西部退耕还林(草)政策的环境外部效应分析 罗世荣* 彭 弘** 摘要：退耕还林（草）是我国政府制定的一项重要政策，它对保护和改善生态环境具有十分重要的意义。西部地区经济水平相对落后，生态环境也十分脆弱，本文分析了西部地区退耕还林（草）政策的环境外部效应及其功能，进一步提出了实现环境外部效应最大化的几个创新途径。 关键词：西部 退耕还林（草） 政策 环境外部效应 在实施西部大开发战略中，要把切实加强生态环境建设作为重要的任务来抓。西部地区由于受到自然条件的制约，加上长期以来的人为破坏，特别是水资源的严重缺乏，生态环境十分脆弱。西部地区是目前我国水土流失、干旱缺水、土地沙化以及各种自然灾害比较严重的地区。要落实党中央和国务院提出的“到21世纪中叶，全国基本实现现代化时，把西部地区建设成为经济繁荣、社会进步、民族团结、生活安定、山川秀美的新西部”，就必须搞好西部生态环境建设和保护，加大西部退耕还林（草）力度，这对西部及至全国生态环境的改善都有着十分重要的作用。为此，国务院颁布了《退耕还林条例》（自2003年1月20日起实施）与《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，这对促进西部退耕还林（草）政策的实施产生巨大的影响，对改善西部生态环境起到了重要的作用。 一、西部退耕还林（草）的政策支持 森林、植被面积锐减，水土流失严重，沙漠化日趋扩大，生物多样性不断减少，已成为我国西部地区严重的环境问题。这些都是人们对西部不科学的开发造成的。森林植被是陆地生态系统的主体，它不仅是一种自然资源，也是生态环境中最重要的组成部分。研究表明，一亩林地可以比一亩无林地多蓄水20多立方米，5000亩森林的蓄水量就相当于一个10万立方米的水库的功能。此外，森林草地还可以防止水土流失、调节气候、保护生物多样性。但是，由于人口增加，对自然资源的需求也急剧增加。这就迫使人们毁林种田、毁草种田，大量森林被破坏，造成西部水土流失和荒漠化。据统计，全世界每年大约有200亿吨耕地表土流失，荒漠化土地达3600万平方公里，12亿多人口受到荒漠化的直接威胁。据1997年5 月24日的《中国环境报》报导：目前全球拥有耕地7.3亿公顷，但平均每年有500万公顷的土地因退化、沙化、盐渍化和被污染而不能生产粮食。按此速度，今后20年内，全球将丧失三分之一的可耕地。我国也是水土流失严重的国家。水土流失面积达367万平方公里，占国土面积的38.2%，每年流失55亿吨。我国黄土高原是全世界水土流失最严重，最集中的区域之一。据估算，黄土高原每年流失土壤达10亿吨，使黄土高原土层瘠薄、肥力下降、土地生产能力降低、农作物产量减少；另一方面，地表土被冲入河流、湖泊、水库，减少水库的库容，增加洪水的危害。由于水土流失，泥石流也在迅速增加，最典型的是四川。四川在50年代只有10多个县有泥石流，80年代后期增加了100多个县。现在几乎四川省境内的大多数县都频繁发生泥石流。1981年四川省96个县（区）发生山体滑坡和泥石流达6.88万处，其中4.75万处灾害严重。仅在农村的灾民就有40多万人，造成1365人伤亡，4678头牲畜被泥石流吞噬，8.65万间房屋被冲毁，7.58万人无家可归。 1987年7月10日，四川省华蓥市溪口镇发生山体滑坡，造成293人死亡（以上统计数据来源于李三练《环境的呼唤》，中国环境科学出版社，1997年12月版）。如此严重的自然灾害，只有依靠退耕还林（草）才能恢复被破坏的生态环境，才能减轻这些灾害。 退耕还林（草）政策是国家通过向农民补助粮食、资金、种苗费等，激励森林（草地）环境脆弱、恶化地区的农民复原林地（草地）的一项政策。这项政策从2000年起，在西部174个县开展试点工作，涉及的省区包括长江中上游的云南、四川、贵州、重庆、湖北、新疆等13个省、自治区和直辖市；174个县被分成长江、黄河源头高寒草原草甸区、西南高山峡谷区、云贵高原区、鄂渝川山地区、内蒙古宁陕半干旱区、黄土丘陵沟壑区等六个类型区。