论企业改革（制）中的环境管理 王权典* 王海涛** 摘要：深化企业改革，强化企业环境管理，是我国企业应对入世的重要举措，改革对企业环保既是机遇也是挑战，关键是在于因势利导，兴利除弊，明确企业改革(制)中的环境管理的对策思路。 关键词：企业改革 环保问题 对策 国企改革一直是我国经济体制改革的中心环节，随着我国市场经济的深入发展，当前企业改革已进入以实现体制根本转换和结构战略调整为特点的攻坚阶段。根据“抓大放小”的方针，对国有大中型企业实行规范的公司制改革，使其成为适应市场的法人实体和竞争主体，建立现代企业制度；积极推进国有小型企业的改制，采取改组、联合、兼并、出售、租赁和股份合作等多种形式，发展混合所有制经济。国企业改革不仅要革除原所有制及产权结构单一、政企不分的弊病，而且要全面调整产业与产品结构，优化资源配置，加快管理与技术创新，减轻企业对环境的压力及降低企业本身的环境风险。 “入世”是我国企业进入国际市场与世界经济接轨的根本途径，是企业改革（制）深入发展并向真正市场主体转变的契机。这无疑会对企业环保产生广泛而深刻的影响，如何处理企业改制与环境保护的关系，如何在企业深化改革中加强环境管理，是一项值得探讨的新课题。 一、深化企业改革（制）对环境管理的促进作用 1、产业结构调整将缓解结构性污染矛盾与促进绿色产业的发展 事实表明，传统产业结构和布局方面存在缺陷，不仅直接影响国有企业的发展，从环保角度看，也是造成严重污染，难以实现生态性循环的一个重要原因。一方面，由于国有企业产业分布过宽、重复建设，使得国家财力分散、企业资本金不足，加之企业间专业化分工水平低，导致企业普遍负债沉重、技术落后、效益低下、环保投入有限；另一方面，工业地区布局不合理，造成污染源点多面广，有些地方污染型企业密集，如淮河、太湖流域原有1543家重点污染的大中型国企被列入限期治理范围，其污染总负荷要占全部污染负荷的60%以上，废水年排放比重为40%，已经形成区域结构型污染。这些污染严重的企业，存在着浪费资源、效益低下的问题，在国企改革中是重点调整对象。这说明产业结构的调整，既是国企改革的重要内容，也是环境保护的紧要任务；既有利于国有经济的发展，也有利于改善环境质量，对于促进经济增长方式转变、区域经济和环境保护的可持续发展具有重要意义。 2、企业改制将促进环境管理的规范化、法制化 企业改制的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。“产权清晰、权责明确”，即要求企业有明确的责权利关系，企业要走规模经济、集约化经营的路子，在增创效益方面下功夫，逐步摆脱困境，增强经济实力，采用新技术、新工艺，努力降低成本、节约资源、降低能耗，提高资源利用率，减少污染排放，加强环境管理。“政企分开”后，现代企业不再是政府的附属物，政府管理模式与管理职能将发生变革——即由既往以行政命令直接管制为主导转变为突出宏观调控、行政指导的作用，侧重于对企业的服务、经济刺激、协助和引导职能；而环保部门也少了来自原企业主管部门和地方政府的干预，可以加大执法力度，严格环境执法，制裁环境违法行为，环境管理之“依法行政”程度趋于加强。 同时，随着企业的转制，新的产权所有者也会注意影响到企业生存和发展的环境风险，意识到只有重视环境保护、有效治理污染，才能走可持续发展之路；企业参与环保的自我约束能力也会得到增强，为环境执法创造有利条件。 3、产品结构调整与技术更新将促进企业绿色发展战略的实施 目前一些企业经济效益差，缺乏市场竞争力，其根本原因在于产品落后、工艺技术落后，走的是高消耗、低产出的粗放型发展道路。在全球化经营和科技进步日趋加快的形势下，环保时代的企业正面临着异常激烈的市场竞争，企业生存也会遇到巨大的环境风险，故必须敏锐把握世界经济发展动态，切实将粗放型生产经营化转为集约型生产经营，适应国际上日趋严格的环保要求，并正视来自环境措施与标准的“绿色壁垒”，着力于提升产品的环境竞争力。这就要求企业结合技术改造，推行清洁生产，积极实施ISO14000国际环境管理体系认证和环境标志认证，不仅减少产品在生产过程中对环境的危害，还应避免产品在使用过程以及使用后的废弃物也不对环境造成危害，即通过把绿色设计、绿色制造进行传统产品结构的调整，开发绿色产品。承前所述，企业实施绿色发展战备是必然选择。 4、企业管理制度的科学化已涵盖优化企业环境管理的思想 企业管理制度的科学化是国企改革的一项基本要求。