论排污权的商品化 余伟京* 摘要：排污权的商品化是利用市场稀缺性规律来限制环境污染，实现排污权优化配置的重要手段，它对克服环境问题的外部经济效果起着有效的作用。我国的排污收费制度和排污许可证制度还存在缺陷，排污权交易试点也存在需要解决的问题。政府要开拓排污权商品化的思路，科学地控制排污总量，制定排污权价格，规范交易主体，建立公众参与制度，制定排污许可证转让规范。 关键词：排污权 商品化 排污权交易 产权 环境问题刚刚开始引起广泛关注后，为达到直接限制破坏和污染的目的，一般采取的是政府直接干预环境利用和开发的方式。但是随着环境问题仍然持续不断的加剧和市场经济的日益成熟，通过商品化的手段促使环境主体自觉地提高环保技术，减少环境污染的思路逐渐获得普遍重视。实践证明，赋予排污权商品身份，使其作为稀缺资源进入市场流通领域在客观上形成污染总量有限，环境成本内部化，对环保贡献大小影响企事业单位优胜劣汰的局面，环境问题的解决取得了有效成绩。因而有必要开拓思路，建立起完善的排污权交易制度。 一、排污权商品化的必要性 环境问题是经济学外部经济效果中的外部负经济最典型的例子。成本或收益被强加于他人身上，而这种成本或收益并未由引起成本或接受收益的人加以偿付。 越是优秀的利润最大化企事业单位，越懂得将清除污染的成本只控制在污染造成的边际私人损害（即因污染造成的社会损害反馈为企事业单位的损害）这一水平上，而把外在的社会损害排除在其成本计算中。但实际情况是边际的社会成本要远远高于私人成本。所以当污染的外溢效果十分明显时，私人成本的这种核算机制只会导致这样一种后果：企事业单位生产能力越强，所造成的污染水平越高。 因此“要讨论最优的污染水平。效率性要求污染的边际社会损害等于清除活动的边际社会成本。” 其实只要比较一下诸如生产原料耗费等私人成本与环境污染这样的社会成本之间的区别，就会发现，要使环境损害列入企事业单位内部成本必须要使其获得以下两个条件：（1）环境资源使用权的有价值性；（2）企事业单位必须通过支付货币的形式购买环境资源使用权。满足这两个条件事实上就是赋予了环境资源使用权以商品的身份。企事业单位只有在必须为物品的使用支付代价时才会真正意识到物品的稀缺性，这也是商品本身的特性主导资源优化配置的根本原因所在。 另外，有学者认为商品化的是环境资源本身，排污交易过程中被交易的对象就是环境资源，交易使环境资源商品化 ，笔者认为（1）在排污交易过程中，交易对象是环境资源使用权中的污染权，而不是环境资源所有权的全部。环境主体购买环境资源使用权后并没有获得环境资源的所有权。（2）在我国，大部分环境资源为国有，法律禁止使用者对其所有权进行交易。因而大部分环境资源并不是商品。当然根据科斯的理论认为必须使产权私有化（下文将有论述），但是，环境资源的商品化不是排污权商品化的必要条件。鉴于我国目前环境资源所有权制度的特殊性，对此可不必强求。 二、排污权的价值与产权归属 问题是，要实现前文所述的两个条件，环境资源使用权的价值如何确定？又由谁作为使用权的出让者与受让者？ （一）排污权的价值 政治经济学观点认为，商品价值是凝聚在商品中无差别的人类劳动，由生产商品的必要社会劳动时间决定。但是排污权作为商品，其价值的决定因素则不由社会必要劳动时间决定。首先，排污权作为一项权能，既不是人们通过劳动制造出来的，也不是经过加工生产出来的。其中不凝聚本质意义上的人类劳动。其次，排污的总量由政府根据保护环境的需要而决定，总量的大小与企事业单位需要的比例越大，排污权的价格越高，反之则越低。但总是存在带来最佳社会效率的比例。这种最佳比例下排污权的价格就代表排污权的价值。所以可允许的最大污染量和社会对污染的需要量到什么程度才是决定因素。因而排污权的价格是否偏离其价值，政府的决策起着关键性的作用。萨缪尔森也认为：“在所有要求政府行动的经济问题中，最严重的问题是在经济活动产生了外部经济效果时出现的。也正是在这里，对正确决定的需要检验着一个国家避免眼光短浅和利益集团政治的能力。” （二）排污权的产权归属 用产权方式解决环境问题最早是由科斯提出来的。