环境资源法实施机制若干问题研究 胡静 （中国政法大学 100088北京） 摘要 本文叙述了环境资源法实施机制研究的理论意义、实践意义、内容和有待突破难点，在分析环境资源法目的的基础上，结合社会结构和法律结构的分析，对环境资源法实施机制建立提出指导性建议：环境资源法实施机制必须突破手段单一化的限制，只要有助与达致环境资源法的目的，并不与法律价值体系相冲突的情况下，采用国家的、社会的、公众的、公法的、私法的以及社会法的调整方法和手段等。 关键词 环境资源法 实施机制 公共物品 目前我国环境资源法的研究大体可以划分为两个领域：环境法学基本理论和环境法具体制度设计。环境法基本理论的研究致力于为环境法这门新兴学科奠定坚实的理论基石，从而为环境法的进一步发展提供源源不断的动力；环境法具体制度则属于法学应用领域，主要是针对出现的环境问题进行规制的制度设计。但是，少有学者从事环境资源法实施机制方面的探索，即使有也主要停留在增加环境经济刺激和发挥市场因素的作用等手段上，较少论及环境资源法实施机制的理论基础，从而使现有的环境资源法实施机制研究缺乏理论基石，理论基石的脆弱必然制约机制研究向广度和深度方向的延伸。可以说，环境资源法实施机制位于联系环境法学基本理论和环境法具体制度两大学术研究领域的结合部位，而环境资源法实施机制研究的不系统、不全面和不深入不仅对环境法学理论发展和环境法律实践的进步构成制约，是我国环境资源法研究的薄弱环节之一。 我国环境资源法已经初成体系（其中环境保护基本法1部，污染防治法律5部，自然资源保护法律10部），原则和制度也比较完善，新的立法如《清洁生产促进法》、《防沙治沙法》已经颁布，《环境影响评价法》等正在制定之中。但是，我国的环境状况并没有获得所期望的改善，总体恶化的趋势仍在继续，究其原因固然很多如环境管理体制的痼疾、行政执法不力、环境纠纷解决障碍重重等，但不可回避的一个主要原因在于我国现有的环境资源法实施机制存在很大的弊端。环境法制度无论多先进，都需要将其执行的良好机制，否则其作用都会大打折扣。我们认为环境资源法实施机制尽管与环境执法有密切联系，但是仍然具有相当的独立性，总体应该属于环境立法所涵盖，同时又充当环境立法与执法之间的桥梁。同时，受法学界“重实体轻程序”的传统的影响，我国环境资源法理论研究偏重于实体方面，长期以来程序法得不到应有的重视，环境资源法的发展亦呈现实体和程序不相协调、严重失衡的状况。另外，环境资源法的实施不仅依靠国家机关，而且社会主体的环境权利意识和社会自治状况对环境资源法的实施效果具有直接的影响，而目前环境资源法理论界在这方面没有投入应有的关注，我国环境资源法的实施过多依赖政府来推动，社会主体参与环境保护的积极性没有培养起来，也没有建立相应当的参与机制，因而严重阻碍了环境资源法的实施。因此，无论在环境保护实践还是环境资源法的理论研究上如何借鉴外国环境资源法实施机制中的先进经验和做法都有重要意义。这就要求从事环境资源法实施机制的比较研究，为建立适合中国实际的环境资源法实施机制进行理论准备和制度设计。 环境资源法实施机制的研究至少应包含以下内容： 1.环境资源法实施机制的概念和理论解析： 环境资源法实施机制的概念；环境资源法实施机制的重要性；环境资源法实施机制中的国家领域因素；环境资源法实施机制中的公共领域因素；环境资源法实施机制中的公民社会因素。 2.环境资源法实施机制比较研究：环境资源行政执法机制比较研究；环境资源司法机制比较研究；环境资源法的监督机制比较研究；环境资源法的遵守比较研究。以上各部分对美国、日本、英国、德国、法国、瑞典等国及欧盟环境资源法的实施机制进行分析和比较。 3.我国环境资源法实施机制研究：我国环境资源法实施机制的现状；我国环境资源法实施机制的形成原因；我国环境资源法实施机制的弊端；我国环境资源法实施机制的重建构想。 环境资源法的研究应紧扣环境法的理论和实践需要，至少应在以下几方面取得突破： 1.环境资源法实施机制与环境资源立法目的的实现程度的相关关系。重点研究实施机制如何影响立法目的的实现。