美国公民诉讼制度及其启示 ——兼论建立我国公益诉讼制度 李艳芳 （中国人民大学法学院） 1996年被誉为“中国公益诉讼创始人”的丘建东先生因为一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话收费半价”规定，多收话费0．60元走上“公堂”，从而掀开中国公益诉讼的神秘面纱。之后，有关公益诉讼的纠纷不绝耳闻，但大多以原告败诉告终 。在这些诉讼中，原告都不是因为自身利益而起诉，而是出于维护社会公共利益和国家利益的目的。也正因为此，法院以原告不具备起诉资格，原、被告之间“没有法律上的利害关系”为由驳回原告起诉。法官判原告败诉，不在于原告的诉讼主张不当，也不在于被告做法正当，而在于法律对公益诉讼没有进行规定，在于公益诉讼制度的缺失。毫无疑问，公益诉讼的出现反映了人们逐渐开始重视公共利益、社会利益的维护，表明人们对中国传统社会所固有的“各人自扫门前雪”的陈旧观念及其相适应的诉讼制度的拚弃和挑战，也显示了中国公民维权意识的进一步觉醒。从客观上来看，公益诉讼也有利于维护长期以来被忽视的利益范畴，特别是在促使“官僚”政府转变职能、勤政服务方面具有不可估量的作用。因此尽快建立我国公益诉讼制度就成为必然选择。 近年来，笔者研究美国环境法律制度，对美国的公民诉讼制度有所了解。美国的公民诉讼制度实际上就是一种公益诉讼，这种诉讼制度在美国环境法律中具有重要地位，特别是维护公民环境权益的方面具有不可替代的作用。而环境利益是最典型的公共利益或者社会利益。我国已经产生的若干起公益诉讼有不只一起与环境利益的受损有关。因此笔者认为，详细了解并能积极借鉴美国的公民诉讼制度，从而“以一窥百”，将会对我国公益诉讼制度的建立取得突破性进展起积极的推动作用。 一、美国公民诉讼（Citizen Suit）制度形成的背景和理论基础 公益诉讼在相当程度上取决于原告是否具有起诉资格（standing）。《英汉辞海》对standing一词的解释是“因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定起诉权或资格。” 在20世纪60年代以前，美国法律规定只有在法律上与案件有利害关系的人，才能成为案件的原告。但是20世纪中叶，世界各地公害事件接连不断发生，“八大公害”事件中发生在美国的公害事件就有两起 。公害事件所导致的痛苦和不安让公众产生了一种“生存”危机。公众为了安全和健康生活，掀起了反对污染的环境运动。但是请愿、游行、示威、抗议只是环境运动的一个方面。在法律上，就表现为民众要求扩大起诉资格。美国“参议院因应此一趋势乃于1970年清净空气法中特别加入公民诉讼条款，赋予民众藉助联邦法院督促执法的权利。” 自从清洁空气法（Clean Air Act）确立公民诉讼条款后，1972年的海洋倾废法和噪声控制法、1973年的濒危物种法、1976的安全吸用水法和资源保护与恢复法、1977年的有毒物质控制法等环境保护法律均对公民诉讼作了规定。从此，公众可以通过公民诉讼来促进、监督法令的执行。例如美国《清洁水法》(Clean Water Act)第101条规定，“联邦环保局和各州对实施该法负有主要责任。但是，环保局必须吸收公众参与“对任何禁止排污的法律的完善、修订和执行……”工作。 在理论上，一般认为保护公共利益是政府的责任，公民只能就自己的利益主张权利和寻求保护。美国最高法院也认为：一般情况下，即使原告能够证明第三人所受到的侵害足以构成一个“案件”或“争端”，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建筑在他人的权利或利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三者的利益。 但是，在某些特殊的情况下，法院认为原告有资格主张他人利益特别是公共利益。美国最高法院认为，“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察总长，主张公共利益提起诉讼，这时就产生了一个实际存在的争端。