论我国环境法中基本权利义务的重构 李挚萍 (中山大学法学院 广州 510275) 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 处于社会转型时期的中国，利益格局正在不断发生变化，法律上的权利义务也随着社会利益格局的变化而变化。目前，中国环境法中的基本权利义务有重构的必要。 1 基本权利的重构 1.1 环境法基本权利的构成 环境法的基本权利，从理论上讲应该包括公民环境权、企业的排污权和合理开发利用环境权、政府的环境管理权。 公民环境权指公民对其生存环境享有适宜的生态性环境条件的权利。公民环境权是一个权利群，包括一系列子权利：清洁空气权、清洁水权、合适的日照权、环境审美权、安宁权、通风权、户外休闲权等，还包括环境知情权、参与权、监督权、请求权等派生权。 环境权，强调的是权利主体对环境的生态功能和生态价值的享受，但不包括对环境资源经济价值的开发和利用权。公民环境权可以使公民得以以该权利对抗不合理开发利用环境的经济价值和功能的行为，从而平衡环境的经济价值和生态价值在社会上的分配。 企业的排污权和合理开发利用环境权是对环境资源（包括环境容量）的占有、开发和利用等权利，是企业从事生产经营活动的基础性权利。排污本是一种天赋的权利，但是，当环境容量资源变为稀缺资源后，国家为了公共利益，将部分这些权利垄断起来进行再分配，或者附加了一系列的限制，使生产经营者必须合法获得了这一权利后才能进行排污。开发利用环境权是对环境资源的经济价值进行开发和利用的权利。它产生于开发利用者对环境资源的占有和支配的权利，即物权。排污权和合理开发利用环境权从性质上讲都属于物权的范畴，由于这类物权建立在环境资源之上，环境资源除了经济价值明显外，其生态价值、环境价值、文化价值和精神价值都相当突出，后面这些价值通常属于公众，不能由私人独有，所以，环境资源物权的行使要基于公众利益受到较多限制，权利的获得、权利的范围、权利的期限、权利行使的方式都受到法律的规制，由于与传统的物权法理念有一定的冲突，使得企业的排污权和合理开发利用环境的权利不能具体在物权法里规定而应该在环境资源法中完善。 政府的环境管理权是政府行政权在环境保护领域的体现。它包括环境审批权、命令权、许可权、禁止权、撤销权、处罚权等。 我国目前的环境资源法的权利（力）体系是以环境管理权为核心，表现在（1）行政管理权的内容泛化。政府及其有关部门的环境管理权包括现场检查、调查取证、行政处罚、征收环境费税、审批发证、组织污染治理、进行环保设备检查、环境产品认证、扶持环保科技和环保产品的研制和推广等，非常宽泛。（2）行政管理权的地位绝对中心化。环境保护活动基本是在政府的指挥棒下进行。政府是环境保护工作的组织者、动员者、促进者、协调者、主要监督者和仲裁者。公民和企业的环境权益主要由政府维护，公民和企业在环境保护中的权利的行使受到行政部门左右。形成政府直控型环境政策体系。 以环境管理权为核心的格局的产生与我国环境保护工作以政府为主导的特点和我国的政治、社会和文化背景有关。有其历史必然性。但是，由于过多强调政府的行政管理权，公民的环境权被淡化甚至掩隐。由于公民环境权的缺如或虚弱，政府的环境管理权的内容缺乏合理的目的和价值取向的引导，其行使也会缺乏有效监督和制衡，从而导致异化甚至变质。此外，这一格局还导致公众在环境保护问题上对政府的过渡依赖，形成了一个在环境保护中依赖性大，缺乏自我管理、自我服务和自我完善能力的社会。这一格局应该是打破的时候了。 1.2 以公民环境权为核心重构环境权利（力）体系 1) 以公民环境权为导向重塑政府的环境管理权 现代民主政治理论认为政府的权利来源于公民权利的让渡，是为了公共利益而存在。在环境保护领域公众的最高利益是公民环境权。由于公民环境权突出的公共性和公益性，使得公民环境权的实现极大地依靠公共机构和公共政策，特别是政府的机制。各国政府已普遍将环境保护确立为政府的一项基本职能，让政府担当公民环境权益受托人的角色。维护公民环境权是设定政府环境管理权的宗旨，也是其终极目标之一。因而，应该以实现公民环境权为目的重构政府的环境管理权。首先，确定政府环境管理权的宗旨和目的是维护和实现公民环境权，把政府作为公民环境权的主要义务主体。其次，按照维护公民环境权的需要设置环境管理权。政府在环境保护中的主要任务是向社会提供环境公共产品。