论排污权交易在中国实施的可行性 卢 宁* 摘要：随着市场经济在我国的建立和完善，经济手段也日益广泛地被用于环境保护领域。排污权交易制度作为法律化的经济制度在中国不仅有实施的必要性，而且已经具备相应的实施基础，是可行的。 关键词：排污权 交易 可行性 引言 排污权交易（又被称为排污指标交易、环境容量使用权交易），是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，实现低成本污染治理 。其基本思想是，由环境部门评估某地区的环境容量，然后根据排放总量控制目标将其分解为若干规定的排放量，即排污权。这种排污权被允许像商品那样在市场上买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。只要污染源之间存在边际治理成本差异，排污权交易就可能使交易双方都受益 。 排污权交易是由美国经济学家戴尔斯（Dales）于20世纪70年代提出，并首先被美国联邦环保局应用于大气污染及河流污染管理，特别是自1990年被用于二氧化硫（SO2）排放总量控制以来，已经取得空前成功，获得了巨大的经济效益和社会效益。据美国总会计师事务所估计，美国的SO2排放量得到明显控制的同时，其治理污染的费用节约了约20亿美元。我国从1991年就已经开始了排污权交易试点的工作 ，但从国内的情况来看，将排污权的交易具体化为一项可以操作的制度安排，并加以实际实施，至今还未出现。本文从阐述排污权交易在我国实施的背景入手，分析排污权交易的优点，并在此基础上论述排污权交易在我国实施的可行性。 一、排污权交易在中国实施的背景 1、我国的环境污染治理现状 我国自改革开放以来，经济发展很快，但同时也给环境带来了巨大的破坏。中国经济的进一步发展，必将给环境带来更大的压力。对于环境污染问题的严重性，全国人大环资委主任曲格平在1989年就曾经这样描述中国的环境状况：“局部有所控制，总体还在恶化，前景令人担忧。” 。如今十多年过去了，我国的环境状况仍然是“局部好转，整体恶化”。“十五”期间两控区二氧化硫排放的总量控制目标是在“九五”的基础上削减20%，要完成这个任务，需要大量的资金。我国是一个发展中国家，能够投入到环保领域的资金是极其有限的。因此，寻求一种低成本、高效率治理污染的手段无疑具有环境和经济的双重现实意义。这也就成为环境污染治理工作亟待解决的课题。 2、我国现行环境经济政策的缺陷 一般说来，政府对环境实施管理有两种手段，其一是以命令控制为特征的行政手段，其二是以市场为基础的经济手段。经济手段又分为两种：排污收费和排污权交易。排污收费是中国最早实施的3项环境政策之一，也是目前我国最主要的环境经济政策。这一政策要求一切向环境排放污染物的单位（包括个体经营者）应当依照政府的规定和标准缴纳排污费用，以促使污染者采取措施治理污染。 提供经济刺激，改变污染者的行为一直被视为排污收费政策的主要功能，甚至对环保部门来说，这也是主要的功能。然而实际上，这一功能从未真正实现过。 第一，在实践中，排污费常常被作为筹措资金的手段或是对“环境损害的补偿”。其它污染治理资金渠道不畅通，排污费就成为污染治理的重要资金来源；环保部门业务经费不足，再加上现有政策本身也认可“经费不足收费补”的做法，排污费也就自然地成为环保部门的“生命线”。特别是当排污费实际上成为污染治理资金以及环保自身建设资金的重要来源时，人们就会希望收费越多越好。而排污费的管理属性在本质上要求排污费应有越收越少的趋势。并且现行排污收费标准太低，排污单位宁愿缴纳排污费来“购买”排污权，也不愿拿出资金治理污染。据统计，现行排污收费标准只有实际治理费用的50％，有的甚至不足10％ 。排污收费标准低，削弱了其管理力度，事实上也就强化了筹资作用，而不能体现提供经济刺激的功能。 第二，由政府征收排污费的制度安排是一种非市场化的配额交易，交易的一方是企业，另一方则是具有强制力的政府。在这种制度安排下，政府制定排放标准，并强制征收排污费，始终处于主动地位，但是，它却不是排污和治污的主体；企业虽是排污和治污的主体，但却处于被动的地位，只要达到政府规定的污染排放标准，就没有再进一步治理污染，减少污染物排放的积极性了 。因此，排污收费制度也不能对污染者行为的改变发生作用。 排污收费实施20年来，中国的环境状况虽局部有所改善，但总体仍在恶化。排污收费已经蜕化为环境管理部门筹措资金的手段，保护环境的初衷并未得到重视和贯彻。事实表明，排污收费在提高财政收入方面做得不错，但对于改变排污者行为方面却无能为力。在这样的背景下，排污权交易就成为当前受到各国普遍关注的环境经济政策。 