我国城市水环境管理的法律思考 西北政法学院 杨 倩 摘要：我国城市水环境状况不容乐观，面对城市水环境日益恶化的现实，我们应当加强城市水环境管理，引入新的管理机制，建立一整套有效的管理制度，实现城市水环境的可持续利用。 关键词：水环境 环境管理 水法 一、我国城市水环境现状 在我国，随着城市化进程的推进，城市数量不断增加，城市建设日益加快，尤其是城市基础设施和公用事业发展迅速。在积极进行城市化建设的同时，城市资源环境保护与改善成为影响城市可持续发展的决定性因素，其中水环境作为城市的生命线是城市建设的重要制约因素。因此，高度重视水环境的保护和营造已成为未来城市发展的必由之路。 目前全国城市总体水环境状况令人担忧，城市主要水源为地表水和地下水，由于我国水资源时空分布不均，导致众多城市出现结构性缺水。面对日益增长的城市人口，城市用水量激增；同时，经济产值提高也意味着生产用水的大量消耗，因此造成对水资源的过度开发使用。以北京为例，根据水资源公报结果，1994~2000年北京市的水资源开发利用率达到了惊人的135%，与公认的40%的水资源合理开发利用率相差3.4倍 。除此之外，水污染也十分严重，城市集中了大量的工业生产企业，工业废水排放量巨大，而生活污水排放随着城市规模的扩大进一步增长，1998年排放量首次超过工业废水，但目前全国城市污水处理率只有34.3% 。由此可见，城市水环境的状况可以概括为：水资源短缺，水污染严重。 二、城市水环境管理 水是城市中流量最大、速度最快的物质，既是食物和原料，又是传递物质和能量的载体，是城市生产、生活和还原功能作用中必不可少的物质。城市中水循环的模式有水渠、上下水道等人工控制系统中的循环，也有雨水的地面径流等自然循环，两者互相结合，关系复杂。而城市生态系统的物质循环又具有以下特点：城市生态系统所需物质对外界有依赖性，物质既有输入又有输出，生产性物质远远大于生活性物质，物质流缺乏循环，物质循环在人为控制下进行，物质循环过程中产生大量废物。因此，进行有效的水环境管理必须遵循城市生态系统 物质循环规律，这是我们实施管理的基础环境生态要求，即按照水循环的规律与特点管好水、用好水，实现城市水环境的良性循环。 城市水环境包括空气中的水、土壤水、生活与生产用水三个主要组分。其中空气中的水分调控，根据目前的科学技术水平和经济条件，我们可以通过以下两方面来间接改变，一是增加城市绿地面积，通过绿色植物的蒸腾作用来增加城市空气中的水分含量，二是增加城市中人工水体的面积来调节城市空气的水分含量。土壤水分的控制可以采取减少或停止对地下水的过度开采，适当增加地下水回灌补充等措施来保证土壤水分的相对平衡。而城市生产、生活用水是水环境管理中重要的一个环节，应当遵循保护水源和节约用水的原则，综合整治城市的水源和水系，对城市水资源进行功能区划，并确定相应的水质控制目标和水污染物削减计划，发展污水处理和污水资源化事业，提高工艺用水的重复利用率，真正做到对城市水源的统一开发、统一利用、统一规划、统一管理。 城市水环境是城市建设与发展的基础条件，实现城市可持续发展必须加强城市水环境管理。水环境管理不仅应遵循其复杂的自然特性，而且还要理解其混合的经济特性，并且充分考虑社会文化的可接受性。 因此，对城市水环境应当实施生态管理，具体内容包括：1、环境计划的管理：拟定城市水环境区域规划、水环境保护计划、流域污染控制计划、城市水污染控制计划、水环境防治技术发展计划等。2、环境质量的管理：制定水环境质量标准和水污染物排放标准，监测评价水环境质量状况，预测水环境质量变化趋势。3、环境技术的管理：制定水污染防治技术政策，开展水污染防治技术交流与合作，组织技术咨询，提供情报服务等。 同时，更为重要的是在城市环境管理中引入新公共管理的基本理念，打破传统行政封闭系统，以一种更为包容和开放的系统进行管理实践。改革政府管理体制，由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果和绩效，注重发挥政府宏观决策作用。引入市场竞争机制，通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段企业化的方法，使管理部门发挥新的作用，即不是作为唯一的公共产品和服务的提供者，而是作为促进者和管理者，达到提高公共管理有效性和社会公共福利的根本目标。 据此，管理城市水环境的具体措施应当包括： 1、 合理开发、利用和保护水资源。制定水资源综合开发规划方案，保护水源、涵养水源，做到合理开发、节约使用和防治污染三者兼顾，并结合城市防护林建设统一规划。加强城市供水水源的环境保护，加大水源环保投资力度，完善各取水口水质监测，划定水源地等级区。一水多用，寻求新的水资源开发途径。