防沙治沙运营新模式：营利性治沙的法律机制研究 王彬辉* 摘要：沙漠化是我国最严重的环境与社会经济问题之一。利用市场机制防沙治沙是治沙事业发展的必然趋势。本文重点研究了利用市场机制防沙治沙的新模式：营利性治沙的法律规定及其意义，并对保障其实现提出几点建议。 关键词：防沙治沙 营利性治沙 法律规定 中图类分号：D922.69 文献标识码：A 我国是一个土地沙化非常严重的国家，这对我国经济和社会的可持续发展形成了巨大的威胁，同时“沙进人退”也威胁着我国民众的生存空间。依法防治沙漠化已经刻不容缓。我国政府一向十分重视沙漠化的防治工作。自50年代起就逐步开展了大规模的沙漠化防治工作，先后启动了一批重点生态建设工程，创造了一大批成功的实用技术和开发治理模式，发布了一系列法律法规和具体政策。但有关沙漠专家指出，我国沙漠化防治工作始终面临着“局部治理、整体恶化”的尴尬局面。造成这种局面的原因很多，防沙治沙运营模式过于单一化是重要原因。随着市场经济时代的到来，营利性治沙将成为防治沙漠化事业中崭新的运营方式，它将有力地推动我国防沙治沙工作深入有效地开展，对保护我国生态安全，建设秀美家园有着重大意义。 一、 防沙治沙的基本模式：政府部门性治沙 因为防沙治沙工作任务艰巨，综合性、系统性很强，需要动员和组织社会上大量的人力、物力和财力，没有人民政府的直接领导是不可能完成的。另外，沙漠化防治是一项公益性很强的事业，是一项宏大的环境保护和生态建设工程，其经济效益往往是潜在的和长期的，这些都限制着社会力量参与治沙活动，所以政府应是治沙工程的主要承担者。为此《防沙治沙法》明确规定了政府的治理责任，第23条规定：“沙化土地所在地区的地方各级人民政府，应当按照防沙治沙规划，组织有关部门、单位和个人，因地制宜地采取人工造林种草、飞机播种造林种草、封沙育林育草和合理调配生态用水等措施，恢复和增加植被，治理已经沙化的土地。”第32条规定：“国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。”这样规定既能保障有大量稳定的资金投入，又能保证资金足额到位，以解决防沙治沙所面临的资金严重短缺的问题。 建国以来，我国政府先后实施了三北防护林、防沙治沙工程、水土流失综合治理工程等一系列重大生态建设工程，取得了明显的生态、社会和经济效益。 二、 治沙新模式：营利性治沙产生的必然趋势 在传统观念中，很多人存在着一种认识上的误区，把防治沙漠化看成是以改 善生态环境为单一目标的社会公益事业，是游离于经济活动之外的一种特殊活动，防沙治沙是应该由政府承担的责任或义务，因此在实践中防沙治沙都是由政府规划、立项，政府投资治理和管理。其实沙化土地的治理，不仅有巨大的生态效益，还有可观的经济效益，是经济活动的特殊形式。所以现行这种政府单方治沙的运作方式最大的弊端就在于它是一种非市场化的活动，不按经济规律办事。由此造成了两方面的严重后果： 其一，政府环保负担过重，资金投入短缺，严重影响了治沙事业的发展。按照沙区防沙治沙工程投资的一般情况预算，治理一亩沙化土地，包括建立防护林带，植树种草和建立人工沙障等，需要4-6年，平均每亩需要投资最低限额为300元左右。按照这个标准计算，要将可以治理的52.9万平方公里的沙化土地基本治理好，需要投资约2340亿元，这个数额尚不包括具有明显沙化趋势土地的预防费用。而“八五”期间，国家每年预算内基本投资仅仅3000万元用于全国防沙治沙工作。与治理面积需要相比，实在是杯水车薪。 其二，不利于调动社会公众参与治沙活动的积极性。由于沙化土地经过治理，可以成为耕地、宜林地、宜牧地，并能产生可观的经济效益，一些有远见、有胆识的企业家开始看好沙漠的治理与开发。如全国十大扶贫状元张江平整合一批国有和民营大企业的资本、技术、人才和管理优势，组建成光彩事业国土绿化整理有限公司，并已着手在乌兰布和沙漠治理开发200万亩沙地。 另外还涌现了一批以石光银、牛玉琴等为代表的农牧民治沙大户。但是在治沙活动中，治沙者们都会遇到比如审批程序复杂；优惠政策，不能落实；治沙产业产权不明晰等等这样或那样的问题，大大挫伤了社会力量参与治沙的积极性。