科斯第二定理指出，存在交易费用时，产权的初始界定影响资源配置的效率。在没有产权界定和缺乏排他性公有产权的制度安排下，监督者要独立地承担成本而整个社会共享其成果。所以人人都存在希望别人承担监督责任的侥幸心理。而产权私有化是最具有排他性的制度安排，所以产权私有化是解决“公地悲剧”的最理想选择。因为少数个人之间的讨价还价达成协议所要花费的成本要远低于多数人之间达成协议所要花费的成本。更重要的是，产权范围界定明确后，产权以较低的交易费用进行交易，将不能以市场方式配置的资源也可以通过市场来进行配置从而提高配置效率。 用产权工具解决环境问题的首要前提是明确界定资源与环境产权的各项权利，通过产权交易来实现。科斯关于产权的定理适用于排污权的私有化。由于排污总量由政府控制，所以政府理所当然地成为排污权的最初所有者。此后企事业单位通过支付货币的形式获得使用权。在市场交易过程中企事业单位、政府为主要的交易主体。但是政府由于其维护社会安全的职能，其权利义务和企事业单位又有所不同，其介入可能导致自由交易原则的例外情形。主要体现在：第一，政府承担着污染总量控制的任务，一旦原先制定的排污总量必须减少，政府有权强制收回排污权。当然强制收回要以政府支付相应对价的手段来实现，并支付给企事业单位相应的损失补偿金。这时企事业单位不得以契约自治为由拒绝交易。第二，当企事业单位由于技术的提高或生产工艺的改进而降低对排污权的需求，要求政府收回排污权并支付对价时，政府有购回该排污权的义务。 因而排污权商品化的性质特点不仅在于价值决定因素的特殊性，更在于政府干预占比例大，因为排污权的商品化目标不同于一般商品的增值目的，而是为了将这种权利的使用限制在环境容量的范围内以达到环境保护与经济发展相协调的最终目的。这样，有限的排污权取代了原先可以向环境无限转移成本的权利，而市场竞争将使环境效率较低的企事业单位退出排污行业，这样的机制将使企事业单位不得不走上通过技术进步谋求发展的道路。 三、我国排污制度安排的问题分析 1972年经济合作与发展组织（OECD）正式通过并实施排污权交易，主要目的在于协调OECD成员国之间的环境政策，以便不同的环境条例不会使比较优势与贸易的流量遭到扭曲。它规定“排污者必须负担由公共当局决定的减少措施的费用，以保证环境处于一种可接受的状况。”具体来说是将地区内的可污染程度作为一种有限资源，限定排污总量，由政府制定和提出排放物的种类。排放总量和每单位污染物的价格，通过市场上买卖排污许可证的方法，分配资源的使用量，确保由出价最高的人使用资源，排除没有能力购买许可证的资源使用者，以使环境效益、经济效益相互统一。 中国政府在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中指出：“各级政府应当更好地动用经济手段来达到保护环境的目的，”在《中国21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中指出：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立，对已有的立法进行调整完善，引入符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段”；“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，动用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”。可见，利用经济手段促进中国的持续发展已被摆到了极为重要的位置。 1991年，在一份由中国社会科学院研究人员提出的报告中，“销售的排污权”概念第一次被引入国内。 这份报告提出可以在上海、沈阳等地试实施排污权交易制度。