论环保产业发展的政府责任 王小萍* 摘要：由于环境保护与环保产业的特殊性，在越来越多的应用市场手段促进环保产业发展的同时，并没有否定政府的作用。环保产业的发展离不开政府以其地位和职权进行的强力干预。预防为主环保战略的实施，强化了政府在环保产业发展中的责任。政府环保产业发展中责任的内容主要是：推动环境立法的发展，加强环境行政立法，制定与法律相配套的法规与规章，创造一个开放、规范的环保产业市场；加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，严格环境行政执法，拉动环保产业的发展；制定相应的环保产业发展政策，引导环保产业的发展。政府责任的实现方式，要从以往单纯的“命令——控制”型向多元混合型的新模式转变，在环境行政管理中，要更多地采用行政指导与行政合同等方式，引导企业自觉采用新的环保技术、环保产品与设施，促进环保产业的发展。 关键词：环保产业发展 预防为主战略 政府责任 一、 环境保护、环保产业与政府 任何人类活动都可能引起环境问题，人类通过产生的污染损害环境，通过不当的行为破坏环境，都对环境造成了不利影响。因此，环境保护具有社会性；环境保护又是一种共同利益的要求，因而具有公益性。虽然如此，但社会这个大舞台承载着的不同社会群体，却有不同的表现，并且其活动的目的往往与环境保护的要求相去甚远，甚至背道而驰。戴维德教授在研究美国的环保主义和资本主义问题时指出：环保主义者和动物保护主义竭力使人类对生态环境的毁坏程度最小化，对动物的伤害最小化，在物种方面使生物多样性最大化，尽力使人类而对动物尊重程度最大化；而“资本主义者追求的是以最小的成本换取实物和智力成果的生产和流转的最大化。消费者的追求是质优价廉，以满足其购买商品的个人欲望。农民无钱购买商品，因此，只能通过自身努力以满足其消费需求。” 它所描述的情形，在我国当前社会中同样存在。虽然环境问题严重，环境保护已成为全社会的共识。但是，企业和企业主为实现其利益最大化，不惜损害、破坏环境；消费者群体为获取质优价廉的商品而忽视环境；农民等群体不惜对资源和环境的破坏，例如，通过乱砍乱伐、滥采滥挖等破坏植被的行为满足其消费需求。虽然环境保护对于全社会而言有强烈的共同需求，但是却无法形成保护环境的合力。戴维德教授在设定解决方案时认为：只有政府能对环境损害作出全方位的反应，并通过降低人口密度、从事对环境破坏较小的活动，以限制环境损害，减少人类对环境的影响。并且认为：除非在这一问题上进行足够的智力和经济投资，否则将无法赢得防治环境污染战役的胜利。 这一结论是针对以往发展中，只重视经济效益而不顾社会效益和环境效益所作出的最好结论。越来越多的经济学家发现，发展研究不能仅从经济学角度进行，而必须把经济发展同生态环境、自然资源、人口、制度、文化及技术进步等因素结合起来。 可持续发展观提出，不能将发展完全建立在以牺牲环境为代价的基础上，要充分协调环境与发展之间的关系，实现人与自然的和谐发展。就可持续发展观的实质，发展是第一位的，特别是在进入知识经济时代的今天，经济发展是毋容置疑的。但是，这种发展以人与自然的协调为目的，既要注重当代人的发展，又要注重后代人的发展。因此，在可持续发展观指导下，发展经济的同时，政府必须承担起保障有足够的智力和经济投资以保护环境的责任。其中，促进环保产业发展，通过环保智力成果和环保产品的生产以及环保劳务的提供，用于保障社会与经济发展发展的协调与秩序。 环保产业与其他产业不同，它所生产的产品并不能带来直接的物质和精神利益。环保产品作为一种公益性产品其效用的发挥是通过改善环境质量这一中间环节而使受益者获得物质利益和精神享受的。环保产业的发展与消费者对环境保护和环境质量改善的价值认可直接相关。应当说作为每一个社会个体对环境质量提高的价值是认可的，因为谁都愿意生活在良好环境中。但是现实中的人们却不愿意投资环保，因为就一般产业而言投资者是可以独享其投资成果的，具有排他性；而环保投资的公益性，决定了投入者的投资收益不能独享，会形成“利益外益”。就环保而言，由于其投资的结果直接导致的是环境质量的改善，而对环境质量的消费不具有排他性，只能与他人共享。因此，谁都不愿意单独投资环保而与他人共享利益；谁都愿意不投资环保而与投资人共享环境利益，这是由企业“经济人”的本性和理性人的“自利”的本性决定的。因此，必须建立起一套等价交换的经济利益与环境利益转化机制，保障对环保产业的投资，生产必需的环保产品，并实现产品的市场供给，实现投资与效益的均衡。由于环保产业的特殊性，这种机制的建立，并非依靠市场的力量能够自发形成，必须依靠市场之外的强大力量。政府便是市场之外的这支力量，最适宜也是最有能力承担此责任的。 