国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人或私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，象检察总长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”“私人检察总长的起诉资格能够发挥效果，必须真正有人具有动力进行诉讼，反对行政机关违反公共利益的不法行为。这类人只能是自己对案件也有起诉资格的人。由于起诉资格和原告所受损失的大小无关，因此在私人代表公共利益提起诉讼的时候，往往是原告个人的利益较小，而公共的利益较大。” 美国公民诉讼正是依据私人检察官理论建立起来的。 美国公民诉讼制度的意义主要有三个方面：第一，通过诉讼获得司法支持，从而有效地制止违法排污行为，达到保护环境维护公民环境权益的目的；第二，督促联邦环境保护部门和各州执行其法定义务，加强环境管理；第三，推动法院在诉讼中作出司法解释，平息对有关法律条文的争议，堵塞法律漏洞，从而促进环境法制的发展和完善。事实上，公民诉讼的确立在一定程度上缓解了公众对政府的不信任和对主管执法机关的执法诚意的疑虑。 二、美国公民诉讼制度的性质 公民诉讼是美国环境保护法颇有特色的一项重要制度。它是指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。美国公民诉讼不论是针对排污者的诉讼还是针对行政机关的诉讼，都不是公民为了维护个人利益的诉讼。如果污染者的排污行为侵害了某一公民的财产权或者生命健康，则可以借助于普通法上的民事侵权诉讼获得救济，而不必通过公民诉讼。由于污染通常会造成许多人受害，因而环境侵权案件通常可以由若干个受害者对污染者提起共同诉讼或集团诉讼(Class Action)。美国环境法上的公民诉讼与美国联邦民事诉讼法规定的这种团体诉讼或者集团诉讼有所不同。虽然集团诉讼是受害者共同的诉讼，也“蕴涵着公共利益，但是本质上仍然是为了私人的利益，而且判决的效力亦仅局限于诉讼的实际实施人及其所代表之人。”公民诉讼在性质上属于公益诉讼(Public Interest Action)，它是“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦不未必局限于诉讼的当事人。” 公民诉讼制度与行政诉讼也不相同。公民诉讼的目的在于维护公共利益，它的对象往往是针对行政机关的非自由裁量行为，而这种非自由裁量行为不可能是针对单个公民的。而行政诉讼的目的在于防止政府行为对公民个人利益的侵害，它针对的对象是行政机关的自由裁量行为。因此公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的根本区别在于原告提起诉讼是否以维护公共利益为目的。 三、美国公民诉讼的内容 （一）关于原告的起诉资格 如前所述，公益诉讼的关键在于原告是否能获得起诉资格(standing)，即原告是否具有控告行政行为之地位和资格。对原告之诉讼资格，美国最高法院在1937年的田纳西电力公司诉田纳西流域管理局一案中确立了“法律权利说”(“legal right”doctrine)。依据该学说，除非原告能积极证明其法律上保障的权利已经或者正在遭受侵害，否则原告不具有起诉资格。但是，在这之后，法院面对有关公益的争执日益增加，使法院明显地感觉到无法采用“法律权利”原则。到了1970年代后期，美国法院在处理数据处理服务团体诉坎普案(Association of Data Processing Service Organization ,Inc. v.Camp )、塞拉俱乐部诉莫顿案(Sierra Club v. Morton)、合众国诉学生反对管理机关程序案(United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures)以及杜克电力公司诉卡罗莱纳环境研究小组案(Duke Power Co. v. Carolina Environmental Study Group, Inc.)