环境管理权力应该以保障政府能够有效地满足公众对环境权益的要求为目的设置。所谓“有效”是指效率、效果、效益、效能等因素的结合。并非由政府包揽所有的环境事务就是“有效”的，事实上，由于政府的局限性和政府失败，使人们认识到要有效发挥政府的作用，应该首先做到，使政府的行动与其能力相适应，将政府的精力集中于它最应该发挥作用，也能最好地发挥作用的地方。我国政府及其环境监督管理部门目前存在的行政上的低效率，与政府承担了过多的具体环境事务有关，所以，政府的环境管理职权应进行重新配置，一部分职能应该强化，如政府在环境保护方面的宏观调控、综合管理、协调职能和对国家环境资源的保护职能等。部分职能应该弱化或者分化，将其交还企业或者社区处理，如政府对企业和社区具体环境事务的管理职能等。逐步建立完善的公众参与机制，使公众能够参与到环境管理和决策之中。分担政府在环境决策和管理中的困难，促进决策的科学化和民主化。第三，环境管理权的实施过程中应以维护公民环境权为首要价值取向。由于环境利益与经济利益和其它利益的矛盾的长期存在，使得环境管理权的行使必然也会与其它政府部门的权力或者同一个部门的不同方面的权力发生冲突，环境行政应有自己鲜明的价值取向，在多种利益发生冲突时，以维护公民环境权为首要的价值取向。 2) 以公民环境权为限制合理确定企业的排污权和开发利用环境权 公民环境权设立的目的是为了制约人们在追逐经济利益时无视环境利益，为了眼前利益和局部利益牺牲长远利益、全局利益的行为。公民环境权的存在，要求人们必须对环境资源的价值进行多元考虑，合理分配人们对环境资源不同价值的需要，相互容忍由于不同价值使用和享用时对其它价值的带来的合理影响，力求达到资源公平合理的代内分配和代际分配，从而促进经济、社会和环境的协调发展，实现可持续发展的目标。 3) 以公民环境权为基础构建环境保护的社会机制 （1）公民环境权与环境保护参与机制的构建 完善的公民环境权是公众广泛参与环境保护前提。首先，法律确定了公民的环境权利，使公民有维护权利的依据和热情，通过法律途径去保护自己的权益并参加环境保护活动。美国学者斯蒂格里兹认为：“运用法律系统解决外部性有一个很大的优点。在这个系统下，受害者有直接的利益，承担着执行法律的责任，而不是依靠政府来确保不发生外部性。很明显，这个系统更有效，因为受害者比政府更愿意弄清有害事件是否发生。” 其次，公民环境权的完善可以推动环境团体的发展的壮大。环境团体，无论在工业发达国家还是发展中国家，都已成为推动环境保护和管理的巨大力量。公民环境权的公共属性决定了集体行动是其实施和实现的重要路径之一，公众为了维护环境权益，往往会参加各种环境团体，通过团体的力量的实现自己的意愿和保护自身的权益。而公众的广泛参与，又是环境保护群众组织及其运动生存、发展和实现其自身价值的需要。再次，公民环境权的完善，使公民的环境意识和公共意识增强。公民环境权明确后，公民不仅会关心自己的权利，而且也会尊重他人的权利和公众的权利，积极参加公益活动和公共事务，从而逐步形成社会对环境事务的自我管理和自我服务的能力和力量，可以替代政府管理的一定的工作，推动政府职能的转换。 （2）公民环境权与社会监督制衡机制的建立 公民环境权从价值层面和实践层面形成对传统权利，特别是企业的生产经营权和政府的管理权的制衡。自从工业社会以来，人们对环境资源的经济利益和生态利益的享有和利用之间的矛盾已经成为社会的主要矛盾之一，公民环境权产生的初衷之一是为了限制企业和其他组织日益膨胀的经济扩张行为，遏制人们滥用环境资源开发利用权和排污权的行为，达到人们对环境资源的经济性价值的开发利用及对其生态性价值的保护和享用的大致平衡。公民环境权的设置和有效实施也是对政府环境管理权的有力监督和制约，防止政府滥用环境管理权或怠于行使环境管理权。公民的环境知情权、参与权和请求权都体现了制衡政府和企业的精神实质，保障政府合法行政、尽职尽责地为人民服务，促使企业在合理的限度内开发利用环境资源，追逐经济利益。 2 环境法基本义务的重构 现行的环境资源立法较为关注政府和企业的责任，作为确定责任的两大基本准则是：“政府对环境质量负责”和“谁污染谁治理、谁开发谁保护”。 2.1 政府对环境质量负责与政府环保职责与法律责任的重整 《环境保护法》最引人注目的地方之一，就是规定了各级人民政府对所辖区的环境质量负责。这是我国法律首次规定对环境质量负责的主体。