归根结底，是因为目前我国现行的运作模式，缺乏经济驱动机制，市场起不到资源配置的基础性作用，缺乏激励企业、个人和其他社会团体从事沙漠治理和开发的政策和管理措施。 环境保护要改变计划经济体制下形成的发展模式，适应市场经济体制的要求，形成以市场调控为主的环境保护自我发展的内在机制，使环境保护走上市场化、产业化发展的道路，是今后我国环境保护发展的必然趋势。 所以通过改革，制定法律，完善相关的政策和管理措施，建立以市场为导向，企业、个人和其他社会团体投资沙漠治理与开发的运作模式，是防沙治沙事业发展的方向 三、营利性治沙的法律保障 为鼓励社会力量积极投身到沙漠化防治工作，早在1991年国务院就下发了《关于防沙治沙工作若干政策措施意见的通知》，国家税务总局还下发了《关于对治沙和合理开发利用沙漠资源给予税收优惠的通知》，地方各级政府也先后出台了“谁开发，谁治理，谁受益”，“继承沙荒地使用权”等一系列优惠政策，在造林方面沿用了“谁造谁有”的林木所有政策，均起到了一定的作用。但从总体上看，存在着以下两个方面的不足： 第一， 有关治沙和合理开发利用沙漠资源的政策法律地位过低，缺乏法律权 威性。从发布文件的机关和文件的性质可以看出，此类文件不是属于法律法规，甚至算不上行政条例，尤其是缺少有关的惩罚措施，这就使得这些政策的落实、执行大打折扣。 第二， 相关的法律和政策不配套。与沙漠化防治有关部门的法律法规，分散 在《环境保护法》、《森林法》、《农业法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《水土保持法》等多个法律中，除《水土保持法》是一个关于水土流失（与水蚀荒漠化有关）预防与治理的专项法律以外，其他或者仅有原则性规定，或者仅规定某一条或几条措施。而且其中都没有运用市场机制治理沙化土地的规定。另外，相关的政策也不健全。比如社会团体和个人治理沙漠的行为多是以跨地区、跨行业、跨所有制的方式出现，而现行的土地使用和开发政策、林业政策、农业政策在这方面几乎没有明确的规定。 上述问题的存在给社会力量介入沙漠化防治工作带来了一定的难度。《防沙治沙法》作为防治沙漠化的专项法律，在第一章总则，第四章沙化土地的治理，第五章保障措施，第六章法律责任中列有专门的法律条文对此问题进行了明确、系统的规定，使营利性治沙活动纳入法制化的轨道。具体内容如下： 第一，建立社会化投资机制。该法第3条第一款第六项规定：“（六）国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治；”这条基本原则包括两个方面的含义：1、明确政府在防沙治沙中的主要治理责任。2、鼓励社会力量参与防沙治沙。防沙治沙资金需求量极大，我国是一个发展中国家，经济发展对资金的压力较大，国家能够投入沙漠化防治的资金有限，而沙化土地所在地区又多属于贫困地区，当地政府经济能力十分有限。所以鼓励单位和个人承包防治，社会各界参与防沙治沙是治沙工作发展的必然趋势。该项基本原则的规定正是在法律上肯定社会投资者的合法地位，这标志着我国已经从过去的治沙应由政府包揽的认识误区中走出，在做法上开始由政府单方责任向国家主导和社会多方参与转变，建立“国家投资、地方统筹、社会参与”的多渠道并存投融资机制，实现治沙投入多元化。这是解决资金需求的最好手段。社会力量可以是本国企业和个人，也可以是外国企业和个人，特别支持具有治理条件和市场开拓能力的国有大中型企业利用资产和技术优势，实行强强联合，优势互补，组建治沙企业集团。其实在环境保护中实行投入多元化，并非是治沙活动中首先提出。早在1993年浙江省委、省政府适时推出了“稳定完善林业生产责任制，提倡多种形式合作造林”的政策。大力推进林业股份合作制。各地采用拍卖（受让）、租赁、承包、股份合作制等多种灵活的方式吸引社会资金参与开发林业，极大地激发了社会各界投资开发林业的热情，形成了以国家投入为导向、县乡投入为启动、社会个人投入为主体，全社会办林业的新格局。多方资金的注入使造林的科技含量大大提高，特别是工商企业的介入不仅带来了资金，也带来了先进的经营方式与管理思想，这一切使绿化造林走上了一条良性循环的道路。 