等案时 ，不得不彻底放弃“法律权利”原则，法院不再以法律上保障的权利受侵害作为原告享有起诉权的要件，只要求原告受到“实际上的损害”(injury in fact)，便可提起诉讼。关于这一点，从《清洁空气法》到《清洁水法》的发展过程就可以清楚地看到法律规定的演进，当1970年的《清洁空气法》率先纳入公民诉讼条款时，并未对受到“实际上的损害”作任何规定，在这一法律中，仅仅提出规定“任何人(any person)可……提起诉讼”。当1972年《清洁水法》对公民诉讼进行规定时，就不同了，它将“公民”定义为“其利益正受到或可能受到不利影响的一个或多个人”，与其它诉讼上所要求的“实际损害”(injury in fact)要件相当。 可以推断，《清洁水法》对公民诉讼进行限定，实际上是受美国联邦最高法院上述四个案件中考虑过当事人起诉权问题判例的影响。 联邦最高法院在处理塞拉俱乐部诉莫顿(Sierra Club v. Morton)一案中，对当事人起诉资格的判决在司法领域具有重大影响，是一个十分典型的案例。美国林业部批准沃特·迪期尼(Walt Disney)在矿金谷(Mineral King Valley)兴建一个投资3500万美元的滑雪场，这一决定遭到美国著名的环境保护组织塞拉俱乐部的反对。塞拉俱乐部认为，林业部的决定违反了联邦的多项法规。塞拉俱乐部并没有把兴建巨型滑雪场对其造成直接损害作为起诉的理由，而是作为一个长期致力于保护环境的公益团体提起诉讼的。 在此案中，联邦最高法院依据《行政程序法》对起诉权确立了一般的标准。这一标准要求原告提供两个方面的材料：一是“事实上的伤害((injury in fact)；二是某一受法律保护的尚有争议的利益是否受到被起诉的政府机构侵害。法院认为，塞拉俱乐部可以仅提出理由，说明其成员把该地区用作休闲目的，就可以确立自己受到事实上的伤害。这些成员受到的伤害是美学意义上的伤害。因为，一旦工程建成，他们就不再可能在未经开发的荒野中徒步旅行。这种伤害不仅对其成员是一种伤害，而且足以构成对成员所属的组织的伤害。毫无疑问，塞拉俱拉部可以满足这个要求。 由此可以看出，“环保团体虽不得单纯以其经常关心环境事务主张原告适格，但只要能具体指出其会员受到损害仍得提起诉讼。” 虽然法院对原告起诉资格问题已经作出巨大让步，但这也并不意味着对原告没有任何限制，更不意味任何人都可以高举捍卫“公共利益”的大旗而提起诉讼。一般情况下，法院仍然要求原告提供“实际上的损害”的证据。对于什么是“事实上的损害”，法院认为所谓“事实上的损害”并不仅局限于经济上的损害(economic injuries)，美学的、环境舒适度等非经济上的损害亦包括在内。 与原告诉讼主体资格有关的另一个问题是：多个人能否就同一伤害提起诉讼？在塞拉俱拉部一案中，法院确立了一个根本性的原则，那就是只要存在“事实上损害”，不论这种损害是哪个方面的，环境保护团体和其成员均可以提起诉讼。而在合众国诉学生反对管理机构程序(United States v. Students Challenging Regulatory Agency Procedures)一案中，最高法院进一步明确了当事人的起诉讼资格问题。在此案中，联邦州际商会(ICC)虽然尚未最终批准、但同意铁路部门全面提高铁路运输价格的决定遭到学生们的反对。原告(5个学生)为了诉讼而专门组织了一个协会。该协会认为，由于运费的上涨，将会使可循环利用的物质得不到运输，从而会使循环商品的利用数量远远低于应有的水平。原告指出，这一现状随着运价的全面提高会进一步恶化，而且涨价的后果是：循环商品受到排斥，导致对废物回收利用进一步降低，全国范围的废弃物总量会随之增加，而他们住所附近的公园内的废弃物也会增多，并且最终导致该地区开矿和伐木量的增加。联邦最高法院认为，在该案中原告享有起诉权。 联邦最高法院针对该案阐明了以下几个观点：第一，起诉权不能因为许多人受到同一种损害而剥夺。法院认为，如果因为许多其他人也遭受同样的损害而否认每一个人的起诉权，本身就意味着“任何人不得问津更有损害性的政府决定”。