但是在过去相当长的时期，这一规定只停留在纸面上，很少人去探究其实质含义，对这一条文缺乏运用并落实，使这一具有历史性意义的法律条文形同虚设。政府对环境质量负责从法律角度上讲是产生政府环境法律责任的依据。这里所指的政府首先指向一个行政区域的最高行政机构，当然也涵盖了它的职能部门。作为这一责任相对方的权利主体首先应该是公众，然后是国家。法律责任分为第一性法律责任和第二性法律责任，前者指法律为特定主体的设定法律义务，就政府而言，主要体现为其法定职责；后者指特定主体未履行法律义务时，应承担的法律后果。下面就政府两方面的法律责任进行分析。 1) 政府环保职责的完善 环境质量是一种公共产品，一种公共服务，公众是这种产品的受益者。政府环境行政职责的配置是围绕着提供符合公众要求的环境质量进行的。政府对环境质量负责其实质是要求政府对公众负责，就环境公共产品的品质向公众所作的承诺。因此，政府对环境质量负责直接与维护公民环境权的要求相对应。以此为核心构建政府的环保职责体现了服务行政理念和公民环境权的价值导向。 政府在环境保护中的角色有两个：一是国家环境事务的管理者；一是国家环境资源所有者的产权代表。为了使得政府真正对环境质量负责，政府环保职责应该与政府的角色相一致。但是我国目前的立法在政府角色对应方面不平衡，政府的职责过多集中于作为管理者的职责，作为产权代表的职责非常不明确。 由于国有财产是为公共利益而设置的财产，国有财产权的行使以为公众谋利益为宗旨，因此，国有财产的保护也经常融合了国家的政权力量，国家借助其政权主体身份为国有财产的保护提供许多行政保护手段，如行政审批、行政许可、行政授权、行政处罚、行政收费等。这些手段一方面是为了规范国家财产的经营、管理、使用、处分，防止财产流失和受损害；一方面是在财产受到损害时进行处罚和补救。当国家环境资源受到损害时，人们往往认为行政手段已经足以救济，因为，国家对环境资源的开发利用有收费权，这些收费具有补偿环境损失的功能；国家还有行政罚款权，罚款是国家获得补偿的一种方式。但是行政手段不可能对国家环境资源损失提供完整、充分的救济，现行行政罚款、排污费和生态补偿费的设计都未能与实际损失相当。即使穷尽行政手段，也不可能对国家环境资源的损害进行完全的补救。财产权的法律保护包括行政救济、民事救济和刑事制裁，其中任何一种都不可能提供完整的保护，三种法律责任的设计就是为了让它们互补。国家环境资源损害的民事救济不可或缺，若缺少民事救济这一保护，则说明其保护手段不完整，而国家财产权的权利主体若忽略这一手段，也说明其对国家财产权的保护不到位、不尽职。目前我国的《矿产资源法》、《森林法》、《海洋环境保护法》等立法，设立了要求破坏国家环境资源的行为人赔偿国家损失的规定。因此，政府及其有关部门作为所有者的代表主张民事救济，这不仅成为政府的一项权利，也是政府的一项义务，即政府的职责。该职责的确定和落实亟待法律的明确。 2) 政府环保法律责任的完善 尽管我国早已规定各级人民政府对所辖区的环境质量负责，但是由于没有建立环境质量责任追究制，对包庇、纵容、放任环境违法行为和决策错误导致辖区环境质量恶化的地方政府领导，对不履行环保职责的有关部门负责人，不作为、乱作为的环保执法人员如何追究责任，缺乏具体规定，很多地方政府并未真正履行自己的环境质量责任。因而非常有必要将政府对环境质量负责转化为法律责任，并将它实质化、具体化。所谓实质化是要求政府对环境质量承担实质性的法律责任，而不仅是形式上政治责任。所谓具体化，具体明确法律责任的形式并且将其落实到主管领导和责任人。 近年来，各级政府已明显意识到这方面的立法缺陷，并开始从地方立法进行补救，近期已产生了一系列针对性的地方性法规和规章。如北京市环保局和监察局于2001年8月颁布的《关于违反环境保护法规追究行政责任的暂行规定》，山东省人民政府于2002年3月通过的《山东省环境污染行政责任追究办法》，湖北省监察厅和环境保护局于2002年2月发布了《关于违反环境保护法律法规行政处分的暂行规定》，江苏省环保厅于2002年8月发布了《江苏省环境管理责任追究若干规定》，山西省监察委员会和环保局于2002年7月联合颁布了《违反环境保护法规行为行政处分办法》等。 上述法律规范有一个共同的特点，就是将法律责任加到了不履行或不当履行法定职责的环境决策者、管理者、执法者身上，建立起了环境质量责任追究制。