地下水、地表水联合调度，综合开发，可利用异流域调水、海水淡化、雨水蓄用、人工降雨等手段，实行污水资源化。 2、 以节约用水为重点，兼顾污染防治。通过工艺改革，提高重复利用率实现工业节水；依靠科技进步治污，提高用水质量。 3、 对水资源实行经济科学补偿和限量使用。实行取水许可制度保证许可的取水量不超过总有效径流。通过执行排污征税制度保持水质状况。改变分块管理模式，建立专门水环境管理机构，统一管理城市内地表水、地下水的开发利用。从水环境系统整体出发，在宏观上进行统筹规划，制定正确的管理方针政策。另外，建立水环境管理信息系统，为高效管理提供方便的查询、更新和调节手段。坚持依法管水、用水和治水。 三、城市水环境管理的法律规制 （一）现行水环境管理的法律规定 水环境管理是指包括水资源开发利用、水污染防治、水环境保护在内的全面管理。因此，我国目前的水环境管理的法律规定包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》及其实施条例、《防洪法》、《防汛条例》、《取水许可制度实施办法》等。其中《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》构成了水环境管理法律规定的主要内容，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系，其具体规定包括： 1、《水法》中关于水环境管理的法律规定 《水法》是合理开发利用与节约保护水资源的立法，强调发挥水环境要素作为自然资源的特性。 依照该法规定，水资源属于国家所有，国家执行对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并且建立了若干项具体的水资源管理制度，即水资源战略规划制度、重要江河、湖泊的水功能区划制度、饮用水水源保护区制度、河道采砂许可制度、水资源的宏观调配制度、用水总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度和有偿使用制度 。这些制度体现了水资源管理从规划到开发、从分配到利用以及节约使用和资源保护几个主要环节，遵循全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的基本原则，协调好生活、生产经营和生态环境用水。 2、《水污染防治法》中关于水环境管理的法律规定 《水污染防治法》是防治水污染、保证水资源的有效利用及保护和改善水环境的专门立法。本法通过制定水污染防治的监督管理制度实现对水资源的保护。具体制度包括：流域水污染防治规划制度、建设项目水环境影响评价制度、防治水污染设施“三同时”制度、排污申报登记制度、排污收费制度、重点污染物排放总量控制制度及排污削减核定制度、城市污水集中处理及收费制度、划定生活饮用水地表水源保护区制度、落后生产工艺设备淘汰制度、限期治理和现场检查制度等。 上述管理制度针对主要的水污染源采取防治措施，实行水污染的源头控制，按照污染者负担的原则执行排污收费，结合水源保护集中治理水污染。该法反映出的水环境管理侧重于水环境遭受破坏之后的恢复与治理，水污染防治是水环境管理中的应有之意，因此加强水污染防治的管理是实现水环境管理良性循环的重要内容。 3、《水土保持法》中关于水环境管理的法律规定 《水土保持法》是预防和治理水土流失，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境的立法。国家对水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针。实行水土保护规划制度、划定水土流失防治区域制度、建设项目环境影响评价制度、水土保持设施“三同时”制度，建立水土流失综合防治体系，按照谁承包治理谁受益的原则实行水土流失治理承包制度，建立水土保持监测制度及防治水土流失现场检查制度。 （二）城市水环境管理法律制度的完善 在现有相关制度的基础上，结合应用城市生态学的原理和方法调控城市整体水环境，按照循环再生、协调共生、持续自生、保护和扩大多样性、最小风险、废物最小化的原则，实现水环境生态调控的高效而和谐的目标。 1、流域可持续管理 这一管理制度符合水环境的自然状态及其变化规律，有利于从宏观上加以调控与管理。首先进行流域资源与需求的评价，在此基础上确定流域综合管理的目标，依目标制定流域管理规划，规划内容决定于特定的自然和社会经济条件。为实施规划还应建立相应的主管机构和协调机构，同时通过公司、社区和居民实施，每个主体均有自己的责任，共同合作实现管理目标。 