环境资源立法的完善并不意味环境资源立法就能在实际中起到所期待的作用。环境资源法的规定转化为现实，不是当然结果而是复杂的过程。应当注意社会文化特点，注意法律制度的自身发育过程。 2.从国家领域、公共领域和公民社会三个方面分析如何建立行之有效的环境资源法的实施机制。由于各国面临的环境问题大致相同，彼此之间有许多地方可以借鉴。但是在设计实施机制时应结合本国具体情况。随着社会结构的变化，过去社会结构政治国家和公民社会两分的结构已经被打破，国家领域、公共领域和公民社会三元格局正在形成之中，尽管中国的情况与西方有较大的差异，但社会结构发展的远期目标是共同的，如何发挥国家领域、公共领域和公民社会在环境资源法实施中的各自作用及探索彼此之间的相互联系，必然是环境资源法要正视和解决的理论课题。当然，中国传统法律文化和价值取向对环境资源法的实施机制也会提出要求和产生影响。对我国环境资源法实施机制和传统法律文化的兼容和冲突研究对建立适合我国的环境资源法实施机制有着重要的意义。 3.借鉴国际先进经验和结合我国的国情设计环境资源行政管理体制和手段。我国环境资源的行政管理机构设置不合理，经常出现重复行使职能或无人负责的现象，造成本已短缺的行政管理资源的浪费。 4.形成于计划经济时代的单一的管理手段，日益不适应市场经济的要求，探索政府、企业和公众三边环境资源控制模式。西方国家的环境保护事业的发展是通过政府、企业和公众共同推动。我国则主要依赖政府，由政府督促企业治理污染，而政府又承担发展经济的职能，二者发生冲突后政府往往是采取经济优先，公众作为环境权的最重要和基本主体却置身事外，无所作为。我国应改变政府单打一的局面，建立政府、企业和公众各负其责、相互配合、相互制约的良性互动的格局，建立完善的环境资源法的实施机制。 环境资源法实施机制从严格意义上讲，是指环境资源法规范作用于环境社会关系的过程，即假设现有环境资源法规范体系和内容完美无缺的情况下，如何将环境资源法的立法目的、基本原则、基本制度、具体法律措施以及法律责任通过法律关系主体的参与落实到实际社会生活中，达到调整环境社会关系的整个运行过程。鉴于环境法律规范在体系和内容上存在诸多问题，并且环境资源法的实施机制本身内在于环境法的体系之中，所以我们要从根本上在理论和实践中解决环境资源法实施机制的问题，不得不将研究视野放大到包含环境法律规范也就是环境资源法实施的法律依据和逻辑起点。 在环境法律规范中，立法目的无疑处于核心的地位。每部环境法（实在法），无论是环境保护单行法还是基本法，包括环境保护单行法规，其第一条均是对立法目的的规定。立法目的是本部立法关于保护哪些主体的何种权利的规定性。众多法学家中，对推崇法律目的的莫过于德国法学家耶林。耶林法律哲学的核心概念是目的。他认为“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”。他宣称，法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的意志而有意识地制定的。根据他的观点，法律在很大程度上是国家为了有意识地达到某个特定目的而制定的。 环境资源法的目的衍生出环境法资源法的基本原则，基本原则的贯彻通过基本制度和措施来实现，从而在环境资源法的内容上形成一个相互协调、相互依赖、相互补充的完整体系。一个部门的基本目的也可表述为本位和价值追求，但是环境法的本位和价值追求还体现利益的主要实现方式。 环境法的价值与其他法的部门一样应该首先定位为人的利益。不同法的部门对人的利益的实现至少存在两个差异。人的利益种类和人的利益实现方式是多样化的，对某些利益的实现和保障的方式可能比较单一，而对其他利益的实现和保障方式会比较复杂。从这种意义上，法的不同部门的划分可以依保障利益的不同和利益实现方式的差别而进行。 人的利益有人身利益、财产利益和环境利益之分，利益的实现方式则有自我实现和社会实现两种方式，实现方式的划分不是从非正常和最终意义上，因为无论是自我实现和社会实现一旦遇到阻力时，国家也就是公权力的介入就成为最终的保障和恢复正常状态的救济手段。