论环境资源法经济激励机制 张 璐* 内容摘要：环境资源法经济激励机制主要是通过经济手段的运用，有效纠正或公平分配外部性问题所带来的利益损失，以实现环境资源法对利益衡平的基本目标。以分析经济激励机制的基本内涵义与特征为出发点，作者对该法律机制形成与确立的基础进行了深入的论证，并结合我国现实国情通过对环境资源法各种经济手段的可行性分析详细介绍了经济激励机制的主要表现形式。除此之外，作者还从经济激励机制运行的外部环境入手，对该机制有效运行的必要条件提出了一定的要求。 关键词：法律机制 经济激励机制 经济手段 法律机制，又称法律调整机制，是指法律运行与实现的基本途径和方式，它是从法的动态方面认识和描述法的运作与实现的一个理论范畴。长期以来，对有关环境资源法法律机制的理论研究基本上集中于行政强制机制，在市场化条件下，应及时拓展环境资源法法律机制的理论研究空间，不断培育和发展环境资源法的经济激励机制，以实现法律调整方式的多样化，通过不同类型法律机制在功能上的互补与衔接逐步确立动态兼容的环境资源法律手段运作系统。 一、经济激励机制的概念与特点 经济激励机制是在可持续发展的前提下，基于经济政策与环境资源政策的不可分割性，通过经济手段的运用，从影响成本和效益入手，推动环境资源问题解决过程中私人成本与社会成本的重合与对应，建立价格与成本之间相对准确的反映机制，并以此为前提引导当事人进行行为选择，纠正或公平分配外部性所带来的利益损失，该机制实质上是以经济效益中介，实现个体利益与公共利益相互促进的法律调整与控制模式。与传统悠久的行政强制机制相比，经济激励机制的优越性在以下几方面表现得尤为突出： 市场亲和性。如何更广泛和更一致的利用市场的力量促成环境资源问题的解决，是在现今有关环境资源的政策与法律研究中被给予广泛关注的重点问题，这一目标实现的程度及效果在很大程度上取决于所选用法律机制的类型与市场机制兼容与否以及亲和力的强弱。经济激励机制强调经济手段的运用，主要是通过价格对成本的正确反映引导当事人的行为选择并影响其偏好显示，经济激励的法律机制以“成本—效益”为核心，相同的导向使其与市场机制的主要作用机理基本一致，作用机理的内在一致性必然产生经济激励机制与市场机制互相亲近的自身需求，法律机制与市场机制亲和力的增强将会减少因制度摩擦而带来的制度实施的社会成本，优化法律机制对社会关系进行调整与规范的实际效果。所以，在与市场的亲和程度上，经济激励机制基于其自身的特点必然优于行政强制。 诱致性。因启动与推进的力量不同，在经济学研究中将制度形成与发展分为强制性变迁与诱致性变迁两种类型。一般而言，强制性的制度变迁是由政府启动并靠国家强制推行的，而诱致性制度变迁则是基于社会公共普遍接受而作出的自主选择。同样道理，对法律调整的方式来说，对于既定目标的实现，也存在着在强制性和诱致性之间的选择。经济激励机制的实际运作从根本上来说是诱致性的，这主要是因为经济激励机制对相对人的行为调整不是依赖命令与制裁，而主要是通过对相对人收益的影响引导其进入法律调整预期的行为模式，当事人也往往会因对自身利益的关注自觉接受法律的调整，整个法律机制的运行不是对抗的过程，是基于自愿而作出的合作选择。对于法律的实现方式而言，强制手段与诱致方式各有用武之地，但在减少制度实施的成本方面，诱致性法律机制的优越性相对更为明显。 节约性。对于环境资源问题的解决，“经济学家倡导，经济手段的运用应视为选择了一项经济上有效率的机制，即费用最小化。” 实践证明，对于向我国这样的发展中国家来说，在环境资源问题的解决中，经济激励法律机制的采用比命令控制型的法规在经济方面更为节约。因为经济手段与市场较强的亲和性，它们往往可以以最低的费用达到预期效果，有利于发展中国家保持在国际市场上的竞争力。而且，基于经济激励的诱致性，使其更易于执行，这对执行能力相对薄弱的发展中国家很重要。