国有林地产权制度改革探析 林 龙* 摘要：合理的国有林地产权制度的，有利于理顺和调整国有林地产权主体关系，实现各产权主体合理的利益分享，对于促进国有森林资源的合理开发和利用意义重大。本文先分析了国有林地产权制度存在的问题，并针对现存的问题提出了几点进一步完善国有林地产权制度的改革内容。 关键词：国有林地 产权制度 改革 一、 产权的概念及设立林业产权的必要性 产权是以所有权为前提和基础的，是广义和动态发展的经济所有权。它与所有权在本质上是相同的，只不过产权是一个比传统的所有权更为广泛的财产权概念。所谓广义，是指其客体不仅仅是物质财产，而且扩展至所有能创造价值、取得收益的生产要素，包括知识、劳动等。所谓动态，是指不强调静态归属，更强调动态利用，各权能的相互协调和相互交错。 商品经济的发达阶段，一方面，社会信用手段、信用工具和信用监督长足发展，另一方面，社会分工细化，二者使所有权的占有、使用、收益、处分实现日渐不拘于同一个主体，使所有权的实现过程逐步拉长，权能逐步分离，并导致一些新权能的出现。传统的完整意义的所有权理论则分解、具体化为产权理论。可见，产权的范畴体现了所有权的未来发展趋势。 “森林资源产权分为私有产权，共有（集体）产权和国有产权。在权利界定与权利实现过程不统一时，每一种产权都会产生权利不稳定，权利保障程度不足，权利维护风险高等虚设性特征。森林资源在产权虚设条件下，私有林会被加速利用，而森林资源更新则缺少激励；在共有林（集体林）中，权利者为追求分享共有林更多权利，在非排他性辅助下，最大化地利用森林而不顾及其他共有权利者利益。每一位共有权利者均会加大森林环境利用规模而无需承担森林环境利用的外部成本，直至森林环境资源耗竭，国有林也会出现类似共有林的遭遇。”[1]因而设立林业产权制度，明晰森林产权对于保存和更新林业资源，促进森林资源的可持续利用意义重大。本章着重探讨的是森林资源产权中国有林地产权制度中存在的问题及改革方向。 二、 国有林地产权制度存在的问题 (1)对国有森林资源所有权归属的界定缺乏激励机制 我国将绝大多数自然资源界定为归属国家所有，森林作为一项重要的自然资源，自然也不例外（由法律规定属于集体所有的除外）。森林资源的国家所有程度之高与立法保护的强度之高从林业管理各职能部门的设置和各项专门法规的制定就可看出。然而，近年来，对森林资源的乱砍乱伐和盗采盗伐表明了森林资源的国家所有权并未得到有效的保护，而管理者的破坏性采伐与高成本开发也表明国家财产未得到有效率的使用。例如，国家为了保护数量有限而生态作用巨大的森林资源，于1998年发布了禁伐令。“而1999年3月4日云南省玉龙雪山的一起火灾，表明由于禁伐，减少了林区管理者的收入，使得灭火投入严重不足，林区群众保护态度消极，见火不报。禁伐使森林在避免了刀斧之祸时又受火灾肆虐。禁伐与开禁之争使国有资源的保护举步维艰，归根到底是资源界定缺乏激励机制的问题。”[2] (2)国有林地所有权主体不明确 虽然我国《森林法》第一章总则中第三条明确规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”然而“国家”毕竟是一个抽象的概念。森林资源属于国家所有，而究竟谁又代表“国家”呢？是国务院？地方政府？他们之间到底有哪些权利责任和义务？依据市场经济体制，中央政府和地方政府是两个不同的法人，他们共同拥有国家利益，又分别拥有不同的私权、财权所带来的利益。如果不能对森林资源权属作出明确的划分，当因此而产生权益矛盾时，就只能运用行政权力加以解决。国家林地所有权虽然是一个完整意义上的所有权，它对林地有占有、使用、收益、和处分的权能，但究竟谁代表国家行使国有林地所有权，我国《土地管理法》第二条规定：“国家所有土地所有权由国务院代表国家行使”。据此，国有林地的所有权主体应该是国务院，而实际上却是市县级政府，中央和省两级政府则难以行使国有林地使用权、处置权和收益权。“自然资源的产权应包括两个部分：一个是对资源的收益权，另一个是对资源的控制权。如果两种权利相互分离，那么无论何时、何地、何人或单位，由于自利行为的出现都会导致效率的损失。“[3]目前，我国森林资源的实际控制权被各地方与部门条块分割，国家的整体权益得不到维护；另一方面，缺乏收益激励的地方与部门，或怠于保护，或变管理为占有，导致森林资源的流失与滥用。