自我实现不需要外部力量（含他人、社会组织和国家）的积极作为，社会实现只有主体在社会其他主体（他人、社会组织和国家）的积极作为下才能完成，社会实现的方式比较多，有体现个人意思自治的平等主体的交易，有社会组织的积极作为，还有国家的干预。环境利益只能通过社会实现，且只能是社会组织和国家的协同来达成。 人身利益即主体对自己身体的支配在通常情况下实现方式是自我实现，对财产的静态拥有也采用同样的方式，但如果主体希望获取他人的财产而用自己的财产与他人进行交换时，动态的财产利益必然通过社会交换来实现。因为人身和财产可以在物理形态上进行划分，主体在正常情况下可以完全控制自己的财产和人身，所以人身和财产是自有物，人身利益和财产利益是可以个别化的利益，个别化的利益比较容易分清各个主体之间的独立的利益。环境被认为是公共物品，所谓公共物品就是具有非排他性和非竞争性的物品。非排他性系可以供多人享用，无论个人是否支付费用，都无法排除他进行享用；非竞争性系享用人数的增加不会影响其他人的享用。对社会和消费者个人来说，公共物品的供给是必须的。但是，供给公共物品需要成本，这些成本需要公共物品的收益者共同分担；而另一方面，公共物品一旦提供出来后，又无法排除那些没有负担成本的消费者对它进行消费。这就出现了“乘车逃票”的问题，每个人都想让别人生产公共物品，让别人为公共物品的生产付费，自己不付费，其结果是任何人都不愿意提供公共物品，公共物品的供给量为零。因此，个人具有“乘车逃票”动机的直接结果就是：公共物品不能有私人来生产和供给，必须由公共部门或政府来承担公共物品供给的责任。在原始状态下，如果没有环境安全，环境安全需要人为营造，既然作为公共物品的环境安全不会有人自愿提供，也就因交易标的的缺乏而不会发生平等主体之间的交易。假设原始状态下，环境安全就是一种定在，环境安全也会由于人为原因而失去。哈丁博士曾讲过一个“公地的悲剧”的故事：在一个公共的牧场里，有许多牧民放牧，牲畜是牧民的私有财产，每个牧民都放尽可能多的牲畜使自己获得更多的利益，因为牧场是公共的，最后的结果是牧场因为过度放牧而消失。尽管每个牧民都知道这种后果，但他们想的是如果自己不放牧，其他牧民放牧从中获利，这是他们不愿看到的。“公地的悲剧”在经济学家科斯的理论中是可以得到避免的，方法就是将公地分成若干分，每个牧民在自己所有的牧场上放牧。这种明晰产权的方法对于可以个别化的牧场是管用的，但环境的产权是难以明晰的。环境安全不可分割，尽管环境要素如土地、水等也具备可分割性，但环境安全是这些环境要素和森林、草原、野生植物、野生动物、微生物等生命形式协同形成的有序而有无形的状态。所以环境利益靠自我实现是不现实的，环境安全的维护只能靠公共部门或政府。 与利益相关的有一个安全问题。各个主体的利益是孤立的。当各个独立的人身利益发生联系时，一主体在行使人身自由权时，就可能对他人的人身利益构成伤害，出现人身安全问题（在人数众多的社会中可以肯定一定会发生），民法中的侵权法对此进行救济，其目的是恢复原状或者在无法恢复原状的情况下对受害人作出补偿；当各个独立的财产利益发生联系有两种情形，一是对他人静态财产的侵害形成的非正常社会关系由民法中的侵权法进行事后补救，其目的是恢复原状或者在无法恢复原状的情况下对受害人作出补偿。侵权法的目的在于恢复原有秩序，所以，在侵权法看来，原有秩序就代表正义。二是在财产流转中发生正常社会关系，合同法对此预设行为规范，在合同法看来，未来秩序是正义的化身。但是，合同法忽视一个问题，那就是未来秩序或者说合同法意图实现的财产分配状态未必就一定代表正义，因为财产分配的格局也就是独立的财产利益之间的态势达到某种扭曲的状态，如贫富不均，少数人占有社会的大部分财产时，社会的经济秩序会因此而出现经济安全问题。经济安全事关社会公共秩序，已经脱离纯粹市民社会，进入政治国家的职能范围，但是有必须发挥市场在财产流转中的基础性作用，国家不能用政治统治的手段来管理经济，于是经济安全问题的预防和解决有赖于经济法，具体就是国家对经济运行进行协调。