第二，法院认为，有关起诉权的衡量标准是定性的，而不是定量的，因而只要损害存在，不管其范围大小都是一样的。法院援引戴维斯教授(Professor Davis)的说法：“大量案例表明的基本思想是只要能够确认损害就足以确立当事人适格。” 从联邦最高法院的判例和美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处置法》等的规定可以看出，公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体包括企业、州政府都可以提起诉讼。“联邦政府是否能提起诉讼，判决虽持否定见解，但却未说明理由。” （二）美国公民诉讼的种类 依据美国《清洁水法》的规定，公民诉讼的被告大致分为两类：一为任何人，包括违反法定排污标准或限制的个人、公司、联邦或州政府及其企业和美国政府；二为不能根据法律完成自己职责的环境保护局局长。 据此规定，公民诉讼实际上包括两类：一是针对行政机关的公民诉讼，特别是不能完成自己职责的环境保护局的诉讼；二是针对排污者的公民诉讼。 以环保局局长为被告的公民诉讼基本上是对行政机关的不作为(Agency inaction)提起的行政诉讼。《清洁空气法》规定：“……任何人如果认为联邦环保局局长未采取或履行依据本法不属于他的行政自由裁量权范围的行动或义务，皆可以自己的名义对局长提起诉讼。”《清洁水法》规定“……任何人以联邦环保局长为被告，主张其怠于执行本法所赋予其之非裁量性职责。”依据这些法律的规定，如果联邦环保局长应当采取某此措施或履行某种义务而未采取有效措施或履行某种义务，则公民可以环保局长为被告提起公民诉讼。 美国公众特别是环境保护民间组织或团体十分重视运用公民诉讼来监督联邦行政机关的行为，特别是联邦环保局实施环境法规。这在1972年由联邦哥伦比亚特区地方法院判决的塞拉俱乐部诉洛克修斯案(Sierra Club v. Rucklshous)中可以看出。在该案中，塞拉俱乐部依据《清洁空气法》的公民诉讼条款对联邦环保局长洛克修斯起诉。原告指控被告没有履行《清洁空气法》规定其应当履行的、不属于他的行政自由裁量权范围的义务。被告环保局长申辩，他无权在关于审批州的《清洁空气法》实施计划的规章中要求州的实施计划对防止清洁空气地区的空气质量下降作出规定。但原告根据《清洁空气法》第101条(b)款认为“保护和提高”国家空气资源的质量是《清洁空气法》对联邦环保局长规定的一项不属于其行政自由裁量权范围的义务，即他必须采取行动“保护和提高”空气质量，不得仅仅保证空气质量不违反国家空气质量标准为职责。法院在研究了《清洁空气法》的有关条款和立法史后，赞同原告的观点，并对被告发布强制令，要求其不批准含有允许空气质量下降内容的州实施计划。 由于针对行政机关提起的公民诉讼所针对的是行政机关的不作为，所以行政机关的作为义务便成为重要的诉讼要件。当“环保局局长或州政府已开始着手并且正在积极向联邦或州法院提起民事措施以要求污染者遵行排污标准或限制时”，便不得提起公民诉讼，因为该诉讼的建制目的乃在弥补政府执法之不足，而非另立一平行的执法管道。 因此，《清洁水法》第505条(b)(1)(A)规定了60天的通告期，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。 所以，公民如果要提起公民诉讼则需要在六十日前事先告知。此外，针对行政机关的公民诉讼只能是对行政机关的非自由裁量行为的诉讼，至于行政机关的自由裁量行为，因为适用行政诉讼程序，是无权提起公民诉讼的。除联邦环保局这外，商业部、内政部、劳工部、运输部、陆军部等拥有环境法执行权的政府机关，都有可能成为公民诉讼的被告。 以污染源为被告的公民诉讼必须以其违反法定污染防治义务为起诉事由。法院认为，污染源只有违反法律规定的义务，不论已经违反、正在违反、或是即将违反均可以起诉。为了避免排污者钻法律的空子，逃避法律责任，法院在查斯皮克海湾基金会和自然资源保护协会诉格威尔特尼 (Chesapeake Bay Foundation and Nature Resources Defense Council V. Gwaltney )一案的司法解释中重申了法院的这一原则。 