环境执法要与时俱进 ——对我国当前环境执法工作若干问题的分析 周珂 （中国人民大学法学院） 李光军、范丽 （河北省环境保护局） 随着改革开放和现代化建设的不断发展，环保法制工作在不断发生变化。对环保法制工作的认识，也要根据实际情况的变化而不断提高。我们结合各自单位的工作实际，在对当前环保执法工作面临的新变化和新特点进行分析的基础上，提出若干对策建议。 一、环境执法的新变化 1、公众环境意识的变化 近年来党中央提出建设社会主义法治国家的目标，公民的民主权利提升，维权意识增强。另一方面，全社会乃至全球对环境保护的日益重视，环境形势的日益严峻。这些因素使公众比以往更加关心生存、生活环境，更主动地参与环境保护和建设，依法保护自己权益的意识不断增强。各种形式的民间环保社团组织纷纷成立，他们在环境法制宣传、环境监督、环境教育等方面发挥了重要作用。各级人大代表、政协委员越来越关注环境问题，各级人大、政协、两会有关环境保护的建议、提案占相当比重，并逐年增加。比如河北省环保局与河北电视台《绿色家园》节目，通过对环境违法行为和案件查处情况的报道，增强了全社会的环境意识和法制观念。广大群众通过举报、信访，以及诉诸法律等途径，维护自身的环境利益。积极适应了公众环境意识的变化，并从公众反映的环境问题中，发现新情况，分析新问题，研究新对策，下力解决公众反映的环境问题，改善环境质量，成为环境执法工作的出发点和落脚点。 2、执法主体的新变化 环境保护由环境保护行政主管部门统一监管，但在哪些方面监管、如何监管以及监管的方式、手段，特别是如何相互配合，对这些重要问题现行法律、法规缺乏明确的界定。例如现在防沙治沙执法归林业部门，水资源保护执法归水利部门，农业环保执法归农业部门，社会生活噪声执法归公安部门，土地利用和矿山开发环保执法归国土资源部门，海洋污染防治归海洋部门。我国入世后面对的一些重要问题如绿色食品等环保产品的认证、环保产业及产品市场准入等方面，也都有相应的执法部门。这种状况，是当前和今后一个时期环保执法工作中的重要特点。环保执法主体多元化，需要以法律为依据加强统一监管，对各有关执法主体的职责和执法主体之间的关系进行规范，避免多头执法、交叉执法和执法不到位、执法不作为。尤其要防止和克服部门之间借执法来争夺各自的利益，损害环境保护整体利益。 3、执法对象的变化 随着改革开放，多种所有制、多种经济成分，尤其是个体、私有、合资合作、混合所有制经济迅速发展，特别是我国加入世贸组织后，会有大量外资企业进入，执法对象呈现多面性特点、分散化趋向。这种变化，对环保管理部门提出了两个方面的要求：一是进一步明确界定执法对象与执法主体之间的关系；二是以发展生产力为根本目的，保护好执法对象的利益，为执法对象提供良好的服务。为此，要努力研究、分析执法对象需要何种有效的管理和服务，环保部门能够给予他们哪些方面的管理和服务，如何根据执法对象的新变化，贯彻好环保法律、法规和方针政策，履行好行政执法职能，这是我们面临的新课题 4、环境保护任务及其管理方式的变化 环境保护工作经过二十多年的不断探索和发展，已经形成了一套比较健全的法律体系和运作方式，但随着改革开放的不断深入，现代化建设的不断发展，特别是我国加入WTO后，对环境保护工作提出的新任务、新要求。 二、环境执法要做到四个延伸和六个转变 新的形势下，依法做好环境管理工作，行政管理方式和内容要适应环境保护发展的要求，必须进行相应的转变，我们将之归纳为四个延伸和六个转变。 四个延伸是：由污染防治向生态保护延伸；由防治大中型企业污染向防治各类小企业、小摊点污染延伸；由重点治理第二产业向第一、第三产业延伸；由城市综合整治向农村环境治理、保护延伸。 六个转变是：由就环保抓环保的习惯定式，向建立环境与发展综合决策机制转变，努力促进环境与经济协调发展；由单纯污染防治向优化投资环境与营造生态环境新优势转变，自我加压，拓宽环保责任领域；由分散的点源治理向区域、流域环境综合整治和依靠产业结构的调整转变；由行政手段为主向运用法律手段为，辅以必要的行政、经济、技术等综合手段转变，提高环境管理水平；城市环保事业由过去政府包办、直接管理向发挥市场机制作用，按经济规律发展环保事业转变；由单要素的管理向多要素、全系统的综合管理转变（不是传统的林管林、草管草、水管水）。 总之，环境行政执法工作要在充分尊重实际的基础上，加强主体职能建设，使行政管理进一步向规范化、程序化、法制化发展。 三、开创环保法制工作新局面 环保实际工作者和环境法学者都应认真分析环保法制工作的变化，深化认识，进一步解放思想、与时俱进、开拓创新，努力开创环保法制工作新局面。 1、致力于改善环保执法环境 执法环境包括的内容很多，但是关键点是认识问题，是党委、政府和有关部门支持问题。做好统一思想认识的工作，是适应客观环境搞好行政执法的一项基础性工作。把统一思想认识，争取党委、政府和有关部门支持与加强环境执法一起抓，是行政执法搞得好的地方的重要经验。因此，各级环保部门应经常向党委和政府汇报、请示环保执法工作，取得党政领导的支持；加强与计划、经贸、工商、国土资源、林业、农业、建设、水利等有关部门的协调与沟通，取得它们的配合和支持，真正贯彻落实环境统一监督管理和分工负责制度，营造良好的执法环境。 2、致力于构建地方环境保护法规体系 自1979年国家制定《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，经过20多年的努力，国家已经颁布了6部环境保护法，近30部环境行政规章和70多件部门规章。 