权能配置不当与利益冲突，严重影响着国家对林地所有权的行使效率，造成对森林资源的破坏。 (3)国有林地产权界限不清晰 国有林地产权的主要内容包括国有林地的所有权、经营权和法人财产权。我国是以公有制经济为主导国家，在传统的国有经济的财产权利结构及体制下，国有企业虽然在法律上的所有权关系，具有明确的形式和概念，但是具体的运作是模糊的，其所有权、法人财产权和经营权的形式与相互关系也是模糊的，缺乏真正的产权主体代表者。作为林业资源所有者的国家，常常扮演的不是一个资产管理者的角色，而是扮演行政管理者的角色，力图用行政力量去干涉林业企业的经营以及企业财产的支配。可以说，政企不分，是造成国有林地产权界限不清晰的主要原因。 (4)未建立起有效的国有林地产权交易市场 是产权就得交易，只有交易才能进行产权分离、分割和重组，才能达到配置高效的目的，也只有通过交易才能寻找到有能力、也有动力行使产权的当事人。然而，一方面，由于国有林地产权主体的不明确，造成产权交易的动力不足。如前所述，国有林地所有权名义上归属于国家，而“国家”是一个抽象的概念，其究竟代表谁不明确，从而使国有林地资产经常处于无人负责的状态，因而，受经济利益趋动的产权交易动力严重不足。另一方面，国有林地产权界限不清，就难以塑造产权交易市场的交易主体。 “森林资产不能流动，不能进入市场交易，这就从根本上剥夺了国有林业企业成为市场主体的条件、森林资源是林业企业最重要、最基本的生产资料和经济资源，正是由巨额的林业资产不能流动和重组，才使国有林业企业普遍表现为“穷”和“小”的社会现象。”[4] 三、 国有林地产权制度改革的主要方向 (1)森林资源所有权归属应从其保护成本和利用效率出发 笔者认为，森林资源具有较高的经济价值，又有较强的稀缺性。对森林资源的归属界定，既要考虑到较小的保护成本，又要实现有效率的利用。在这样的思路下，森林资源的所有权应作如下界定： ①小规模的森林资源，不再界定为国家所有，诸如小面积的林区。从成本分析，这部分资源的规模较小，国家之外的主体能够承担其管理和保护成本。从利用考虑，非国家的主体由于对国家森林资源的盗用变为对自已资源的利用，将一改往日不计后果的盲目掠夺，而转为有效率、可持续的利用。而且，私人所有权（自物权）的设置比使用权（他物权）更能提供稳定的预期，促进所有者对资源的投入。 ②对于大规模、大储量的森林资源，仍界定为国家所有。这是因为，从成本上，只有国家能够提供大规模的管理和保护，具有规模经济的优势。私人则无此财力承担。从利用上， 国家对规模性森林资源的掌握，有利于维护森林资源开发与经济发展的宏观均衡，维护森林资源总体上的可持续利用。 这样的划分，使得国家得以从为数众多的、零散的小规模森林资源的保护中解脱出来，集中力量从事大规模森林资源的保护与利用。而从总体上讲，对森林资源的保护不仅仅是国家的事，也有了社会力量的参与。非国家的主体不再是单纯的资源利用者，也承担了相应的保护成本，因而对森林资源的所有权归属，不能不加区分地确定为国家所有，而应从对森林资源的保护成本和使用效率出发。 (2)明确国有林地所有权主体 如前所述，国有林地因国家实际控制权和收益权的丧失，而沦为地方政府、甚至企业所有，他们将国有林地视为“唐僧肉”，不仅侵蚀中央财政应有收入，而且滥用国有林地资源，破坏了森林生态系统的平衡。要改变这一局面的关键，是在作为所有者的国家与实际管理者的地方之间确立利益协调机制，实现收益权与控制权的相结合、相统一。具体的办法就是依据森林资源分级管理的现状，实行“分级收益”。目前，为了确保国家所有权的行使，仍要坚持实践中已形成的以国务院为统一代表，省与市、县分级行使的模式。依法确立地方各级政府在行使国家所有权时的代理人地位，并给予其享有一定比例森林资源利用的权利。从而，在地方政府完成代理责任，国家作为所有者权益实现的同时，确保地方政府的利益也能得到合理体现。为照顾拥有森林资源的地区的自身利益，国家应给予地方及当地群众一定的采伐和利用森林资源的特殊权利。这样，国家通过部分收益的下放，充分调动了地方政府管理与保护森林资源的积极性；同时，地方在支付了管理与保护成本之后，即实现了自身的收益，也确保了国家的利益。