应优先考虑重要水体、重点区域、重点保护的动植物种类等的用水，有助于在规划中调整安排流域生态环境用水，强化改善流域生态环境的措施。此外，还针对土壤开展动态管理，以减少卫生和生态系统风险及因水土流失造成的环境危害损失，另一方面，加强流域环境监测，建立水环境监测指标体系。 流域治理模式转变的关键是水公共部门的转型，转变政府职能，政企分开，政社分开，从主要兴建、营运工程转向提供公共物品和公共服务，包括防洪、生态环境、贫困人口吃水问题，提高水公共部门的管理质量，引入竞争机制，打破市场垄断。 2、工业用水定额管理制度 工业用水的管理办法目前仍然采取计划指标的管理模式，实行用水定额管理，本质上就是要对工业用水有效需求进行科学管理。 用水指标的制定就是以用水定额为基础，考虑企业生产中取用水的各种因素，实现用水定额管理就是把所制定的用水定额转换成一个可以操作执行的行业和企业的用水指标。其中工业企业的产品的取水定额是固定的，而用水指标可以根据一些影响因素发生变化，具有一定弹性。 此外，应加强企业节水管理，对企业的排水量和水质要有一定的考虑，供水、用水、耗水、排水是整个用水过程中的不可分割的重要环节，对企业排水情况的监测要进一步完善。 产品生产的工艺过程是决定工业用水定额的主要影响因素，因此大力开展清洁生产制度，减少用水量、排放量，提高水利用率和污水回用率。 3、水价制度 在我国水价标准是政策批准定价，并没有把水价作为调节供需矛盾、促进水资源配置的手段。这不利于水资源的合理适度使用，造成水资源的无偿占有，掠夺性开发和浪费使用，面对城市用水紧张和水环境日益恶化的现状，改革水价势在必行。 原则上各类供水价格应根据国家经济政策及用水户的承受能力，按照“成本补偿、合理收益、公平负担”的原则，在成本核算的基础上制定和调整水价。对不同用户实行不同水价，农业用水原则上按成本定价，这是价格的最低界限，生活用水价格高于农业用水价格，工业用水高于生活用水价格，特种行业用水价格应当更高。完整的水价应由资源水价、工程水价和环境水价构成，征收水资源税，强调水的商品属性，同时为有利于水资源可持续利用应征收地下水资源费。工程水价则根据工程规模、隶属关系和供水对象实行分级管理。当用户超过定额使用计划用水时，应实行累进水价，实行带惩罚性的收费。 建立灵活的水价调整机制，水价由各级水价主管部门会同水行政主管部门核定、调整,完全将水价纳入价格管理机制，政府不再直接实施水价管理，水价逐步放开。同时，建立水价补偿制度，给予农业用水特殊价格优惠，对低收入家庭给予补偿等。 水价管理制度运用市场经济机制，建立自然资源有偿使用制度，运用环境经济手段使有限资源发挥最大效益，适当的水价调整能促使人们自觉实现“节约用水，合理利用。” 4、水环境保护与污染防治制度 水环境的可持续利用要求优先保护水资源，只有确保具有相当存量的水资源，才能维持城市生态系统的基本需要。 水环境保护与水污染防治是相辅相成的，在此，水环境保护更多地侧重于水生态环境的保持、维护、建设与改善，这也是水资源利用的根本保证，显然水环境保护制度是水环境管理制度中的重中之重。而水污染防治则是集中解决水环境问题的根本途径，同时预防水污染也就是保护水环境，治理水污染也意味着改善水环境。 目前，全国水环境功能区划省级初步汇总工作已经基本完成，省级工作共对10大流域，51个二级流域，600多个水系，5737条河流，980个湖库进行了水环境功能区划，将我国水环境现状、管理目标及地表水环境质量标准对应到近1.3万个水环境功能区，构建了数字水环境管理工程的平台。应以水环境功能区为基础单元的水环境管理思想为指导，将主要污染源、入河排污口、监测断面与具体的功能区划水域建立对应关系，将水环境管理的全部工作和所有数据都与水环境功能区挂钩。其中，跨界断面水环境功能区划的确定，是水环境功能区划工作的难点和关键。上下游地区要本着科学、合理的原则，即上游地区在划定出界断面水质类别时应充分考虑下游地区的需求，统筹兼顾，相互衔接。 由此可见，水环境功能区划制度是水环境管理制度中的一项基础制度，即针对不同功能的水环境区域采取因地制宜的管理措施和防治手段。结合城市水环境特点和现状，应努力完善城市供水、排水及污水处理制度，其中污水处理市场化是实现城市污水处理良性运营的管理机制，即引入竞争机制，经营主体多元化，放开污水处理市场，实行厂网分开，排水管网的运营管理与污水处理和中水回用经营分开，实行水务统一管理。转变政府统一管制理念，政府作为管理者，应定位于建立水市场运行规则、维护市场运行秩序及有效监督市场主体行为活动。 城市水环境状况对城市的可持续发展有着至关重要的影响，对城市水环境实施有效管理是我们的当务之急，我们应当在符合环境生态规律的基础上，运用现代管理方法，建立完善的水资源管理制度，合理开发利用水资源，保护改善水环境。