二、排污权交易 按照福利经济学家庇古和旧制度经济学家康芒斯的理论，凡出现外部性问题的领域，都需要由政府出面来解决，传统的由政府征收排污费的制度，就是这种理论在实践中的一个范例。而新制度经济学则为用排污权交易代替政府收费奠定了理论基础。其基本出发点是，污染和被污染具有“交互的性质” ，即禁止污染也会产生社会成本。问题的关键在于，如何减少禁止污染的社会成本和达到资源的有效配置。按照科斯定理，污染权的交易其所以能够达到资源的最优配置，是由于无论权利的初始配置如何，只要能够自由地进行交易，就能够纠正错误的配置，条件是交易成本为零；而当交易成本为正时，只要能够进行市场交易，资源配置也会得到改善 。 与政府征收排污费不同，排污权交易制度可使企业真正成为排污和治污的主体，并对自己的污染排放行为做出选择。因为，在这种制度安排下，政府不仅放弃了一些配额交易的权利，部分地退出了交易过程，而且也放弃了借此获得的交易利益。与此同时，企业取得了排污权交易的利益，就有了积极参与污染治理和排污权交易的巨大激励。治理污染就从一种政府的强制行为变成企业自主的市场行为，其交易也从一种政府间交易变成一种真正的市场交易。由于各个企业治理污染的成本差别很大，因此，某些企业可能因为采用了更为先进的治污设备和技术而超量减排有了剩余的排污许可（排污许可证交易的卖方），而有的企业可能因为设备老化技术落后超量排放而面临着环保部门高额的罚款（排污许可证交易的买方）。此时，前者可将其剩余的许可证有偿转让给后者，前者因此丧失排污权，获得经济利益；而后者因此获得排污权，免除其被罚款的命运。像这样，一些因治理污染需要花费较多的排污者可以向治理污染花费较少的排污者购买排污许可证，以满足其排污需要。当排污许可证的市场价格高于一个企业的治污费用时，该企业会转让或出售其剩余的许可证并继续积极治理污染。反之，当市场价格低于一个企业的治污费用时，该企业会买进排污许可以节省其治污成本。由于排污许可证的总量是固定的，也就是说排向环境的整个污染物总量不会增加，因此，排污者最终可以得到以最少的花费保持同样环境质量的效果。 具体来说，排污权交易主要具有如下优点： 第一，排污权交易可以降低总的治理污染的费用，有利于污染治理技术的进步。美国联邦环保局在排污权交易实施之前预测，要达到控制排放的目标，不是使交易政策条件下每年的等额50亿美元，是使交易政策每年只需40亿美元。而排污权交易实施后的事实表明，每年只需要20亿美元 。对一个企业来说，如果它治理污染的成本比市场上的排污权价格要高，很显然它会选择买进排污权以降低成本。如果它的污染治理成本比市场上的排污权价格低，那么它必然致力于对污染的治理，以期得将自己富余的排污权在市场上出售以获得利润。排污权交易的实质就是使治理污染的任务自动分配到治理成本低的企业中，这样必然可以降低整体的污染治理费用。同时，排污权交易也使企业治理污染变得有利可图，经济刺激促使企业竞相采用先进的治理技术，增大了对先进治理技术的需求，这就为技术开发商提供了动力。 第二，排污权交易有助于实施总量控制，实现环境保护目标。排污权交易能够在既定的总量控制目标下，合理地安排治理行动，即通过排污权交易市场，将治理污染的行动自动发生在边际治理成本最低的污染源上。而随着人类文明的发展，污染物排放总量指标是逐渐削减的。因此，总量控制目标可以保证环境质量和生态环境的改善或不恶化。 第三，排污权交易有利于政府对环境状况进行宏观调控。随着我国社会主义市场经济体系的建立，政府职能将从微观管理转向宏观调控。如果沿用传统的环境管理模式，通过修订环境标准或行政命令来控制污染，则政府的决策可能会出现“滞后现象”或偏离客观实际的情况。而在排污权交易的情况下，政府可以通过排污权的买进和卖出，对环境状况出现的问题做出及时的反应，通过排污权的核定、发放、拍卖和市场调节，实现对污染物排放总量的控制，使整个功能区域的环境状况达到相应的标准 。 第四，排污权交易有利于政府职能的转变。在排污权交易条件下，污染的政府配额交易转变成了企业（包括个人）间的市场交易。政府不仅要制定一套科学的环境监测标准和监测处罚办法，建设先进的监测设施和有效的监测队伍，而且还要制定和实施一套排污权交易的具体规则。如此一来，政府的地位就发生了转变，从排污（配额）交易的主体变成了排污权（市场）交易的监督者和保护者，政府的职能也发生根本的转变：专注于“立规则，当裁判” 。与此同时，也对某些环保部门的利己行为起到了遏制作用。在排污收费的条件下，企业治理污染的程度直接关系到环保部门的“收入”。这就使得某些环保部门为了经济利益纵容污染者污染环境。而在排污权交易市场条件下，企业治理污染直接与自身利益密切相关，环保部门却不能从中获益。 