入世后，外商会以各种形式（如入股、收购或兼并）参与国有企业的改革，这有利于改变国企的一元产权结构、促进产权结构的多元化，并通过法人财产权的确立，实现真正意义上的“政企分开”，从而促使我们学习国外企业管理的科学理论，引入国外公司的管理经验，进而建立起科学的决策管理机制与制衡有效的公司法人治理结构。环境管理作为现代企业管理的重要组成部分，顺应国际环保与竞争的新形势，必然要跟国际接轨。如ISO14000环境管理体系是全球通行的环境管理标准，综合采集了各国企业环境管理的科学理论与先进经验；实施该机制，有利于企业将环境保护自觉纳入企业目标中，供助内部审核、管理评审、生命周期分析等手段，提高企业的环境管理水平，促进企业的清洁生产，建立自我约束的环保内控机制，从而实现社会环境宏观管理和企业微观管理的有机结合，使得先进的环境管理制度的健全运行成为企业实现可持续发展与参与国际市场竞争的重要保障。 二、企业改革（制）中的环保新问题 1、企业改革（制）中强化环境管理存在一些障碍 企业的改革（制）对政府与企业来说都是全面的更新，对原有的环保理念、管理模式、运行机制等产生长效影响。然而，目前相关的法律功能仍然对普遍存在的企业末端治理和单项污染控制加以限制，缺乏有效的市场刺激政策手段，鼓励企业实施污染预防与全过程控制的计划；环境资源的优化利用和可持续利用未能始终定为企业改革的重要目标，片面注重改革的短期经济效益，环境管理部门缺乏针对企业改制中环境管理更新的整体计划，加上其人员整体素质低，对改制企业环保问题认识不足，习惯于侧重污染纠纷事件的处理；企业缺乏先进的环境管理手段、可操作的环境方针，缺乏与环境宏观管理层的信息沟通，缺乏技术与资金支持，缺乏有效的内控机制等。这些法律机制上的障碍各在不同程度上制约了企业改革与环境管理创新的同步进行。 2、企业改革（制）影响了环境管理制度的实施效果 有的部门与企业认为企业转制只是产权结构（所有制形式）的转变，未将企业转 制作为新项目建设对待，故环保审批手续、环评程序可免去；甚至借改革（制）之机属于取缔范围污染严重的企业进行新增项目，逃避环保部门的监管，或先建设后环评，致使原有治理设施与现有生产能力不匹配，出现超标排放或违法偷排现象加剧了污染问题；还有的企业改制变更了名称，项目环境管理台帐没连续性，引起“三同时”管理困难。另外，企业在重组尤其是同外资、民营嫁接过程中，偏重于与一时经济效益有关的资产评估与协议，忽视环境效益的审定，排污费和治污设施运行费未纳入经济核算中，尤其是对改制前欠缴的排污费，改制后的企业往往不认帐，新的股东或企业主可能不承担继续投资于环保的责任，给依法征收排污费造成困难，治污设施运转失灵的现象也可能出现。 3、企业改革（制）容易造成环保责任不明 这主要针对一些未能达标排放的企业而言，改制前治理任务未完成，改制中对整改懈怠甚至放松了日常环境管理，结果导致改制前后责任不清，而企业自发的趋利性，使得一些企业可能不择手段将污染转嫁给社会，增加了环境管理持续进行的难度。 另外，在企业改制过程中，若不注重对污染行业的超前监控与区域环境规划，还会出现跨界污染（包括来自境外的污染转嫁）、结构性污染加剧的问题，加之地方保护主义或地区性差别，导致环境区际关系复杂化，各地环境管理方针政策执行不统一、难以协调甚至出现管理真空。 三、在企业改革（制）中持续强化环境管理的基本对策 国企是我国国民经济的支柱和社会主义制度的重要经济基础，是我国经济竞争力的主要代表；国企也是我国工业污染防治和（国家）环境管理的重点对象。国有企业要在推动我国经济发展和生态环境改善方面始终发挥主导作用。为适应入世和国际环保要求，我们必须将深化企业改革和强化环境保护与管理协调统一起来，即通过国企改革推动环境保护，通过强化环境管理促进国企改革，将环境保护融入企业改革中，树立起环保是企业改革的一项活力，也是企业发展的动力，依靠环保优势来赢得参与国际市场竞争新优势的理念。根据前述分析，针对国企改革（制）给环保提出的新情况、新问题，我们必须正确引导，兴利除弊，在现有的政策法律柜架基础上，采取相应的对策措施。 1、重视环保规划，积极调整国有企业产业和产品的结构 国有企业改革和发展，要同产业结构的优化升级和产品结构调整结合起来，逐步改变国有经济布局分散、分布 不合理且规模过小、重复建设而浪费资源的传统格局。为此应做到：一是在编制经济发展总体规划时，要编制与之配套的环保专项规划，对一定区域范围的资源条件、交通、能源、技术力量、环境容量等因素进行综合的科学论证，在制订区域产业政策和发展区域工业过程中，特别要考虑并解决资源、环境等负荷问题。