1987年，在我国上海市的水源保护区和准水源保护区内，实行污染物排放总量控制和浓度控制相结合的制度，对排污单位按污染物总量控制的要求统一分发排污许可证；污染物排放总量控制指标可以在区、县范围内综合平衡；一切新建、扩建、改建项目的污染物排放量，必须控制在该地区的污染物排放总量的控制指标内，等等。对那些采用国际上先进的工艺、设备、管理、且排污量很少，只占用很少的环境容量就可创造很高的经济效益的新建项目，可允许购买现有企事业单位的排污指标而取得排污权，即可进行排污权交易。 排污交易权是指国家管理部门制定一个所有企事业单位总的排污量上限，根据排污量上限发放排污许可。排污许可可以在市场上进行交易。由于发放排污许可的总量是国家管理部门事先确定的，这就意味着排污许可的供给是固定的，当排污企事业单位的数量增加或个别企事业单位排污数量增加，将导致排污需求增加，从而造成排污许可价格上升。根据我国环境保护法第四条的规定，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，可以采取多种经济手段保护环境。根据经济学家茅于轼的统计 ，“在保护环境方面，中国实际上使用了比美国更多的经济措施”。但是我国利用经济手段保护环境的空间仍然很大。我国目前存在的主要问题包括以下几个方面： (1) 现行的排污收费制度很难满足总量控制的要求。首先，我国没有具体明确而系统的量化的污染总量控制规定，在市场经济发展时期新增企事业单位迅速，审核制度不够规范，缺乏明确的收费最终目标，企事业单位在未超标的范围内可以无偿、永久地排污。造成收费对象的无节制增加，实际上导致污染水平的上升。在总量控制前提下必须重新核定收费标准，强制企事业单位进行环保投资，才能保证环境质量不恶化。其次，目前的收费水平过低，计费标准不科学。企事业单位造成的污染给社会带来的损害要远远超过其交纳的费用，说明排污收费制度不能真正体现排污权的价值。同时综合排污以计费最高的污染物为准的收费方式，实质上鼓励了综合污染物排放有害性的提高。第三，对排污费的核算和分配的规定不合理，很难达到最优的配置。如，企事业单位可将排污费计入产品成本。这样虽然可以通过影响产品价格而降低企事业单位产品的竞争力以达到督促企事业单位的目的，但是始终是一种由社会负担污染成本的方式。又如，排污费中的80%要返还给企事业单位，使排污收费的大部分都失去了本质意义。第四，征收标准不科学，收费范围过于狭窄。如污水处理费、排污费、超标费的划分就曾存在概念的模糊之处。 而用市场的方式在政府不增加排污权供给的条件下，通过排污权交易可以使削减污染物的费用最小。上海的排污交易试点工作已经表明了这一污染控制制度的优越性。 (2) 排污许可证制度的缺陷。排污许可证制度存在新建企事业单位和企事业单位扩大生产规模后如何取得排污指标的问题。用预先留出一定的排污指标以发给新建和扩建企事业单位的办法不能从根本上解决问题，因为新增企事业单位和扩建企事业单位的数量不可预知，规定其只能分割剩余指标无异于给其以差别待遇；用每年重新审定后换发许可证的办法也因实际操作困难而很难推行。而排污权交易制度允许其根据自身的能力和需要到市场上购买排污权，大大扩张了污染许可证的获得途径，调动企事业单位自身能动性，提高了该制度的环境效益。 (3) 排污权交易试点的不足。上海在实施排污权交易中，新建项目已经可以购买排污指标，但是在上海市水源保护区和准水源保护区内的原有企事业单位通过行政手段分配到了排污指标是无偿的，转让却是有偿的，没有体现市场交易的公平性和发挥排污权交易的作用。因而必须调整相关政策和法规，给予新增企事业单位和新建项目以公平待遇。 四、实现排污权商品化的思路 排污权的商品化在本质意义上就是确定排污权的价值与建立排污权流通制度的过程。具体来说，就是将排污权产权化，排污企事业单位可通过向政府购买而拥有一定量的排污权，企事业单位可以将其富余排污权拿到市场出售，而新建的企事业单位必须从市场上获得排污权。其中包括以下几个方面的环节： （一）总量控制 建立排污权交易制度的目的是限制排污量，总量控制又是决定排污权价格的关键因素，可以说对总量的把握是建立排污权交易制度的起点。