河北省以国家的环境立法为指针，从实际出发，按照急需先立、原则性与灵活性相结合、突出地方特色、解决实际问题的原则，近年来也加快了地方环境立法步伐，省人大常委会已先后制定或批准制定了《石家庄市岗南、黄壁庄水库水源污染防治条例》（1998）、《河北省海域管理条例》（1999）、《石家庄市大气污染防治条例》（2000）、《河北省实施〈固体废物污染环境防治法〉办法》等五部地方性环保法规，省政府及三个较大市政府分别制定了《河北省环保产业管理暂行办法》（1997）、《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》（1999）、《石家庄市噪声环境管理办法》（1999）、《河北省电磁辐射环境保护管理办法》（2000）、《邯郸市滏阳河污染综合整治规定》（2000）、《河北省放射性污染防治管理办法》（2001）、《河北省环境监测管理办法》（2001）等9部规章，初步构建了适应社会主义市场经济要求的地方环保法规体系框架，为河北省的环保执法提供了有力的法律依据和保障。 但是，随着环保工作的快速发展，环境管理对法规体系的完善提出了新的挑战，这就需要在法制建设中抓住健全和完善法规体系这个重点，突出地方特色，加快立法步伐，构建衔接紧密、相对完善的地方环境法规体系，为环保执法提供更加有力的法律保障。 3、致力于理顺执法主体之间的关系 环境保护是一项社会系统工程，涉及众多的领域和方面，单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的，必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是，这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套，影响了法律效用的发挥。因此，一要根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定，明确了相近相关部门所负的环保职责，重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系。环保部门切实履行好环境统一监管职责，实行“五统一”制度，即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布；努力争取有关部门支持，加强协调配合，加强了综合执法。 4、致力于规范执法行为和程序 执法人员必须从观念上实现两个转变，即由权力至上向法律至上转变，由人治向法治转变，并根据法律规范执法，按照程序履行职责，在行政执法中做到不越位、不缺位、不错位。环保系统应继续深化和完善行政执法责任制，进一步明确每个执法岗位和执法人员的执法任务、权限、标准、程序及违法执法、不作为应承担的责任。完善行政处罚报告和备案制度，深入开展环境行政处罚、行政复议案件和法律文书的分析、检查活动。在行政处罚、行政复议、排污费的征管用、建设项目审批、污染控制、污染防治设施运行等方面，制定和完善工作程序和廉政规范。强化了执法人员执法资格管理，合格的才能办理和年检执法证件，不合格的允许补考一次，再不合格的调离执法岗位。进一步规范委托执法行为，明确委托的执法权限范围、执法要求、执法标准、备案监督等内容，使受委托单位在规范和制度的约束下进行环保执法活动。同时，加强法制培训工作。 5、致力于建立健全执法监督机制 随着环保执法的深入，监督机制越发显得重要，它是保证环保执法沿着正确的方向发展的必不可少的条件，因此，应加强执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设。在实际工作中，主动向人大常委会汇报环保执法工作，接受人大常委会的法律监督；建立执法过错责任追究制，对执法过错行为给予责任追究。积极推行政务公开，把行政执法的法律依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、文明办公规范、便民措施、举报办法和电话等，一律向社会公布，把我们的执法活动置于全社会的监督之下，加强社会和舆论的监督。同时，要建立和完善了上级对下级环保部门的层级监督，加强行政复议、备案等工作，使层级监督规范化和经常化。实行了执法考核评议制度，对经考核评议不合格的，要限期调离执法岗位。 6、致力于严格执法，依法行政 环保执法工作要始终紧紧围绕“一个宗旨”， 就是认真保护环境， 切实改善环境质量，保障人民群众的生命财产安全。保障环境安全，改善环境质量，代表了广大人民群众的根本利益，也完全符合江泽民总书记讲的“三个代表”的要求。同时，环保执法人员应切实增强了“四个意识”：一是环保基本国策意识。说话办事首先要找准立足点，从环保基本国策的角度，从实施可持续发展战略的高度看问题，真正树立生态平衡观、环境与经济协调发展观，而不能站在污染者的立场上，替污染者说话。二是严格执法、依法行政意识。环境保护法是经济效益、社会效益和环境效益相统一的最佳结合点；只有严格执法，才能促进经济与环境相协调，实现可持续发展。三是执法责任意识。执法部门及其执法人员要对自己的执法行为负责，发生了执法过错要承担相应的法律责任。法律代表了最广大人民群众的最根本利益，严格执法就是实现和维护最广大人民群众的最大利益，对法律负责就是对党负责、对人民负责。因此，执法人员既要增强责任意识，又要大胆执法，严格执法。四是服务意识。执法的过程就是依法保护环境，实现广大群众根本利益的过程；只有严格执法，依法行政，才能最大限度地保护人民的利益。严格环保执法是促进企业调整产业结构，实现节能、降耗、减污和科技进步的强制驱动器，这是最大的服务；如果不严格执法，就是保护落后，实际上是害企业。 作者简介 周珂，中国人民大学法学院教授、博导，法学博士。 李光军，河北省环境保护局法规处 范丽，河北省环境保护局