退耕还林（草）政策主要以经济手段引导农民退耕。主要内容包括： 1、国家给予每亩退耕地每年补助粮食（原粮），标准为长江上游地区为150kg，黄河上中游地区为100kg。对于水土流失严重地区，需要退耕而实际亩产粮食超过补助标准的，则可以提高补助标准； 2、国家给退耕户适当的现金补助，补助标准为每亩退耕地每年20元； 3、国家给退耕户提供造林种草的种苗费补助，补助标准为每亩退耕地每年50元； 4、规定粮食和现金补助年限，暂按经济林补助5年，生态林补助8年计算，以后则根据农民实际收入，再确定延续补助年限； 5、中央通过财政转移支付手段，对实施退耕还林（草）试点县其农业税等收入的减收部分给予适当补助。 这些措施，不仅可以保证退耕农户的收入，还能通过经营林木、草场获得收入，从而保证了退耕还林（草）政策的落实。从实践中来看，广大退耕户还是拥护退耕还林（草）这一政策的。 二、退耕还林（草）政策的环境外部效应 环境外部效应是指环境的开发、利用给其权益者之外的组织、单位或者个人带来的损益，环境外部效应有正负之分，其中正效应是指有利而无害或者是利大于弊的效应，负效应是指无利或者是弊大于利的效应。在本文中，环境外部效应为正效应。 通过近几年的退耕还林（草）政策的实施，在西部的生态环境建设中起到了积极作用。长江、黄河中上游流域地区的生态环境有了较为显著的改善，黄土高原上有绿树点缀其中，草原的植被正在恢复，退耕还林（草）政策的环境外部效应正在显现。 所谓退耕还林（草）的环境外部效应是指因为国家实施退耕还林（草）政策，使这些地区的生态环境正在发生的改变，而周边社会、组织和个人也因此而获得了相关利益。比如退耕还林（草）使植被得到恢复而对周边气候产生积极的影响，江河上游的植被恢复对下游产生有利的影响和效应。退耕还林（草）环境外部效应产生有两个特殊性：其一是退耕还林（草）效应的时滞性和效应的渐显性。因为退耕还林（草）要产生环境外部效应需要一定时间，只有当树林成林、绿草茵茵，才能产生持续的环境外部效应。其二是由于退耕还林（草）效应的时滞性和效应的渐显性，因此政府需要对退耕还林（草）不断投入资金，使退耕户在退耕还林（草）政策的实施过程中的生活水平不会降低，而且要从中受益，才能使这一政策长久地发挥作用。 退耕还林（草）的环境外部效应的表现形式主要有： 1、涵水效应。林木和草地能有效地提高土壤的涵水能力和减缓雨水对地表土的冲刷，有利于水库、江河水源供应及蓄水能力，这是退耕还林（草）环境之外部效应的重要表现形式。 2、防护效应。林木和草地可以有效减缓和阻止沙漠化对耕地、居民点、厂矿的侵袭，一方面提高农产品的质量和数量，另一方面改善人居环境质量和厂矿的生产环境，从而提高产品质量。 3、调节气候效应。林木和草地对调节周边气温变幅、降水频率和密度，降低各种灾害性天气的危害具有非常明显的效果。林木和草地在生长过程中大量消耗CO2，同时释放O2降低温室效应，对周边环境质量的改善有着显著作用。 4、洁净效应。林木和草地对各种污染物具有吸附作用、阻隔作用，能有效减轻大气污染和对水环境的危害程度，还能防止水土流失和尘沙飞扬，达到洁净环境之功用。 5、休闲和教育效应。树林成林、绿草如茵，可以使人赏心悦目，平和心境，调节人们的心理情绪。良好的自然环境以及所产生的社会功能，也具有教育人们树立正确的环境观和自觉爱护环境的教育功能。 三、退耕还林（草）环境外部效应的功能 从国家对退耕还林（草）的政策支持和财政投入来看，这项政策是符合西部地区各级政府与农民的根本利益的，一定程度上满足了农民的利益需求。这对推动西部生态环境建设，切实提高西部地区森林（草地）环境外部效应供给水平的作用是不可低估的。 （一） 退耕还林（草）政策的实施，有利于形成党和政府在农村的制度创新 西部地区生态环境问题由来已久，已经形成越穷越垦的恶性循环，农民从事植树种草改善生态环境既无利益驱动又无经济能力，因此在退耕还林（草）政策的具体实施过程中，要鼓励各级政府制度创新，不断丰富和完善党和政府在农村的扶农政策。 