第五，实施排污权交易扩大了污染防治的参与范围，有利于公众参与环境保护。如果环境保护组织或个人希望改善环境状况，可以进入市场购买排污权，然后将其控制在自己手中，不再卖出。因为排污权总量是受到控制且不断降低的，所以通过这种囤积的方法可以改善当地环境质量。这是传统的环境管理模式无法实现的功效。美国的一些环保组织曾向社会募集捐款用于购买排污权，并且得到了热烈的响应。这对活跃排污权交易市场是大有裨益的。 三、中国具备实施排污权交易的基础 总量控制 和排污许可证制度是排污权交易实施的前提和基础。我国法律对总量控制和排污许可证制度的确认，南通、太原等城市排污权交易试点工作的进行以及近年来在排污权交易方面的国际合作等条件已经为排污权交易制度在我国的开展奠定了基础 。 首先，总量控制作为我国的一项环境政策已于1996年9月在国务院的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》中被正式提出 。虽然，迄今为止还没有一部国家法律明确规定总量控制计划的法律地位或授权有关行政部门实施这项政策，但是在一些流域或地区法规中，已经开始比较全面地规定总量控制的要求。例如：在《淮河流域水污染防治暂行条例》中用第九条至第十四条共六条的内容，具体规定了国家在淮河流域实行水污染物排放总量控制制度的办法 。在排污权交易的试点城市——本溪，也已经制定了“本溪市大气污染物排放总量控制管理条例”，它确立了总量控制的法律基础，并以法规的形式明确了排污权交易是作为实现总量控制的一种有效手段 。 其次，排污许可证制度是1989年起开始实施的中国环境管理“新五项制度”中的一项。它是以污染物总量控制为基础，规定污染源许可排放污染物的种类、数量和去向的制度。由于排污许可证规定了排污者在一定时间内和允许的范围内最大允许排污量，代表了对资源使用的合理分配，因而使它具有了经济价值，可以在一定条件下进入市场进行交易，也就是像其他商品一样进行买卖。事实上，对排污许可证的买卖就是排污权交易的表现形式。由于排污许可证具有法律效力，因此排污受到法律约束，同时又受到法律保护。它与污染物总量控制制度的相互配套就为排污权交易的实施奠定了制度基础。 再次，排污权交易在中国已经有了一些成功的经验。据不完全统计，自80年代中期以来，中国已经至少在10个城市进行过排污权交易的试点，涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额，并建立了包括排污权交易内容的部门规章和地方法规 。早在1987年，上海市闵行区环保局就首开了中国排污权交易的先河。当时上海钢铁十厂要在塘湾乡新建一家联营厂，每天需要排放10吨废水，而该地区的排污许可证已经分配完毕。在当地环保局、乡政府的协调下，将一个经济效益不太好的车间关闭，将排污许可证转让给联营厂，由联营厂每年支付4万元的经济损失。这立刻引起了环保部门的重视，市、区环保局及时进行了总结，并在闵行区开始了排污权交易的试点。闵行区环保局还就排污权的确认、排污交易程序和排污交易费的使用管理问题制定了相应的管理办法 。 1993年，云南省开远市以市政府的名义颁布了《开远市大气排污交易管理办法》，在行政区内对二氧化硫、烟尘、粉尘实施了总量收费和排污交易，完善了排污交易的法律依据 。这些试点城市的实践为排污权交易在中国的实施提供了宝贵的经验。 最后，国际合作也为排污权交易在中国的实施和推广提供了良好的条件。2001年5月23日，国家环保总局与美国环境保护协会签署了“关于合作研究二氧化硫总量控制与排污权交易的备忘录”，由美国环保基金会提供技术、人力和资金的支持，帮助我国政府探索利用市场机制解决二氧化硫污染物排放问题 。2001年9月，亚洲银行出资70万美元的环保试点工程——“二氧化硫排污交易制”也开始在中国的太原试行 。 综上所述，我国的环境污染状况仍然十分严峻，而现有的环境经济政策还存在缺陷，在这样的背景下，要完成“十五”规划的总量控制目标任务是非常艰巨的。排污权交易具有显著的环境、经济和社会效益，并且在我国已经具备了实施的基础。因此，在我国实施排污权交易不仅是必要的，也是可行的。当然，任何新鲜事物都需要一个逐渐被接受的过程。结合我国的实际，排污权交易应先在经济基础好、法制较为健全、执法力度起那个发达地区实施，在积累了成熟的经验和各方面条件逐步加强后再大范围地推广实施。 参考文献 [1] 马中 杜丹德主编：《总量控制与排污权交易》，中国环境科学出版社1999年11月第1版。 [2] 国家环境保护局：《中国排放大气污染物许可证制度》，化学工业出版社，1996年月第1版。