在总量问题上有两个问题值得注意：（1）总量控制不等于尽可能地减少排污总量。人类社会的发展过程说明物质生活水平的不断提高必然伴随着污染物的产生，“因此它是一个实际存在环境资源的生产性和经济性权利 ”。在适度的范围内，这些污染物的产生和净化也构成了生物圈的一个组成部分。在环保与经济发展不存在严重冲突的情况下，没有必要也不可能杜绝污染物的产生。而应当寻找环境保护与经济发展的最佳结合点，力求在环境代价最小的情况下获得最大的经济发展。（2）应建立起科学的排污总量核算体系。科学确定区域环境容量。国家环境管理部门加大技术投入力量，制定全国污染物排放总量和地区分配规划，各地根据本地区经济发展特点和发展水平，考虑污染物种类、环境承受能力等多种因素。尤其是对噪声、气体等不易测量的污染物的测定标准应更加科学与合理。 （二）排污权的价格 越是和污染性相关的行业，环境主体的经济效益与排污权的初始配置关系越是密切，所以在制定排污总量的基础上，必须对环境容量这一公共资源的使用权实行公正的分配，以使环境容量资源配置效率最优。国外现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式一般在政府指定统一价格后在拍卖市场拍卖，通过市场竞争方式达到帕累托效率最优 。而排污权的价格因素最直接地影响了环境主体间的初始配置。政府的初始定价只有做到与排污权的价值相吻合，才能保证排污权市场的稳定、协调发展。目前评价环境价值的方法大致有成本效益法、直接市场法、替代市场法和假想市场法等。环境管理部门不仅要确定排污总量，而且应当对市场需要量及企事业单位的购买能力进行估算，收集必要的生产经营信息，分析各行业的投入产出比，保证制定的初始价格促使经济最大限度地发展，又不至于导致购买排污权的恶性竞争。 此外还应制定超总量排污价格，对一些特殊行业（如新兴行业、急需发展的高科技产业）允许其购买超标准排污权，但价格必须明显高于排除污染损害的费用，这样一方面照顾到经济发展的需要，又使排污单位出于自身经济利益去寻找较经济的污染物削减办法。 （三）主体的认定 政府是排污权的最初所有者，拥有的排污权实际上是一种公共产权。公共产权与产权缺位不同。产权缺位是一种开放的资源，没有确定的所有者，也没有关于使用这类资源的规则。但是如果公共产权不具有排他性，那也无异于产权的缺位。作为公共产权的排污权通过交易转移给企事业单位、组织后，就成为私有产权，企事业单位、组织可根据需要决定对其进行使用、出售。 以上两类主体的地位和权利义务是明确的。但是如果仅依据产权理论，交易过程中权利和义务的主体只为所有者，而与排污在事实上存在利益关系并有发言权的不仅仅是所有者，这些利益相关人员的身份又如何确定？其是否享有发言权？ 解决环境问题的产权理论认为，界定清楚资源与环境产权的情况下，许多环境问题可以通过污染排放者和受损者之间的交易来解决，这种交易既可以表现为排污者为了排污而向受损者支付或贿赂，也可以表现为受害者向排污者支付以补偿因污染造成的损失，并不需要政府加以干预，政府的职责只是界定清产权（谁有排污权谁有免受损权）。 这种观点把预期的可能受损者也列为排污权交易的主体。但是（1）如果把排污权看作是一种财产权，那么不享有所有权的受损者却享有排污权这种财产权的理论根据是什么？（2）如果受损者过于分散，尤其是潜在的受损者（企事业单位排污是否导致其受损还不确定）很难被发现，企事业单位一般也不会主动挖掘潜在的受损者向其支付货币。因而意味着明显的受损者得到预先支付，潜在受损者要在受损后才得到支付，才能进行交易，这显然不符合逻辑。因为交易的前提是双方意思自治，是否为交易主体不应当以是否受损为标准。因而使受损者成为交易主体的观点存在后此谬误的嫌疑。其实民法上的相邻权、侵权理论已经为问题的解决提供了模式，没有必要再将受损者规定为交易主体。 （四）建立公众参与决定环境问题的制度 应把社会公益看作是影响排污权交易的最主要因素，建立公众参与决定环境问题的制度。