首先，能否吸引农民退耕还林（草），并变成农民的自觉行为，由于各地区的情况不同，允许各地在国家政策范围内结合各地的实际情况，形成因地制宜的对农民退耕还林（草）的激励机制，退耕还林（草）不会给农民造成经济上的损失。由于退耕还林（草），农民的损失由两部分构成：其一，粮食损失和农作物产品剩余部分销售的货币损失；其二，农民退耕还林（草）还需要新的投入，特别是退耕还林（草）的初期。这些损失和投入，可能对农民的生活形成新的困难，这就要求各级政府在制度方面有所创新。同时也有利于农民在改变生产方式过程中尝试一种新的生产方式，达到改变农民传统生产方式，提高农民素质的内在作用，这必然对稳定农村农业生产和农民投身退耕还林（草）的积极性具有重要的作用。 其二，从制度的执行效果上来考虑，有利于科学观和农业技术在农村的推广。退耕还林（草）必须有科技作支持，退耕还林（草）在执行过程中，就是对农民进行农业科技的普及和教育，并通过实际效果，使农民切身体会到科学技术在农业生产中的巨大作用，从而改变农民的传统耕作方式，逐步培养和形成农民科学的意识和观念，培养农民素质的意义远远大于实施退耕还林（草）本身。 第三，制度实施中的财政承受能力，退耕还林（草）需要财政作支撑，随着我国财政实力的不断增强，为保持退耕还林（草）的持续效果，势必不断增加退耕还林（草）的财政投入，客观上改变了我国长期以来生态环境建设投入占国家财政支出比例持续的低水平状况得到了扭转。退耕还林（草）政策也许会改变政府对农业只收取不投入的长期政策，不断增加财政投入，这对促进农业生产的发展，将产生巨大的效应。也许这种财政投入的效果，会逐步改变我国财政长期的传统思维和作用，对农村社会的发展将产生巨大的政策示范作用。 （二） 退耕还林（草）可以促进农村产业结构的调整 农村产业结构的调整，实际上承受两股力量的综合作用：一是市场推动力。农产品的市场价格是推动农村进行产业结构调整的内在推动力。当某一种农副产品在市场行销并有较好的价格回报时，农民都会自觉或是不自觉地进行产品结构的调整，而这种市场需求关系的调整，一般具有盲目性，当绝大多数农民采取同一种行为时，势必供大于求。农产品价格下降，农民将再次进行产业调整，总的来说，农民的这种进行产业结构调整的方式缺乏科学的指导，具有盲目性。二是政府的拉动力。政府拉动力主要存在两种形式：指令性拉动和指导性拉动。随着我国市场经济体制的不断完善，指令性拉动力的作用越来越少，也不能产生明显的效果。而退耕还林（草）政策的实施，可以从整体上形成生态经济型农业产业的格局，引导农民积极进行产业结构调整。随着农业环境产业比重增大，一方面有利于西部农业生态环境的改善，另一方面也有利于西部农业产业结构调整的有序进行，从而使无序的农业产业结构调整朝有序的方向发展，从根本上实现农业产业结构的调整。 （三）退耕还林（草）有利于西部山地利用方式的改革 西部地区多为山地、丘陵和高原，长期以来形成山地利用的固有模式：其一，纯物质性产品利用。农民对山地的耕作主要是为获取农产品，以满足最基本的生活需要。其二是低效利用，由于西部山地的农业生产条件差，土地的单位产出低，长江中上游山地每年粮食亩产不足240公斤。山地长期处于低效利用状态。其三，掠夺性使用。农民出于基本生存的要求，取之于山地多，投之于山地少，山地耕作粗放，西部山地基本上处于严重退化状态。而退耕还林（草）政策的实施，西部山地利用会发生根本性转变。一方面因农民退耕还林（草）得到政府的补助，另外农民还可以获得林木、草地环境产品的价值，保障山地利用的合理化。另一方面，退耕还林（草）明显有利于改善生态环境，恢复和提高山地生产力，从而使西部山地的生态环境明显改善，使西部的环境得到改变。 