经济法认为自然秩序是有非正义成分的，所以需要国家公权力的矫正，经济法修补经济安全和财产正义。在环境法看来，放任自流的环境根本就无正义可言，只要有人的活动，环境安全不可能存在，也就是说，环境安全不是自然实现(包括自我实现和与平等主体交易而实现)的正义，环境法的使命或者价值追求就是建立环境安全和环境正义 。经济安全是靠国家和市民社会共建，因为市民社会的体制在保障经济安全中也会产生积极作用，国家的作用在于减少或者消灭其消极影响。而建立环境安全和环境正义的过程中，市民社会中意思自治仅有相反的作用，因而撇开市民社会而依赖公共部门或者政府就成为剩下的选择。也就是环境利益的实现依赖理论上没有或者不应该有独立利益的主体的活动。 传统的社会结构采取两分：政治国家和公民社会。主张社会独立于国家而存在的思想在西方可以追朔到古希腊罗马时期，但一国家和社会的分离为基础的近代公民社会概念是在17~19世纪之间才出现的。 随着各种非政府、非赢利性的民间组织的大量涌现，出现了所谓“第三域”，即相对于公共领域（公域）、私人领域（私域）的新的领域。“第三部门”是“第三域”的代表，恰如政府是政治国家的代表，企业和自然人是公民社会的代表一样。“第三部门”体现了社会的自治化趋势，它和新闻媒体等共同昭示社会权力的存在。“治理”理论的兴起更是宣布国家权力的多元化趋势。尽管“治理”理论有多种不同的观点，但是都承认治理与统治不同。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力来实现。政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为不同层面上的权力中心。国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理和统治的最终目的是维护正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有两大区别：（1）治理与统治的最基本区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府；（2）管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事物实行单一向度的管理，治理则使一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。 从规则运行环境的角度出发，治理的权威形成是自发的，具有更充分的正当性，统治的权威是法律赋予的，具有相对不正当性，表现在社会的认同感上，治理的规则更易获得社会的认同，社会自觉遵守治理的规则的积极性要高于对法律的态度。 “治理”理论在环境保护领域得到广泛体现。在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体和绿党为代表的环境保护群众组织引发了一场“绿色革命”。环境保护组织在“第三部门”中占有重要地位，拥有广泛的群众基础，从而发展成为在环境保护领域中与政治国家、公民社会鼎足而立的第三种力量。环境保护运动在西方的发展从一开始就与人权运动、女权运动等结合在一起，浸透了民主参政的思想，本身就构成20世纪60年代民主运动的重要内容。 这些环境保护对公众进行的环境宣传和组织的公众自我教育，极大地提高了公众的环境保护意识和环境权利意识。环境权利意识包含三项内容：环境权利认知、环境权利主张和环境权利要求。环境权利认知是环境权利主体对自己应该或实际享有的利益和自由的了解和认知；环境权利主张是指权利主体对自己应该或实际享有的权利予以主动确认和维护的意识；环境权利要求指社会成员根据社会的发展变化主张向社会或者政府提出新的权利请求的意识。环境权利认知和环境权利主张是基本环境权利意识，是对现有环境立法实施的主动式参加，而环境权利要求的表达对现有立法所确认的权利体系提出诘难和质疑，要求变更现有权利体系，是较高的环境权利意识。在西方的历史上，人们根据利益和一直的需要，向政府提出自己的要求。