这些法规所规定的法律责任主要为行政处分，适用对象为各级政府、政府的环保行政主管部门和其他有关部门及其国家公务员和国家行政机关任命的其他人员。当然直接承担责任的主体为直接负责任的主管人员和其他直接责任人员。责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等。 其针对的情形主要包括政府的如下行为：（1）立法失误。擅自制定出台与国家环境法律法规相违背的地方性规定或文件。（2）决策失误。经济发展与环境保护综合决策失误，导致辖区或相邻地区环境质量下降，生态环境严重污染破坏。（3）执法不当。不执行国家的环境法律法规；支持、放任环境违法行为；违法审批立项；在行政执法和监督管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权；不及时解决环境纠纷或处理不力；发生重大环境污染事故不按规定及时报告或在报告时弄虚作假等行为。这些规定，不仅使政府的环保职责有了对应法律责任，而且使政府对环境质量负责从目标到责任有了完整的含义。《环境保护法》在修改时应该吸收这些立法成果。 以上立法虽然有了较大的突破，但是笔者认为“政府对所辖区环境质量负责”还应有更深的含义。除了政府对国家承担着行政法律责任外，也应该对所辖区的居民承担着相应的民事法律责任，以及代表着本辖区对其他行政区域的人民承担特定的法律责任。由于法律规定政府对环境质量负责，意味着政府就环境质量对公民做出了有约束力的承诺，在法律上与公民形成了一种准契约关系，政府提供的公共产品不合格，如同企业生产的产品质量不合格，应对消费者承担产品质量责任一样，政府对公民也应承担一定的法律责任，包括赔偿责任。公民享有良好环境权对应的义务主体首先是政府。当公民的环境权益因为环境质量恶化而受到损害时，不应排除其向国家提出赔偿或补偿请求的权利。 部分的环境损害的发生，是特定地区众多排污者共同排污并长期累积的结果，受害者难以找到直接负责任的排污者，要求对环境质量负责的主体进行赔偿和补偿应该是一种替代的救济途径，因为在这种状况下政府的行政失职也是明显的。直接由于政府决策失误或不当的行政行为导致环境污染和破坏发生或加剧时，政府应该与排污者或破坏者一起对受害者承担连带赔偿责任。由于本辖区的环境质量不达标而造成邻近地区的居民遭受损失的，当地政府环境质量责任主体，更应该首先对受害者承担赔偿责任。 2.2 政府、企业和社会环保责任的再分配 “谁污染谁治理、谁开发谁保护”是国际上公认的一个确定环境保护责任的原则。在法律上已经得到普遍的确定，在实践中也普遍实施。但是该原则在适用中存在如下问题： 一是如何处理“政府对环境质量负责”和“谁污染谁治理、谁开发谁保护”这两种责任的关系。笔者认为这两种责任应做如下区分：（1）责任发生的原因不同。政府对环境的责任是基于其作为公共环境资源的受托管理者，就环境质量这种公共产品的品质对公众承担责任。企业的责任则是因为其具体行为造成了法律不容许的危害后果，而责成其承担的消除其行为不利后果的责任。（2）责任的形式不一样。企业的责任是一种具体的责任。政府的责任是一种宏观上的、终极意义上的责任。所以，当个别环境污染和破坏的事件发生后，排污者和开发者往往成为第一序位的责任人，承担由此产生的法律后果。而政府则是在无法找到直接责任人或直接责任人不能承担的情况下，才作为替代人承担一些紧急救助责任。当环境污染和破坏已经造成一个特定区域的环境质量下降时，政府必须对这种后果对社会承担总体责任，而且有义务采取各种措施改善环境质量。（3）责任性质不同。政府的责任主要是一种政治责任和行政责任。企业的责任主要是一种行政责任和民事责任；但是，实践中这两种责任常常难以绝然分清，有时互相替代或互相混同了。如当一个地方发生了紧急污染事故时，往往是政府运用公共资源进行补救和救济，企业的责任被政府替代。而因政府审批不当、政策失误或监管不利造成的污染和破坏，往往由企业承担了后果，企业责任掩盖政府的责任。对于前一种情况，政府采取补救和救济措施后并不因此免除了特定企业治理污染的责任，而是于政府产生了对排污者的一种追索权，如果没有这项权利，企业就可以轻易逃脱了自己的环境保护义务，而政府的权利和义务也失衡。对于后一种情况，应该可以在政府和企业之间产生连带责任和相互追偿的责任。 二是如何处理企业和社会的环保责任之间的关系。