在治沙实践中，宁夏回族自治区自进入90年代以后，大胆改革传统的生态建设机制，采取拍卖、承包、租赁等形式，鼓励和支持社会各界参与治理荒漠，开发既有生态效益又有经济效益的“绿色产业”，走出了一条投资多元化、以利益为驱动的防沙、治沙新路子。 第二，制定优惠政策，鼓励和支持社会力量参与防沙治沙。该法第33条 第一款规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。”这是该法对国务院和省一级地方政府就鼓励社会化治沙制定优惠政策提出了明确的要求，是行政机关的职责，是具有法律的约束力。这就保证了优惠政策的制定和落实。该条第二款和第三款并规定：“县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等优惠政策。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。”对于从事防沙治沙活动的单位和个人规定给予资金补助、财政贴息以及税费减免等优惠政策，一是考虑到防沙治沙的经济效益比其他产业要低很多，而且周期长，需要国家给予特殊扶持；二是可以加强治沙企业自我生存能力和发展后劲；三是可以鼓励更多的单位和个人参与治沙活动。 第三、保障防沙治沙者的合法权益。该法第3条第一款第七项规定：“保障防沙治沙者的合法利益。”这条基本原则也是为了充分调动社会力量参与治理、合理开发利用沙漠的积极性而设立的。比如在沙化土地的治理实践中，防沙治沙者经常遇到的问题是：土地权属不明、不稳和不适当，公私不分，权属多变，有义务无权利，土地所有权人和土地使用权人的应有权益受到侵害。 在基本原则的指导下，该法第26条第一款、第34条第二款规定就是对防沙治沙者的土地使用权的明晰，为治理活动中各类土地的权属管理打下坚实的基础。该法第34条第一款规定：“使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。”这主要是考虑到治沙活动投资大、周期长、条件差、效益低，法律以土地使用权保障防沙治沙者的合法权益，同时明确给予治沙者长于一般农用地的使用权期限，照顾了他们的经济利益，可以在更大程度上调动社会力量对治沙活动投资、经营和管理的积极性。该法第35条规定：“因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。”这充分体现了“资源有价”的环境经济学理论；也实现了治沙的生态效益和经济利益，从而解决了实践中治沙者“捧着金饭碗讨饭吃”，不能转让治沙成果的苦恼。 四、加强对营利性治沙管理的法律规定 目前营利性治沙项目中普遍存在着“边治理、边开发利用、边破坏”、“以治理为名、行开发利用之实”、以及“只重局部经济利益，忽略整体生态利益”等问题。从总体上看，开发者之所以投入资金从事这些开发利用项目，就是要在尽可能短的时间内，最大限度地利用自然资源条件，以取得尽可能多的经济回报。这是符合其追求利润最大化的经济本质属性的。但是防沙治沙毕竟是一项特殊的经济活动，它不仅要考虑其经济价值，更要注重其生态效益，必须坚决贯彻“保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合”、“改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合”的基本原则。所以它应该是一门系统科学，治沙效果的好坏，取决于治理规模、治理措施及治理工作完成后土地的保护和利用方式。不科学的治理和开发利用活动，不仅无法收到预期的治理效果，还会导致更加严重的、难以挽回的损失。因此对于治理沙漠，不能靠企业领导拍拍脑袋，想怎么做就怎么做，怎么有利怎么做；政府有关部门也不能以进沙漠“论英雄”，只要有人向沙漠投资就行。 在沙区加强对营利性治沙项目的管理势在必行。归纳起来，《防沙治沙法》主要规定有三项管理措施： 1、向主管机关申请制度。