这些要求得到国家法律的认可，便成为一种法定权利，自然权利变成法定权利往往是人们主动要求的要求。环境权就是为保障公众合法权益而提出的新的权利，该权利在世界范围内，还处于由自然权利向法定权利转变的过程中。 环境保护组织也对政府制造舆论压力，参与政府环境决策和监督政府环境行为（包括投资行为、抽象行政行为和具体行为等）。参与式的民主是在政府进行环境决策（可能影响环境的决策，也包含经济决策、政策决策等）时，要求政府征求公众意见，如进行民意测试或者举行听证会，这是事中参与。监督式的民主对政府已经作出的决策进行跟踪评估，如果发现有损害环境资源的后果或者危险，就要求采取补救措施或者追究政府官员的责任，这是事后参与。环境保护组织和公众的参与本身也体现了政府正当性的承认，因为政府的不合法会导致公众起义权的行使，而不是公众积极参与社会公共事务的管理。 如果说环境保护组织对环境公共事务的参与依附于政府的活动，尚未获得独立管理主体的地位的话，那么，有些国家主动将环境管理的权力授权给民间组织和公众，显示或者顺应了国家权力向社会转移，形成相对独立于国家权力的社会权力主体的趋势。如，在菲律宾，政府授权民众维持本区域的环境秩序；乡村管理人员有实施环境法中关于控制污染条款的权力等。 尽管社会权力在直观来源上是国家权力和法律，但是如果从国家的本源出发，根据社会契约论，国家权力来源于社会的委托，可以将社会权力看成是社会对国家态度的不信任和能力的不放心，而将委托给国家的一部分权力收回的结果。 环境保护组织和公众还通过对司法活动的参与来维护环境公共安全。美国的“公民诉讼”制度是最典型的代表。美国《清洁空气法》规定任何人可以对污染空气的行为提起诉讼，对公民未作任何利益关联的限制规定。尽管围绕公民起诉资格有许多争论，但是，就美国的法律实践来看，提出有关环境的诉讼，请求审查影响环境的行政裁决的公民和组织越来越多地得到许可。 显然这种被称为“私人检察官”的“公民诉讼”制度，虽然由私的主体或者环境保护组织提起诉讼，但是其目的确实具有浓重的公益色彩。可以讲，是通过私的手段实现公的目的。这与传统的公共利益只能通过公的手段实现，私的利益只能诉诸私的手段相比，是一个大的突破。法律公法、私法严格二元划分的结构被打破，二者的界限趋于模糊。在法学界出现所谓“公法私法化”和“私法公法化”的提法。“私法公法化”是指公法对私人活动控制的加强，从而限制私法原则（财产权神圣、契约自由、过错责任等）的效力；“公法私法化”系由于政府职责的扩大，尤其是社会与公共服务事业方面的扩大，使公共机构按私法要求执行公共职能。还有人将“公法私法化”和“私法公法化”形成的严格意义上公法和私法之间的模糊区域从法律二元结构中独立出来，称为“社会法”，形成三元法律结构。 在传统二元法律结构下，不同的法律部门有自己独立且不重叠交叉的调整对象、调整方法、逻辑体系，这种范畴体系自己形成一个封闭的系统，当出现某个社会问题时，首先将该问题归类，是私法或者是公法解决的问题，然后只使用私法或者公法手段解决。在这种思维方式下，手段的体系化和精妙化使手段游离于目的而成为一种新的追求价值，问题、答案和疑难的解决则被抛到一边。以法律调整手段为中心常常使问题和目的去适应手段和方法，而不是让手段和方法去适应问题和目的，从而本末倒置，手段的争论导致问题本身被忽视，还有一个直接的后果就是各门法律之间壁垒森严，缺乏沟通，阻却相互之间的交流，对整个法学的进步和法律的改善起消极作用。环境资源法是在20世纪诞生的新兴部门法，环境资源法产生时，传统法律结构就已经开始受到质疑并出现了许多适应社会发展的变化。所以，环境法从一开始就不具有封闭的特点，而是充分显现其开放性和综合性。在西方，环境资源法的发展如果可以表述为“私法公法化”过程的话，在中国则更接近“公法的私法化”。 综上，环境资源法实施机制必须突破手段单一化的限制，只要有助与达致环境资源法的目的，并不与法律价值体系相冲突的情况下，采用国家的、社会的、公众的、公法的、私法的以及社会法的调整方法和手段等。 作者简介 胡静，法学硕士，中国政法大学讲师。