因此，可以说，在坚持重要的森林资源归国家所有的前提下，采取“分级收益”的方式，避免了收益与支配分离的所有权残缺状态，实现对森林资源的合理利用与保护。 (3)明晰各产权主体的产权关系 产权明晰化是进行产权交易的条件。国有林地产权界定不明晰，不仅影响其效益的发挥和提高，而且将使产权虚设。界定一个明晰的国有林地产权，不仅要界定所有权，还应界定其经营权，法人财产权，受益权，转让权等多项权利；不仅要对利益主体进行界定，还包括对行为主体，责任主体的界定。国有林地产权主体主要包括中央、地方政府、国有林业企业（或其他经营者），因此，产权的界定就是界定三者之间的权利、义务关系。对于国务院和地方政府之间的产权界定，要本着“分级收益”的模式，在作为所有者的国家与实际管理者的地方之间确立利益协调机制，实现收益权与控制权的相结合、相统一。对于政府和国有林业企业之间的产权界定，应按照“政企分开”的原则，进一步深化重点国有林区产权制度改革，将政府管理职能从企业中分离出来，尽快解决国有林地资源由企业自管到设立独立的林业产权管理机构，将森林资源管理权从企业中分离出来，建成国家主要行使所有权，独立的林业产权管理机构主要行使委托管理权、企业主要行使经营权的产权关系新体制。 (4)建立健全国有林地产权交易市场 ①建立一套科学、完整、符合国际通用规则的林业资产评估体系 国有林地产权交易要全面合理地展开，首先要明确运用价值概念表示国有林地资产的价值。所以，在国有林地产权交易中，聘请专门的资产评估人员对作为交易标的林地资产进行评估是基础性环节。在林地资产评估过程中，应借鉴西方先进的符合市场规律的资产评估方法，承认和接受市场通行的成本法、市场法、收益法、确保资产评估的准确性和合理性。与此同时，要建立独立的、公正的资产评估机构。目前，我国的一些林业资产评估机构，在评估方法上缺乏科学性，评估上主观性、随意性较大，且因该机构与国有林业资产管理部门的联系，缺乏公正性和独立性，评估结果畸高畸低，严重影响了国有林地产权交易的顺利进行。所以要建立专业的、规范化的、公正的、独立的民间林业资产评估机构。 ② 规范政府行为 在国有林地产权交易市场建立过程中，政府应该发挥引导作用，协调各方面关系，利用行政力量打破“条块”束缚，为国有林地产权交易创造良好的环境。但在具体的产权交易运作中，政府则应避免对交易进行行政干预。“出于政府本位的公权力对市场的介入，往往不但干扰了市场的运作，而且也和政府的意愿背道而驰”[5]此外，尤其要杜绝政府官员利用职权的舞弊行为，防止“幕后交易”。因此，规范政府行为，能够促进国有林地产权交易的健康发展，维护林地产权交易市场的良性运转。 ③国有林地产权交易的法制化 当前，应该积极组织制订产权交易的法规和政策，将产权交易纳入法制化轨道，改变现阶段产权交易市场立法层次较低的局面，即尽快进行最高立法机关的正式立法，如《物权法》、《企业产权交易法》等。为了使有关立法能够更符合国有林地产权交易的实际状况和国际先进经验，应在立法中加强对实践的对策性研究，以及对国际惯例、国际林地产权市场运作方式的借鉴。需要注意的是，有关国有林地产权交易的立法是一个综合性的法制化工程，在企业制度、社会保障制度等方面的立法状况都间接影响着国有林地产权交易的法制化进程。只有用法律手段来制约和规范国有林地产权交易行为、维护和保障国有林地产权市场运作，才能使国有林地产权交易蓬勃健康发展，促进社会资源合理、有效率的流动。 [1]：郑四谓：《森林环境可持续发展管理问题研究》，中国环境科学出版社2002版，第106页 [2]：柴恒忠等著：《森林资源的资产化管理》，中国林业出版社1994版，第33页 [3]：肖耿著：《产权与中国经济改革》，中国社会科学出版社1997版，第28页 [4]：张美华：《对我国林业管理体制改革的思考》第2页，载《绿色经济》 主要参考书目: [1]：郑四谓著：《森林环境可持续发展管理问题研究》[M]，中国环境科学出版社2002版，第106页 [2]：柴恒忠等著：《森林资源的资产化管理》[M]，中国林业出版社1994版，第33页 [3]：肖耿著：《产权与中国经济改革》[M]，中国社会科学出版社1997版，第28页 [4]：张美华：《对我国林业管理体制改革的思考》第2页，载《绿色经济》[J]2003(2) [5]：高帆著：《行政权力与市场经济》[M]，中国法制出版社1995版，第28页