还有，经济激励机制的运行不仅不需要臃肿的行政权力机构以及伴随而来的行政经费的巨大开支，而且还有可能带来收入，这一点无疑对往往被资金缺乏问题困扰的发展中国家极具现实意义。 二、经济激励机制形成与确立的基础 经济激励机制的形成与确立是当代环境资源法在发展过程中所呈现出来的一种新的趋势和特点，有学者将其称为“环境资源法的经济化”， 这一趋势的出现并非偶然，而是社会发展在特定历史时期的必然产物。 首先，经济激励机制的形成与确立决定于环境问题自身的性质。关于环境问题的成因，在不同阶段会有不同的看法，就目前的情况而言，各个学者从不同的角度出发也会的出不同的结论。如果从经济的角度分析，“环境问题的存在是由内部不经济外化造成的。环境本身就是一个经济问题，抑或是财产问题。环境之所以从公益成为公害，就是因为它造成了人类社会利益的损失。环境问题必须通过财产手段解决。实际上，任何伦理道德和政治说教与伦理纲常都不会改变厂商自利性最大化及其外化不经济的决策，只有用经济的力量，即施加成本的方法使之改变决策。” 所以，经济活动中的外部不经济性是造成环境污染与自然破坏的根本原因，环境资源问题能否得以有效解决也主要依赖于对外部不经济的纠正程度。所谓的外部不经济性，从根本上说主要是指个体经济活动对环境造成的影响没有计入时常交易的成本与价格之中，而经济激励机制主张对经济手段的运用，“经济手段的一个基本目的是确保环境资源的合理价格，以促进这些资源的有效使用和合理配置。如果环境定价合理正确，那么环境资源和服务与市场上任何其它生产要素会受到同等对待，而且就可以确保生产要素配置的经济有效性。” 从中我们不难看出，经济激励机制以促成价格对成本的相对准确反映为基本思路，在解决有关环境资源外部不经济性问题的方面是有着较强的针对性的。 其次，强调经济手段的运用已经成为当今世界各国解决环境资源问题的通行做法，是当代环境资源法发展的一个重要趋势。1992年6月，在里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》。在着两个文件中，要求各国政府在制定环境政策时，要发挥价格、市场和政府财政以及经济政策的补充作用，把环境费用纳入到生产和消费者的决策过程。正如《21世纪议程》所指出的那样，“在过去的几年中，许多政府，主要是工业化国家的政府，但也有中欧、东欧和发展中国家的政府，越来越多地采用面向市场的经济手段”， 现今世界各国的环境资源立法都非常重视经济手段的运用，并逐步成为一个显著的发展趋势。目前，我国正在逐步建立和完善社会主义的市场经济，市场机制在经济活动中的基础性作用也在日益明显，因此，如何加快建立市场机制下我国的环境资源的经济政策与法律体系，在环境资源管理中更多的利用经济手段，就成为一个亟待研究的新领域，这就为环境资源法经济激励机制的形成与确立提出了现实的需求。 三、经济激励机制的主要表现形式 经济激励机制的运作和实现是以经济手段的有效使用为载体的，但在不同的国家或一个国家内的不同阶段，对经济手段的选择的要求也必然是不同的。根据经济合作与发展组织所提出的环境经济手段应用指南的建议，经济手段的类型应包括环境收费或税收、许可证交易、押金退款制度以及补贴等。 其中，在此基础上针对发展中国家的现实国情，主要提出了六种具体的经济刺激方式以供选择：排污收费、产品收费、押金/偿还、可买卖许可证、补贴以及其它制度（主要包括责任制度、保证金、信息系统与权利再分配等）。 任何一种经济手段的使用都必须考虑其可行性，如果不具备其实施的现实基础或缺乏相关条件的配合，就会导致制度实施的成本过大得不偿失，违背选择使用经济手段的初衷。所以，对经济手段的选择从实际出发，先以现实可行的为基础，逐步创造条件实现经济手段表现形式及功能的多样化。就我国目前的情况而言，以下四个方面应成为经济手段选择的优先领域： 第一，收费制度的改进与完善。