在美国的环境保护实践中，公众或公众环保团体发现，把有限的精力、时间和经费用在迫使政府完善或执行环境法规和规章上比用在取缔个别污染源上更有意义。所以，尽管美国在管辖权和诉讼费用问题上对公民诉讼作了有利的规定，但公众仍然较少针对污染者提起公民诉讼。据统计，到1983年为止，全美根据《清洁空气法》的公民诉讼条款对污染者起诉的案例不到12起。 公民诉讼的主要对象是行政机关的非自由裁量行政行为。 （三）被诉事由的可审查性(Reviewability) 原告具有起诉权并不意味着原告肯定能依据其是非曲直而获得审理，原告要想获得或真正能够获得法院对案件的受理，还必须具有被诉事由属于法院管辖或司法裁决，即法院被授权且具有审查原告所提争议的能力。根据联邦最高法院在为保护奥弗顿公园的公民诉沃尔普（Citizen to Preserve Overton Park ,Inc.v.Volpe）一案的解释，所有在环境案件中可能出现的问题都可以进行司法审查。 公民诉沃尔普案所涉及的争端是关于使用联邦高速公路基金兴建一条横穿奥弗顿公园(Overton Park)的州际高速公路，该公园占地342英亩。原告认为根据交通部组织法和联邦援建公路法的规定，这样的建筑只在“没有其他可行的、审慎的代替方案时”才能采用。而且在采取这样建筑的时候，部长必须考虑“一切可能的计划，减少对公园的损害。”部长批准这条公路显然不符合法律的规定。部长的答辩认为：关于是否有“其他可行的审慎的”代替路线的考虑，属于他的自由裁量权限，法院对此没有司法审查权。最高法院驳回了部长的答辩。法院首先澄清它对案件的管辖权，认为本案不属于成文法规定的排除司法审查的情况，因为没有任何成文法作出这样的规定。最高法院在《美国法典》701条（《行政程序法》第10条）找到了问题的答案。根据第701条的规定，各种行政机构的行为必须接受司法审查，唯有下列之一者可以例外：(1)法定排除司法审查之行为；(2)属于法律规定的机构自由裁量权范围内的机构行为。法院认为要找到这两者的证据十分困难。法院认为，“同样地，部长的决定也不属于法律赋予行政机关自由裁量权行为这些例外情况，这是一个范围狭隘的例外。行政程序法的立法史表示它只适用于这样例外的情况：即法律使用如此广泛的词句，以致在某一具体事件上没有法律可以适用。然而，在本案所涉及的问题方面，交通部的组织法和联邦援建公路法的规定非常清楚，并且给予了特定的指示：部长不能批准任何需要使用公园土地的计划，除非(A)没有其他可行的和审慎的代替使用该土地的方案；以及(B)这个计划包括一切可能的设计，减少对公园的损害。这些规定清楚而明白地阻止使用联邦经费，通过公园建筑公路——只有最例外的情况才不适用上述限制……。很明显，本案有法律可以适用，不存在行政机关自由裁量权行为的例外。”因而实际上所有的问题法院均可进行复审。偶尔有一些行政行为被认为不可以进行司法审查，那是因为它涉及到了一些法院不愿卷入的领域，如外交事务与军事决议。 为保护奥弗顿公园的公民诉沃尔普案所确立的司法审查原则对公民诉讼起了积极的推动作用。 （四）法院判决的内容 根据美国《清洁水法》、《清洁空气法》以及司法实践，在公民诉讼中，法院的判决通常为： （1）发布禁止令(injuction)。所有的公民诉讼条款均授权法院发布禁止令，以停止污染行为或要求主管机关采行具体措施以贯彻法定要求。在“田纳西流域管理局诉赫尔”（TVA v. Hill）一案中，法院发布了一个禁止令，禁止修建一个耗资数百万美元的大坝。因为大坝修建完成之后将会威胁一种濒临灭绝的鱼，即著名的蜗牛鱼。法院发现大坝修建成后将违背“濒危物种法”，最后法院得出结论认为，除了颁发修建大坝的禁止令外，别无选择。虽然修建大坝已经耗去巨额资金，所剩工程已经不多，但是法院裁定，这些因素都是无关紧要的。美国国会在通过法令时，已把拯救濒临灭绝物种看得比其他政府政策更为重要，并且判定拯救濒临物种高于一切。 禁止令是法院判决所采取的最严厉的措施。 （2）采取补救措施(Remedies)。