企业的生产、经营和建设活动虽然以盈利为目的，但是这一目的的实现要以能够满足社会需要为前提，消费者的需要对企业的活动有重要的导向作用。企业为社会而生产，社会是企业活动的最终受益人，由于企业活动而带来的不良影响除了企业要承担责任外，社会是否也要承担一定的后果呢？答案应该是肯定的。虽然企业承担的责任（如交纳的排污费、环境税等）大部分也是转嫁到消费者身上，但是，仍然有一些企业未能或无法承担的责任，可以以各种方式要求消费者承担。法律还应该鼓励社会以各种方式参加到环境保护产品和环境保护服务的提供方面来。 公民为环境权的权利主体，环境权是权利和义务的统一体。法律中规定的公民权利应该与义务同时出现，环境保护活动需要所有公众的参与和支持，而公众为了维护自己的权益也有参加环境保护的强烈愿望。所以各国都有要求和鼓励公众参与环境保护活动的法律规定。这些规定即体现为公民的权利，更体现为他们的义务。中国《宪法》第26条第2款规定：“国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”国家确定了全民义务植树节，鼓励和要求全民参加义务植树。法国的《环境法典》第2条第2及第3款规定：“注意对周围环境的保护是每一位公民不可推卸的责任和义务。”“无论担负公职或私人义务，在他们的全部活动中必须承担维护良好环境的责任和义务。”日本的《环境保护基本法》第9条规定：“国民应当根据基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。除前款规定的职责外，国民还应当根据基本理念，有责任在自身努力保护环境的同时，协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施。”第10条规定：“为了在企（事）业者和国民中间加深对环境保护的广泛关心和理解，激发积极参与环境保护活动的热情，特设立环境日。规定6月5日为环境日。国家和地方公共团体应当努力实施适合环境日宗旨的事业。”我国法律不仅对公民环境权利规定不足，对公民的环境义务规定得也不够。所以，应该根据权利义务统一的原则构建公民的环境权利义务体系。 Reconstruction of the Basic Right and Obligation in Environmental Law in Our Country Li Zhiping (Law School Zhongshan University Guangzhou 510275) China now is undergoing a social transition. With the unceasing changes of interest pattern and social interest pattern, legal rights and obligations are also changing. Currently, it is necessary to reconstruct the basic right and obligation in environmental law in China. 1 the reconstruction of basic right 1. 1 the constitution of basic right in environmental law 1. 2 the reconstruction of the environmental right system oriented civil environmental right 2 the reconstruction of basic obligation in environmental law 2.1 government responsible for the environmental quality and the rearrangement of environmental duty and liability of government 2. 2 the reallocation of environmental liability among government, enterprises and society 基金项目： 作者简介：李挚萍,中山大学法学院副教授