四、退耕还林（草）环境外部效应最大化的制度创新 退耕还林（草）政策对生态环境建设和经济建设具有十分重要的意义，但是在实践中还存在着不少亟待解决的问题，为使国家提出的这一政策取得最大的效果，还需要注意以下几个问题： （一） 转变传统的“人类利益中心主义”价值观 人类面临的严重的生态灾难，其主要根源在于传统法律价值观念的缺陷。秩序、公平、自由、正义作为传统的法的价值，是以当代人的眼前利益为中心的。这种“人类利益中心主义”的传统的价值取向，体现在人与自然关系上的片面性，形而上学性助长了人类无限度地掠夺生态自然的种种弊端。为了有效地将环境与发展纳入每个国家的政策和实践中，必须改变这种观念，发展和执行综合的、可实施的、有效的并且是建立在周全的社会、生态、经济和科学原则基础上的法律和法规。“生态中心主义”的法律价值观念的确立为实现经济和社会的可持续发展指明了方向，并且通过立法、执法、司法和法律的遵守，在全社会范围内得以一体遵循。 在退耕还林（草）政策的实施过程中，必须转变传统的“人类利益中心主义”价值观，才能使这一利国利民的政策得以长久地实行，唯此，才能取得这一政策的最优效应。 （二） 在陡坡、河谷及其他生态脆弱地区种植生态林，取代经济林 西部退耕还林（草）政策的实施，在绝大部分地区是与政府的财政支持和农村扶贫政策同时进行的，在这种情况下，退耕农户为了补偿劳动成本和实现合理的劳动价值极易作出影响政策绩效的行为。普遍存在的情形就是农民增加经济林的种植比例，减少生态林的种植比例，以弥补生产成本投入和实现合理的劳动盈余价值。由于经济林的更新率高，树种单一，植株稀疏等客观原因，在坡度高、河谷，及其他生态脆弱地区不宜种植。即使是种植生态林，其环境外部效应的大小与林木种植的规模、生产集中化程度、不同的生长阶段、不同的种植结构也有着密切的关系，生态脆弱地区宜种植生态林，最好是成片种植不同树龄的混交林，以达到保护和改善生态环境之目的。至于农民由此而增加的损失，可以通过制度安排另行解决。 （三） 针对集中大面积退耕还林地区，可以建立“林户”制度 生态脆弱地区出于保护和改善生态环境，需要大面积退耕还林，农民由此没有或几乎没有可供从事农业生产的土地。为了维持这些地区农民的生存之需，同时也不影响退耕还林政策的绩效，可以考虑将这部分农民从土地上分离出来，设置 “林户”制度，让他们从事林木的生产、经营与管理，由政府适当发给薪金。 （四）将退耕还林（草）政策的实施建立农村社会保障相结合 长期以来，我国农村的社会保障都是维系在土地之上的，但是这种保障机制正在逐渐失去其效用。目前，我国政府都高度重视建立农村社会保障制度，各级政府都在探索如何在农村建立行之有效地社会保障体系，但是资金的来源一直都是困扰着各项工作的一个难题。退耕还林（草）政策的实施过程中，需要政府大量的财政投入，因此，可以考虑将这些资金用来建立农村的社会保障体系，使农民的生活无后顾之忧。具体来说，政府将退耕还林（草）的补偿不直接发放农民，而是用以建立社会保障体系。将农民分为三个类型，其一是为无劳动能力的老年人设立养老保险，按月领取一定数额的保险金；其二是为未成年人设立教育保险，用以解决农民受教育的资金来源；其三是有劳动能力的成年人，可以直接发放现金，也可用于就业保险，并为其安排适当的工作，从事林木的生产、经营与管理。 总之，党中央和国务院在西部实施退耕还林（草）政策，是西部大开发中对农村的一项重要的政策，它针对西部农村的实际情况，科学解决西部开发过程中的环境问题和西部农业的持续发展具有鲜明的时代性和政策性。只要各级政府认真贯彻党中央和国务院这一战略措施，使党和国家各项农业、农村、农民一系列政策的实施，对改善西部的农业生态环境，实现农村社会的小康，具有十分重要的意义。 参考资料： [1] 汪劲. 环境法律的理念与价值追求[M]. 北京：法律出版社，2000年. 1-304. 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