对于一些没有必要颁发禁止令的情况，最高法院认为可以采取相应的补救措施。比如，可以通过颁发许可证等来实现国家保护环境政策的，则要求采取补救措施。在温伯格诉罗梅罗-巴赛洛（Weinberger v. Romero-Barcelo）一案中，法院认为对该违法行为并不需要颁发禁制令。该案的违法问题是海军在训练演习之前没有得到许可。军需品浸入水中，从技术上讲必须经过许可。但是，下级法院发现沿海水域事实上并未受到损害。在这种情形下，法院认为命令海军申请一份许可证作为补救就已足够了。法院认为，法律补救办法的选择既不是机械式的，也不是由法官任意决定。相反，法官必须作为美国国会的代理人去执行国家政策。 (3)处以民事罚款(civil penalties)。《清洁空气法》关于公民诉讼条款的救济以禁止令作为主要的手段，其中并没有罚款的内容。但是，在随后颁布的《清洁水法》、《资源保护与恢复法》等法律中，却在公民诉讼条款中明文规定法院能够处以民事罚款。不过，这种民事罚款既不同于行政处罚也不同于民事赔偿。它虽然称为“民事”，但罚款不能归于原告，虽然称为“罚款”，但又是民事的，因为处罚决定不是行政机关作出的。所以，这里的“民事罚款”的性质也类似于公民诉讼的性质，是一种因公益诉讼所得的公益性的罚款收入。“由于清洁空气法中没有规定可以处以罚款，因而法院至今仍拒绝在清洁空气法的公民诉讼中课以罚款。” （五）公民诉讼费用的负担 公民诉讼的目的并非损害赔偿，而是督促执法，是一种公益活动。但是，作为原告的公民必然要支付一定的诉讼费用。这对于公民来说是一笔额外的负担。为了减少对不必要费用的负担，公民可能会放弃诉讼。为了鼓励公众参与公民诉讼、监督执法，美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中作出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是合适的。 根据此一规定，本来应当由原告承担的诉讼费用，法院也可以判决由被告承担。这样就大大减轻了原告的负担。 四、美国公民诉讼制度的启示 美国公民诉讼制度有很多值得反思和借鉴之处。 （一）通过立法确立公益诉讼制度。美国公民诉讼制度之所以得到充分发展，在于美国《清洁空气法》、《清洁水法》等一系列专门立法的规定，再加上判例的进一步解释使公民诉讼得到完善。我国现行的一些立法也有类似规定，但至今国家并未在任何一部法律中作出明确规定。例如，我国《环境保护法》第6条关于“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定虽然在一定程度上隐含着与公民诉讼相同的内容，但从《环境保护法》第6条自身的规定来看，对于“监督、检举、控告”所指向的具体含义不是十分明确，如如何行使监督、向谁进行检举、向谁控告？控告是否等同于诉讼？立法本身不明确性也大大限制了其作用的发挥。对此，我国可以借鉴美国的做法，在涉及维护公共利益的立法如国有资产管理法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、环境保护法、税法等中对公益诉讼进行明确规定。 （二）突破传统民事诉讼和行政诉讼关于原告必须是与案件有直接利害关系的限制，只要具有“事实上损害”就可以认定原告具有起诉资格。而我国公益诉讼遇到的最大障碍就是要求原告必须与本案具有直接的利害关系。按《中华人民共和国行政诉讼法》规定，作为行政诉讼原告，应具备三个条件：一是必须与被诉行政行为有行政法上的利害关系；二是必须是认为“自己的”合法权益受到侵害；三是必须是自己的“合法权益”已受到侵害。换句话说，只有行政相对人认为行政机关行使的具体行政行为侵犯了其利益，具有可诉之利益，才具备提起行政诉讼的主体资格。同样，如按民事诉讼程序起诉，原告也必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。据此可以看出，凡是诉讼必须与自我利益受损有关。