二、 政府在环保产业发展中的责任及其依据 1． 政府的地位与政府责任 在汉语中,“责任”一词有两种含义，一是指份内应做的事，即职责和义务，例如医生责任、举证责任等；二是指没有做好应做的事情而应承担的过失，例如渎职者的责任。 本文所指的政府责任属于前者的范畴。政府责任在性质上属于一种地位责任，该责任得以存在完全是由于责任主体——政府，依据宪法和组织法在国家社会生活中取得的特殊的地位和职权而形成的。法律给政府依其地位和职权以实现其行政管理的目标，同时又赋予促成其活动为他人谋取福利的特殊职责。 资本主义早期，在“三权分立”理论基础上创建并发展起来的资产阶级国家政府，扮演者“守夜警察”的角色。这一地位决定了政府的目的不在于积极地谋求人民的福利，而在于消极地排除人民福利的障碍，以减少人民生活和社会经济活动遭受干预和妨碍。这样，政府只将国家安全、社会秩序以及如何确保人民的权利和自由、如何在人民权利遭受损失时得到适当的救济等作为其责任的主要内容。到了19世纪末20世纪初，绝对放任的资本主义自由竞争的弊端开始显露，经济危机周期性反复，大量的社会问题日益显现出来。这一切将依赖市场解决一切问题的想法变为泡影。 在团体主义思想的影响下，法律为适应社会的变化也由近代的个人主义的权利本位观向现代的团体主义的社会本位观转变。受“福利国家”的观念影响，主张国家目的在于积极地谋求人民的福利，为了达到利国利民的目的，国家应挺身而出，消除个人主义和自由主义的流弊，解决各种社会问题，保障每个人在社会政治、经济等实际生活中能够享有实质的自由平等，以促使社会安全和公共利益的实现。因此，政府被要求负担起积极充实和保护人民社会权利的责任。20世纪50、60年代，随着环境污染和环境破坏问题的日益严重，西方国家率先通过立法确立了政府在环境保护中的地位，保护环境自然成为政府的一项重要职责。 环保产业的发展作为环境保护的物质支柱，在环境保护中有极其重要的地位。但基于环保产业的特点，人们积极投资环保的市场热情和能力相对缺乏，难以形成自身发展的内在动力；又基于环境问题一旦发生，其影响具有广泛性、长期性和不可逆转性等特点，必然对当代人以及后代人产生严重的后果。人们为了避免这种结果的发生，追求现实生活的舒适和维护后代人的利益，又构成了社会整体对环保产业发展的实际需求。为解决这一矛盾，政府以公众利益维护者、代表者的身份，以满足公众需求的为目的，承担起了推动环保产业发展的责任。 2．预防为主与政府责任 1987年世界环境与发展大会提出了可持续发展的观念，使各国的环境保护战略发生了根本性的转移变。在环境保护战略的选择上，由原先的“末端控制”转向“源头控制”，也就是说由原来的侧重对污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理、处置等方面的控制，转向注重对污染的源头控制，即推行清洁生产的预防污染战略。 预防为主成为当今环境保护中的首选方案。预防为主，实行源头控制，推行清洁生产，毫无疑问要求环保产业的迅速发展，也强化了环保产业发展的政府责任。由于行政手段的方法是着眼于预防，因而也有人称之为“预防措施”， 这与预防为主的环保战略相一致。环境行政法的方法亦成为现代各国环境立法中运用最多的法律方法。 这一转变，要求大力发展环保产业，以满足解决各种环保问题的需求，首先是在工农业生产方面，需要采用大量先进的环保研究成果、环保产品，要求提供各种环保等服务，解决环境污染和环境破坏问题。由于环保产业渗透和融合与一、二、三产业及其次产业之中，其发展涉及产业领域非常广泛；而且环保产业属政策引导型产业，其规模化发展需要严格的技术标准规范与行政管理与指导。因此，环保产业的发展，必须加强政府宏观监督、指导与微观管理。 从全球环保产业的发展来看，1996年全球环保业的市场规模已达到5400亿美元，2000年则超过6500亿美元。据有关资料，1999年，我国环保产业的年产值仅达521亿元。虽然历经20余年的发展，我国环保产业的年产值仍不到全球环保产值的1%，根本无法满足我国这样一个环境污染与破坏大国的环保需要。我国环保产业的现状是企业数量多（环保产业的单位有近万家）、规模小、产品技术水平低、质量差、价格低、缺乏名牌、市场混乱、竞争无序化、基本上在国内竞争。到目前为止，绝大多数环保企业处于挣扎的边缘，有不少企业在最近３～５年之内已经消亡，还有不少企业（不少于50%）在3～5年之后也将消亡。我国的环保产业在艰难中前进。与此相反的是，国际环保市场拥有巨大的市场容量（5000亿美元/年以上），国外环保企业长驱直入中国市场，如入无人之境。 就环保产品、服务和技术而言，环保产品技术含量低，粗制滥造；环保服务技术水平不高，服务不规范；环境科技成果严重“过剩”，产品转化率低，与市场严重脱节。