排污权并非无限制的纯商品。市场经济下经济人是自私的，只要存在成本转嫁的可能性，就甘冒巨大风险。比如环境污染的后果全部或大部分由下届政府或其他企事业单位、组织、居民承担，那么现在的政府或企事业单位、组织、居民就有可能尽量扩大现时的排污权，以实现目前的利益最大化，导致排污范围过于集中或影响教育、卫生、生物保护等事业。所以有必要建立民主的决策制度――公众参与制度，它制定一系列程序，赋予公民及各种社会团体参与一切与其环境利益有关的决策活动，以保证最终决策符合最大多数公众的利益。公众参与的作用主要在于弥补单纯技术研究的不足，使环境评价中的预测及分析更加准确，建议更趋合理。 在具体执行过程中，就是要赋予公民以环境知情权和环境异议权。政府、社会团体、企事业单位的排污方案信息、影响评估报告都应如实向社会公众公布，任何人对这些文件有异议的都可向排污权所有者和主管机关提出，主管机关应以足够的审慎态度对其进行监督、审查，必要时召开听证会，邀请排污权所有者、环保技术专家、利益相关的公众参与听证。 （五）制定排污许可证转让规范 排污权商品化的最佳选择就是建立排污许可证转让制度。我国目前的排污许可证有两类：一类是国家环境保护部门对不特定的一般人依法负有不作为（不排放污染物）义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许其作为的不可转让许可证；另一类是污染物排放总量控制制度下颁发的可转让许可证。 在实践中，第一类许可证广泛使用。随着排污权交易市场的建立，应扩大第二类许可证的适用范围，因为其建立在价格机制上，更多地引入了市场经济的原则，必然能实现社会成本最小化的目标。 在交易程序上规定，想转让排污权的单位，不论是原有的还是新建和扩建的企事业单位均可以向政府或其他企事业单位购买排污许可证，并应向政府排污许可证管理部门提出申请，经调查监测，确认其具备了超额削减污染物的能力的，方可进行许可证交易。对成交后违反交易合同的，以及非法进行排污交易的，政府应制定相应的处罚制度。尤其是对无许可证和超出许可证范围排放污染物的，应制定严格的行政处罚措施责令其停止排放、消除危险、缴纳罚金，甚至停产停业、吊销营业执照等。 另外在许可证的购买者的规定上，有的国家允许非排污者的参与，如德国排污权交易市场是完全开放的，非排污者可以通过大量购买排污许可证，将排污权控制在自己手中，假定他们不再将排污许可证卖出，那么流通在排污价格就会很高，这被认为是促使污染水平降低的办法。 但是笔者认为，对排污总量的控制是政府的一项职能，并应当仅由政府来掌握，其目的不仅是限制排污对环境造成的损害，还包括使经济保持高效的绿色增长。私主体如果不是出于经济利益的考虑而介入排污许可证的分配，可能影响市场规律对排污权的最佳调配和政府对排污权市场的宏观调控。因此对非排污者参与购买排污许可证还是严格限制为妥。 参考文献 1． 王金南著：《排污收费理论学》，中国环境科学出版社1997年版。 2． 张梓太：《污染权交易立法构想》，载《中国法学》1998.3。 3． 张三、付建华：《产权与环境问题》，载《江苏社会科学》2001.3。 4． 庞淑萍：《论我国排污权交易制度的可行性》，载《能源基地建设》1998.6。 5． 萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》第十四版，首都经济贸易大学出版社。 6． 吉亚辉：《直接环境政策和间接环境政策》，载《开发研究》1999.6。 7． 王明远、李长城：《中国持续发展的经济法律制度研究》，载《环境科学》16卷2期。 8． 程远、吴敏辉：《排污权市场交易理论研究》，载《环境保护》1998.3。 9． 尤华、徐波、白建东、石英：《德国环保政策的手段及相关的法律支持》，载《中国软科学》1999.8。 10． 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