该法第26条第二款规定：“在治理活动开始之前，从事营利性治沙活动的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门提出治理申请，并附具下列文件……”。通过一定的申请、批准程序确认对沙化土地的治理权，可以规范管理沙化土地的治理利用，杜绝各种随意治理，也是切实落实统一规划，合理布局，综合治理的具体体现。 2、按照防沙治沙规划，制定治理方案。该法第27条规定：“本法第二十六条第二款第二项所称治理方案，应当包括以下内容、、、、、、”；第28条第一款规定：“从事营利性治沙活动的单位和个人，必须按照治理方案进行治理。”这项规定表明，在对成片沙化土地进行治理前，应当由有一定规划设计资格的单位对将要实施治理的土地进行全面调查，根据治理者的能力，做出科学合理的治理方案，由有关主管部门按照防沙治沙规划来进行审查。通过的治理方案是从事营利性治沙活动的单位和个人在治理活动中必须遵守的规则，这有利于避免盲目治理，任意开发。 3、实行治理后验收制度。该法第29条规定：“治理者完成治理任务后，应当向县级以上地方人民政府受理治理的行政主管机关部门提出验收申请。验收合格的，受理治理申请的行政主管部门应当发给治理合格证明文件；经验收不合格的，治理者应当继续治理。”通过检查验收，将治理与开发利用结合起来。对尚未达到方案要求的，则需按照治理方案继续治理，直至达到治理目标。这样一来，就可以保证治理一片，成功一片。 4、法律责任的规定。在“法律责任”一章中，对于违反《防沙治沙法》规定进行营利性治沙活动而造成沙化加重者的行为规定了严格的法律责任。该法第40条规定：“违反本法规定，进行营利性治沙活动，造成土地沙化加重的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为，可以并处每公顷五千元以上五万元以下的罚款。”为了强调防沙治沙的治理方案的重要性，避免盲目治沙，第41条规定：“违反本法第二十八条第一款规定，不按照治理方案进行治理的，或者违反本法第二十九条规定，经验收不合格又不按要求继续治理的，由县级以上人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，可以并处相当于治理费用一倍以上三倍以下的罚款。”为了保护治沙者的合法利益，第42条规定：“违反本法第二十八条第二款规定，未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性治沙申请的行政主管部门责令停止违法行为；给治理者造成损失的，应当赔偿损失。”从以上规定，我们也不难看出对于此类违法行为，《防沙治沙法》主要适用民事、行政手段如责令停止违法行为、罚款、赔偿损失等制裁方式，并未适用刑罚制裁，这种处罚力度是不够的。 五、保障营利性治沙实现的几点建议 1、正确认识政府在营利性治沙中的作用。政府在营利性治沙活动中应该发挥宏观引导、监督和服务作用。在市场化机制中，政府应该承担对治沙活动的区域规划、重点阶段划分、治理验收、治理方案咨询等任务，使治沙活动在有序、规范、协调的状况下进行。关于这一方面，在前面“加强对治沙项目的管理”中已有阐述。另外，由于治沙是一项科技含量较高的治理活动，政府应向治理者提供科学技术方面的服务和指导。如该法第24条第2款规定：“县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动提供治理地点和无偿技术指导。”第36条规定：“国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目。……”。 2、改进治沙企业的产权制度。过去，治沙者主要是政府，只有少部分有远见的民营企业和农牧民参与，防沙治沙企业化无从谈起。但随着投资多元化机制的建立，特别是众多国内外资金的介入，要求明晰产权，以保证投资者合法利益。对于治沙企业，应该考虑到其治沙活动投资高、周期长、条件差、效益低的特点，改进产权制度。