我国环保产业的现状形成了预防为主环保战略实施的瓶颈。要解决这一问题，必须发挥政府的作用，强化政府责任。 三、 政府责任的内容及其实现 1．政府责任的内容 就环保产业自身发展而言，主要取决于三个方面：一是形成一个开放、规范的环保产业市场；二是环境领域先进科学技术的产生及其广泛应用；三是通过市场把这些科学技术的成果转化为环境产品、设备和材料等。对这三个方面问题的解决，政府应推动环境立法的发展，加强环境行政立法，制定促进环保产业发展的相关配套法规、规章；对相关法律、法规及规章的实施进行严格的监督与管理；制定相应的保护环保产业发展的政策等。 （1）推动环境立法的发展，加强环境行政立法，制定与法律相配套的法规与规章，创造一个开放、规范的环保产业市场 从环境保护的目的出发，环保产业从产生的一开始就具有公益性。环保产业的这一特性决定了该产业必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种直接规范人类行为的强制性行为标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环保产业的产生、发展的框架构建中，环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环保产业的发展。 从我国环保产业20年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、环保产业立法的完备性以及与环境立法和环保产业发展立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环保产业的发展。首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理” 原则，与环境保护、环保产业的发展社会性、公益性特点不相适应， 通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿” 原则。为公益性环保产业的发展注入新的活力，为解决环保产业发展过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保产业的发展提供直接的、具体的法律依据，引导环保产业规范化健康发展。环境法律的存在，为环保产业的发展提供广阔的法律空间，但是它并不能直接解决环保产业的发展问题，必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保产业发展提供的法律空间由理性转向现实。为此，各级政府还应通过制定环保产业发展规划，制定相关环保产业标准，发布当前国家重点鼓励发展的环保产业、产品和技术目录等方法，促进开放、规范的环保产业市场的形成。 （2）加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，严格环境行政执法，拉动环保产业的发展。 环保产业是一个政策引导型产业，政策和法规及其执行情况对环保产业的发展起着决定性作用。 政府要加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，逐步建立起环保产品、环保工程、环保设施应用、环保咨询服务等监督管理制度体系。通过监督管理使环境法律所制定的各项制度，如：环境影响评价制度、“三同时制度”，环境标准制度、废弃物综合利用制度得以实施，确保污染企业对环保的必要投资；在环境行政执法过程中，应严格遵循“预防为主、防治结合”的原则，在预防为主的“源头控制”战略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用；通过对违反环境保护制度行为实行惩罚的行政管理措施，而使企业逐步发展到自觉地使用环保产品和设施。通过监督与管理使法律对环保产业发展的推动变为现实力量。 （3）制定相应的环保产业发展政策，引导环保产业的发展。 除通过环境立法、加强环境执法，促进环保产业发展之外，还应制定加速环保产业发展的相关政策，更多地采用经济刺激方式，解决环境外部性引起的“市场失灵”问题；利用价格杠杆与市场机制，控制、解决价格扭曲、信息失真和决策错误等引起的“政府失灵”问题。政府作为环境法规、政策及标准的制定者和执行者，应制定切实可行的优惠政策，从投资、信贷、税收、价格、物资、奖励等方面给予优惠和支持，例如减免关税和实行低关税、政府补贴等引导环保产业的发展；应当积极引导企业进入市场进行技术贸易，重视引进和吸收国外环境保护科技的最新成果和环境科学技术，并为环境技术的引进、开发与创新提供明确的技术导向；不断探索促进产业结构调整和发展环保产业的技术、经济政策，加强宏观管理，充分发挥各种投资主体在环保投资中的作用，提高投资效益，形成多元化、多渠道的投资体制和高效的资本运作方式。 “入世”对我国环保产业的发展既是机遇又是挑战。我国环保产业的发展还处于起步阶段，极易受到国外环保产业的冲击。要保护和发展我国的环保产业，迎接“入世”的挑战，政府必须给予及时地正确引导。以保护环境为由而形成的环境贸易壁垒种类繁多，有绿色关税、市场准入、绿色技术标准、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检验制度等。对此，政府必须从国际环境公约、外国环境标准、标志等对我国环保产业发展的影响出发，制定我国的环保产业发展政策，促进我国环保产业的发展达到较高的水平，扩大国际贸易，形成新的经济增长点。 2．政府责任的实现 （1）政府责任的实现方式 政府责任的实现方式，要从以往单纯的“命令——控制”型向多元混合型的新模式转变。 在传统的行政管理领域，政府管理目标的实现，主要采用单纯的行政命令，到直接控制相对人行为，这是重要的也是必不可少的方式。但在环境行政领域，环保产业的发展具有政府、市场、企业、社会等多主体、多角度地参与；特别是作为一种产业的发展，还必须遵循市场规律，利用市场调节方式，因此，在环保产业发展中政府责任的实现方式应是多种多样的。 除采用行政立法行为，应考虑到上述诸多因素之外，在具体的环境行政执法过程中，应更多地采用环境行政合同与环境行政指导等新型行政行为，广泛采用与企业、消费者协商、订立合同等方式，引导他们自觉主动采用环保科学技术，使用高质量的环保产品，接受环保服务，促进环保产业的发展。日本在采用环境行政指导与环境行政合同（公害防止协定）方式解决环境问题，促进环保产业发展方面最为典型。行政指导以其非强制性、针对性、尊重相对人的自愿与寻求相对人的合作为特点，在促进环保目标实现，拉动环保产业发展方面取得了明显的效果。“当行政机关发现工厂等处与违法状态下时，在正式发出限制命令之前，首先给予技术上的助言，有时也发出警告促进设施的改善，以谋求违法状态的消除。” 日本这一具有针对性的行政指导做法，通常为相对人自觉接受，促进了环保技术、环保产品与设施的广泛应用。行政合同以其灵活性、和依双方当事人合意的特点，同样促进了新的环保技术、环保产品与设施的广泛应用，正如原田上彦所言：“事实上，新的公害控制技术首先规定在协定中，不久又被加入到条例中去，进一步地作为法律控制的手段固定下来的事例至今已有不少。可以说，公害防止协定在先行采用公害控制手段上发挥了重要的机能。可以预测，与公害防除技术的发达相平行，作为将新技术采纳到公害控制中来的手段，公害防治协定的重要性将愈来愈大。” 环境行政指导与环境行政合同在我国环境行政管理活动中已有采用，这种方式能在最大限度上调动不同社会主体参与环境保护的积极性，极大地促进环保产业的发展。但我国在这一方面还没有建立其相对完备的法律制度，这一方式的使用也并不普遍。这是一个从立法到实践应当引起重视并予以解决的问题。 （2）政府责任的实现应注意的几个问题 政府在以自身的地位和职权促进环保产业发展过程中，应注意以下几个方面的问题：一是要认识环保作为一种产业，就其产生、发展而言有较强的政策性，但必须遵循市场经济规律，切莫以行政强制取代市场调节作用；二是要认识到环保产业是高技术产业，其发展必须以高技术为核心，要重视技术成果到产品、服务的转化，以技术进步为龙头促进环保产业的发展；三是要协调政府各涉及环保产业发展的部门的关系，建立一个具有权威性的协调机构，配备高素质的专业人员，做好这项工作。 此外，政府应建立一个关于环保产业发展的咨询性机构，由经济、法律、科技以及政府等方面的资深专家组成，为政府在制定环保产业发展战略、发展政策，解决环保产业发展问题时提供咨询性意见，使政府的决策与措施更具有科学性。 参考资料 1．谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年版。 2．周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社，2000年版。 3．陈泉生主编：《环境法原理》，法律出版社，1997年版。 4．汪劲著：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年版。 5．[日]原田上彦著、于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版。 6．《探索·创新·发展·收获——2001年环境资源法学国际研讨会论文集》。