从某种程度上说，收费就是为污染而支付的一种“价格”，结果，污染者的行为而产生的对环境“服务”需求的社会费用就在个人的费用与效益计算中被内部化了。从效用上来说，收费可以有刺激功能或筹集资金的功能，或者二者兼而有之。在收费的类型上又可以将其划分为排污收费、使用者收费、产品收费、管理收费、税收差异等。 在这诸多可供选择的收费类型中，排污收费与使用者收费应成为我国当前完善环境资源收费制度的重点方向。 一方面是对排污收费制度的改进与强化。排污收费制度是我国环境资源法律制度体系的重要组成部分，制度设计的初衷在于试图通过法律手段的运用，使污染者承担一定的经济责任，目的在于促使污染的治理。 然而，从长期以来我国排污收费制度的实效来看，由于制度自身的一些问题和配套机制的欠缺，它不仅没有发挥出应用的经济激励作用，反而在某种程度上纵容了企业的排污行为，从而引发了长期的对该制度批评与改进的讨论，其中也不乏废除该制度的主张。就目前的情况而言，完全将排污收费废除是不现实的，作为一项经济激励方面的环境管理制度依然有其存在的合理空间，目前的当务之急在于对其不足之处的改进以实效的强化，从排污费征收和使用的两个基本环节完善该制度。首先，在排污收费的征收上，有关改革收费标准方面，将单位浓度收费向浓度和总量相结合转变，从超标收费向排污就收费、超标加倍收费转变，并逐步提高收费标准，变静态收费为动态收费转变； 在多种污染无收费计算方法方面，应对同一排污口所含的各种有害物质分别计费，并可根据污染物种类的多少适当确定级差收费标准。还有，在排污费的使用方面，应对长期实行的部分排污费留给环保部门用于自身建设的做法进行重大修改，取消环保部门留用排污费的做法，或者至少起码不应该提高留用比例，反而应逐步降低比例；除此之外，还应改革现行的排污费分散使用或主要留给缴费者所在地方使用的做法，采取全流域统一征收和使用的做法，按比例将排污费予以“三七开”，30%仍留给缴费者所在地方使用，其余的大部分集中用于全流域的调配使用或作为流域水环境保护基金使用。 另一方面，要逐步促成具有生态意义的环境资源使用者收费制度。我国现行的与环境资源使用收费有关的制度集中体现于以土地（主要是国有土地）有偿使用为主要代表的自然资源的有偿使用与转让，其目的在于实行资源所有权与使用权的分离并加强市场机制在自然资源管理中的基础性作用。 现行制度主要是从自然资源的社会经济属性出发，仅把“使用”限定在对自然资源社会经济功能的开发利用上，这样做实际上忽视了自然资源与整体生态环境的有机联系，使“收费”的对象并没有考虑到环境资源的生态经济功能。实际上，除了对土地等社会经济属性明显的资源使用以外，社会生产及日常生活排放的各种污染物同样也是对环境容量资源的使用，人们对优美适宜环境的享有也是对良好状态环境资源的使用与消费。因此，环境资源使用者收费制度的对象不能仅限于土地等自然资源的社会经济功能，除此之外还应包括为集体或公共利益处理污染和生态重建所付出的成本，“使用”的范围也应相应拓展，将对环境资源生态经济功能的利用也涵盖其中，逐步形成社会经济属性与生态经济功能并重的复合性的环境资源使用者收费制度。 第二，生态税收制度的建立。在当今世界各国环境管理手段改革的过程中，大多都倾向于将税收与环境目标相联系，通过政府征税间接调节和影响企业和个人的行为，用经济成本的方法来影响和引导企业和个人作出有利于环保的行为而限制其不利于环保的行为。在此方面，美国政府着手较早，已经形成了一套相对完善的生态税收制度， 相比较而言，我国目前的生态税收还基本停留在准税收的阶段，主要征收排污费和资源的补偿费。准确的讲，生态税收又称环境税收，是指为了保护生态环境、筹集环境保护资金而对特定的行为人所开征的税收。 