比如就其所有制形式来说，可以是国有，也可以是混合所有制，特别是积极推行非公有制，更好的形式可以变为上市公司；就其经营管理方式来说，可以推行产权股份制，使投资者按照股份享有产权，不参与经营；可采取入股参与经营的办法，使投资、建设、经营融为一体；还可以是承包、租赁、拍卖（受让）、合作等多种形式。只有灵活多样的产权形式，才能极大地激发社会各界投资开发沙产业的热情。 3、建立系统的治沙产业市场。防沙治沙是一个系统工程，需要有各方面的配套。比如，需要依靠科学技术来高效率的治理；治理后的经济效益如何实现需要有资源市场等等。所以应该突破传统环保企业的概念束缚，开辟多种形式的治沙企业市场，如服务市场、技术市场、运营市场、融资投资市场等，把企业的经营活动贯穿于治沙活动的各个环节，这样才能摆脱治沙产业依赖政府的被动局面，转向依靠市场，并在市场中不断发展壮大。 4、尽快出台相关的环境经济政策，创造良好的外部环境。在市场经济体制下，逐渐利用经济的手段保护环境是势在必行的。如埃及为鼓励国内外企业投资托西卡治沙工程，提供的优惠政策有：1、凡在该地区进行生产经营的公司、企业可享受20年免税；2、对在该地区兴建项目所需的进口设备、原材料免除关税；3、对参与工程建设的公司提供购买新开发土地的优先权；4、政府贴息，向在该地区建设工、农业及其他项目的公司提供优惠贷款。5、对在沙漠化地区投资者提供长期低息贷款。利率比一般商业银行低36.4%。由于有这些优惠政策，挪威、英国、日本的公司和世界银行、阿拉伯基金会等以及埃及国内的一些大企业，纷纷向托西卡工程投资或捐资。8从《防沙治沙法》的规定可以看到该法明确要求对治沙者给予优惠政策，但这只是原则性的规定，只具有指导有关部门制定鼓励性经济政策的作用。这是不够的。所以应该尽快出台一些新的经济政策体系等等以弥补空白。如环境资源价格体系等等的建立。另外一些制度由于受传统计划经济的影响，已经不能适应新的需求。以对治沙企业征税为例，现行的征税体系存在着缺乏对治理活动有效的监测和评价，征收不能与实际治沙直接联系、刺激功能不强等问题。所以也应尽快改革有关的具体制度，如设立减、免税费政策。 5、强化行政监督管理。过去只有政府单方进行治沙活动，对行政监督管理自然资源保护工作的要求相对较低。实行营利性治沙后，政府就会明显表现出行政管理能力不足、工作效率不高、对市场运行机制不熟悉等方面的问题，这都会成为市场有效发挥作用的障碍。所以加强行政管理能力，提高公务员素质是非常必要的。在环境执法中存在着执法不严的情况。据1996年7月30日《中国环境报》报道，新疆无证乱开荒，越权审批现象严重，造成了一些地方用水紧缺、草场退化等不良后果。由于缺水，尉犁、若羌的73.3万平方公里草场退化，生态环境严重恶化。有法必依、执法必严，是保证营利性治沙正确方向的必要条件。 LAW STUDY ON THE MAKING PROFIT IN COMBATING DESERTIFICATION WANG Bin-hui (Law Institute,Hunan Normal University, Changsha Hunan ,410081,China.) Abstract: Desertification is one of the most serious environmental, social and economic problems in China .The marketization is inevitable trend of development in the cause of combating desertification .The thesis study on the law provision and the significance of the making profit in combating desertification ,and put forward the suggestion on safeguarding the law coming into force . Key words: Combating desertification; Making; profit; Provision