二是在产业结构调整中须严格执行环保法规和产业政策。如依据国务院早已发布 的《国家产业政策纲要》、《关于当前产业政策要点的决定》和国家经贸委等部门颁行的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目标》等，着重控制国家限制性和禁止性投资产业，并指导和引导国有企业淘汰那些污染重、能耗高、技术档次低的工艺、设备，消除结构性污染矛盾；同时，还必须注意依法采取有效措施，防止境外污染产业向境内转移以及境内旧污染源异地新扩散问题。三是制定有关产业政策与补偿机制，促进循环经济与生态工业园区的发展，即在贷款、财政、税收等方面给予优惠措施，鼓励改制企业提高资源的综合利用率和“三废”的再利用净转化率。四是实行污染物总量控制机制，在批准企业转制时，将环境容量作为一项“硬化”约束条件，将排污总量控制指标恒定化，即不论改制前后企业如何重组（分化为数个不同企业），各企业的排污总量不能超过原企业的排污总量。五是推广清洁生产，促进工业污染防治从源头抓起，实行生产全过程控制和产品生命周期环境影响评价机制，对实施清洁生产和绿色管理的企业，给予积极的政策扶持，通过环境标志认证和政府采购引导企业开发环保型绿色产品。 2、完善环境管理模式、监控机制和运作程序 (1) 强化环保参与综合决策机制。我国国民经济和社会发展“十五”计划及2010年远景规划都已强调经济改革必须实施可持续发展战略，这给环保部门参与企业改制中的综合决策提供了良好的契机。为此，应出台专门的法规措施，贯彻落实环保第一审批权，强调环保部门对企业改制实行一条龙管理，企业在改制前首先要到环保部门重新办理环境影响审批手续，只有经环保部门审查同意并落实了环保责任，方可进行改制；凡是不符合环保政策法律规定的，或环保责任不落实的企业（如包括属于国家取缔的“十五小”企业以及国家明令淘汰而企业借机发展的重污染项目），一律不准参加企业改制。环保部门应积极主动参与政府有关国企改革的决策，当好政府参谋，提出“关、停、并、转、迁、改”等具体建议与理由，并依法严把环保审批关。总之，要将环境管理作为企业改制的有机组成部分，将环保要求作为批准企业改制的必办前置条件。 (2) 贯彻落实“预防为主，防治结合”的方针，坚持与完善行政首长总负责与统一管理相结合的管理体制，继续推行目标管理责任制。 (3) 对国有企业的环境管理应当由原来的以行政手段、计划手段为主逐步转向以经济手段、法律手段为主，由微观和直接的管理转向主要通过制定合理政策、优化市场环境、提供服务、强化监督等进行宏观和间接管理，并且要注重长效管理，可持续性激发环保部门、企业的环境管理与保护工作的积极性、主动性。 (4) 完善和规范环境管理程序，包括规范环境调查、环境预测、环境决策、环境规划、环境控制、环境评价之系列管理程序，着重于积极指导国有企业开展ISO14000认证，帮助企业建立国际标准化的环境管理体系。 3、强化对改制企业的日常环境监督管理 (1) 将企业改制纳入建设项目“三同时”管理中。建设项目环境管理是对新、扩、改、迁建项目的管理，是抑制新污染源产生的有效手段。企业改制也必须纳入“三同时”管理的轨道，严格履行环境影响评价制度，切实保证对原企业项目环保工作的连续性，不会因名称改变、转制产权变更而中断项目的跟踪管理。 (2) 企业强制与污染治理并举。在企业改制过程中，应做到环境管理中的环保工作隶属关系不变、污染治理达标时间不变、污染治理标准不变、排污收费不变；加强企业改制全过程的环境管理监控，使环保工作与企业产权的经营机制同时较轨、同步到位，不留真空。 (3) 在企业改制进行产权出售转让时，应对企业环保设施同时进行资产评估，并确定其产权归属；同时，将污染治理工程所需投资和拖欠及应缴付的排污费从净资产中“剥离”，以落实原企业的治理责任和缴费义务。 (4) 明确环保风险和责任。企业转制时，应向企业新的产权人具体说明应承担的环保风险和责任，确保转制后的企业持续进行污染治理、缴纳排污费；让新的产权人明确企业治污不达标可能面临关闭停产的风险，从而促使其在接管企业时自觉将环保工作放在重要位置，积极采取环保措施，同时也能使一些无力承担环保风险和责任的有意向接管企业者退出转制。这样可避免因环保风险责任不明而导致改制企业污染恶化或停产损失的后果，也有效克服环保执法出现不利被动的局面。