从目前世界各国税制发展的现状分析，环境税收手段有若干不同的类型，主要的类型有：按排放量计征的税收，此类经济手段是税款的征收与所测定的污染物排放量直接相关；产品和服务的间接税收，间接税（消费税、销售税或增值税）的税率的差异可作为取代按排污量计征税收的一种间接方法；减税，采用直接税收制度，尤其是在统一税收政策中确定加速折旧的条款，为某些类型的污染控制设备安装提供经济刺激。 不难看出，这些可供选择的生态税收类型基本侧重于污染的预防和治理，如果从生态建设和自然资源的角度考虑，除上述类型之外，生态税收还应包括资源税，即对开采和利用自然资源的企业和个人征收的税，体现自然资源的有偿使用，通过经济上的激励和约束，一方面在最大限度上保证资源的合理开发利用，同时也在源头上对污染的产生和防治进行有效的规制。我国目前还没有专门的生态税种，只是在一些税种的规定中直接或间接的含有生态因。结合我国的现实国情，从税收理论的角度分析，由于解决环境问题的税收形式有两种：一种是引入新的、于环境有关的税收（对污染排放或污染产品征税）；二是调整现行的财税结构，使其适用于环境的目的，比如对增值税、消费税、资源税加以调整，充分考虑生态环保因素，使税收法规与生态环保密切配合。 第三，政府补贴的有效使用。所谓补贴，是指由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财务支持，如现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质帮助。 因为补贴可以直接改变产品的价格，所以在很多场合都将其视为一种扰乱市场竞争秩序的政府不当干预行为，因此是否可以将补贴纳入环境管理的经济手段也存在有不同的看法。但对此持肯定态度的观点认为，“虽然从经济的角度看，补贴会导致经济上的低效率状况，但它仍不失为一种经济手段，……而且，在某些情况下，补贴依然是一种有效的经济手段，如由于支付正外部性物品，清理废弃物场地和清除以往积累的污染物质等费用。” 环境产业 是生产公益的事业，以污染治理与生态重建为基本方式，“利益外溢”的正外部性问题是产业在发展过程中所必然遇到的主要障碍，在纠正由于正外部性所导致的“利益外溢”问题并有效促进环境产业活动由个体行为向社会行为的转化方面，政府补贴具有明显的潜在优势。而且，环境产业作为倡导社会公益而经济效益不明显的弱势产业类型，其自身特点决定了产业发展动力的先天不足，竞争力低下，这也需要政府补贴对产业发展的扶助，增强产业的竞争能力，扩大产业的示范性影响。因此，作为环境产业形成与发展外部配合条件完善的重要组成部分，应在环境管理手段中推进和推广政府补贴。补贴是各种类型财政资助的通称，主要有赠款、利率低于市场利率的软贷款、税收补贴等表现形式。 第四，环境产业基金的形成与设立。环境产业对环境治理和重建带来的利益产出是由不确定的地区所分享的，这就需要不同地区共同为环境产业的发展提供资金支持，通过产业基金的形成与设立完善产业的利润形成机制，这也是平衡与协调地区之间利益主张矛盾与冲突的有效方式。产业基金的形成与设立体现了环境资源法“受益者分担补偿原则”的基本思路，反映了对环境实行区域整合管理的内在要求，同时也是在市场化条件下配合实现污染治理与生态重建社会化运营的重要经济激励机制。产业基金应按“统一规划、互助集资、统一使用”的原则设立。资金来源应该多样化，除财政拨款和有关行政收费的部分支出以外，还应包括来自社会的捐赠款项。产业基金应集中统一使用，专用于补助环境产业的投资与运营、补偿某些地区因发展环境产业所致的短期经济损失以及配合环境产业发展的相关费用（如教育、宣传的投入）等方面。 四、经济激励机制有效运行的必要条件 在环境管理中经济手段的使用必须有相对成熟的外部社会条件为基础，对于我国这样的发展中国家来说，市场机制的长期欠缺以及法制程度的相对落后难免影响环境管理中经济激励机制的有效运行。因此，有必要对经济激励机制形成与确立所需的外部条件进行相对明确的界定。 在对发展中国家环境管理经济手段的专项研究中，经济合作与发展组织有关专家认为，在经济刺激被有效使用来激励环境保护之前需要满足某些条件，这些必要条件包括：足够的知识基础；强有力的法律结构；竞争市场；管理能力；以及政治可行性。 针对我国的现实情况，这些条件应该说具有很强的现实借鉴意义，存在进一步深入探讨的的必要与可能。我们不妨以此为基本框架，对我国环境资源法经济激励机制确立与运行的相关社会条件作一简要分析： 足够的知识基础。经济刺激手段的有效使用需要政府及社会公众能够大致了解经济手段运行的过程和机制，这就要求对环境资源的社会经济属性有较为全面的认识，并在此基础上培养与形成“成本—效益”为核心的环境资源经济观。除此之外，经济激励机制运行所涉及的各方无论是政府、公众还是企业，都必须了解自身在整个过程中所处的法律地位以及司法权的范围和分配，从而决定自己的行为模式。而且，政府作为政策制定者一方，还应充分了解指定环境质量和社会福利改善的那些指标可以用于判断经济激励机制运行的成功与否。 强大的法律结构。市场机制与法制相互依存，各自运行都需要彼此之间的相互支持，经济刺激根本目的在于将市场机制引入环境管理过程之中，其有效运行必然需要一个有力的法律结构为支撑。经济激励机制所要求的法律结构至少要包括两个方面：其一，法律确认的有关环境资源的财产权利制度。这个财产权利制度需要权利拥有者能够排斥他人的使用并能根据需要转移权利、有效控制对权利客体的使用、完全接受有权利运行带来所有利益、并负担与其管理相关的全部费用以及独立承担相应的法律责任；其二，通过法律权威保证经济上手段的正当使用。经济手段作为政府环境管理的一种方式必然表现为行政权力的实际运作，这就必然要求法律对其启动的条件、运作的程序、运行结果的评价与监督等方面作出相对明确的规定，将其纳入规范和确定的行为模式，既要克服行政权力的恣为，同时也要力争避免来自相对人的消极影响。 竞争市场。经济激励要起作用，价格和竞争作为市场机制中最活跃的因素，必须在国家的经济结构和对环境资源负有责任者的决策中发挥基础的作用。相对于直接的行政管理而言，在竞争性的市场中，经济刺激是最为有效的，因为环境资源要素市场的形成才会使环境成本向社会生产成本转化成为可能，只有竞争的压力才有可能促使企业形成削减环境成本的动力，只有具备这样的前提条件，“成本—效益”的约束机制才得以在治理污染和生态重建的过程中逐步生成，为政府经济手段的运用设定前提。 管理能力。经济手段的运用对政府的管理能力是一个考验，它实际上要求的是政府能准确收集和获得与经济手段运用相关的环境状况的准确信息，并将其纳入决策的过程。经济刺激方案的运行要求政府必须为所用的手段提供研究、设计和管理所需要的人力和财力资源，需要人力和资金监控污染团体的行为改变、环境治理活动的效果及其实际影响。在现实中，这种监控需要对污染物的复杂转移系统、环境有害物质的最终命运以及生态建设对环境的改善程度和范围等方面有所了解，成功的监控方案所需的努力水平将主要取决于与经济刺激方案有关内容的尺度和地理分布，当然，与监控相关联的还有昂贵的技术要求。除此之外，政府必须能够执行其政策，需要人力和财力来选择标准确定违章情况和适当的强制响应，强制的法律基础必须在经济手段使用之前建立并运行，无法执行的政策不仅致使经济手段无用，并会在很大程度上降低政府的威信。 政治意愿。经济刺激只有在它们能够被使用时才有用，它们的应用需要政府机构、环境资源开发利用企业、越来越多的代表环境恶化的受害者的非赢利组织对该类型手段的接受。特定政策手段在政治上的可行性或可接受性将取决于这些相抵力量的相互作用。所以，经济手段的运用必须考虑到所涉及各方的实际利益，明确“利益相关者”以及他们可能从经济激励机制响应中获利，争取包括政府机构、环境恶化受害者以及企业在内的尽可能广泛的政治支持，润滑经济手段的运行过程，优化其实际运行效果。