而且在制度上形成公益受损必须由国家维护，个人只能就自身利益受损进行诉讼，从而形成了国家维护公共利益和个人只能对私益主张权利的两条泾渭分明、井水不犯河水的利益维护机制。在公益诉讼中，被告的行为未直接侵犯原告个体的合法利益，也未对原告个体的权利义务产生实际影响，尽管被告的行为有可能损害了公共利益或国家利益，但公共利益、国家利益并不是个体利益，根据现行法律，普通公民对此无权起诉。这就导致在一些公共利益或者社会利益受损的情况下，无人过问、关人关心也难以过问的结果。如污染环境、制假售假、不正当竞争、国有资产流失等案件发生后，虽然受害者众多，但根据现行法律，只有直接对公民个体利益造成了损害，公民才能向相关部门举报，但却无法代表公众对致害人提起诉讼。如相关行政机关不履行法定职责或怠于履行维护公共利益的职责，公民也无法对行政机关提起行政诉讼。这就极大的制约公益诉讼的发展。对此我国可以借鉴美国公民诉讼制度关于私人检察官的理论，扩大拥有起诉资格主体的范围，即原告不局限于具体的合法权利或财产受到损害的特定人。任何人只要其受到了其所指控的违法行为的不利影响就具备原告资格，而不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。 （三）对政府机关非自由裁量行为进行司法审查。按照美国公民诉讼制度，除了自由裁量行为外，所有的行政行为均可以成为公民诉讼的对象，不论其是抽象的还是具体的。这也就是说，公民诉讼并不仅仅只针对行政主体的具体行政行为，若是行政主体的抽象行政行为侵犯了公共利益，普通民众诉讼亦可对此抽象行政行为起诉。我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”可见该明确将行政诉讼的对象限定为具体行政行为。但是，2000年3月10日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”所以《解释》中确定了一个基本原则受理行政诉讼的条件是有无给行政行为的相对人造成“不利影响”。而没有再对具体行政行为和抽象行政行为进行区别，这无疑是一个进步。但《解释》中所确立的原则能否被普遍认同还是个问题。因而仍需通过立法明确政府行为的可审查性应当以是否给公众造成不利影响为标准，而不应当以行为类型为标准。 （四）公民诉讼通常由公民团体发动。美国的公民诉讼虽然是以“公民”为名，事实上，很少有公民个人以自己名义提起诉讼，大多数公民诉讼是通过公民团体即环境保护团体进行的，既使没有现成的团体，他们也会临时成立团体或者协会来代表公共利益者起诉。应当看到，美国的社团组织是相当发达的。著名政治学家托克维尔曾描述到：“所有的美国人，不论年龄大小、境况的好坏、意向的异同，都经常不断地结成社团。他们不仅拥有人人都参加的商业和制造业公司，而且拥有成千上万形形色色的社团组织，如宗教的、道德的、严肃的、无聊的、一般的或有限的、规模庞大的或范围狭小的……你将会发现，无论在哪个地方，一些新兴事业的倡导者在法国是政府、在英国是贵族，而在美国必定是一个社团组织。” 正是这种高度发达的社团组织极大地推动了美国公民诉讼制度的发展。我国长期忽视社团组织的独立作用，使社会团体的没有得到应有的发展。我国环境保护公民团体的发展与其应当担负的使命是极不相称的，推动公民诉讼的发展首先需要大力发展公民团体，特别是发展非政府组织的公民团体，培养成熟的公民团体并将公民团体作为公民诉讼的主要的主体，就可以使公共利益得到人们的关注。近年来，虽然出现一大批的社团组织，但是，人们对这种团体的重要性以及团体在维护公共利益中的作用认识还远远不够。因而要想在中国建立公益诉讼制度，还有一个大力发展社会团体的任务。 （五）对行政机关提起的公民诉讼所针对的是行政机关的不作为。美国公民诉讼制度的目的乃在弥补政府执法之不足，因此如果政府机关已经采取了措施则公民不得提起公民诉讼。而且《清洁水法》还规定了60天的通告期，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。 我国也可以借鉴美国的做法，规定在公民提起公益诉讼之前，应当先行就造成公共利益受损的行为向有关机关进行检举、揭发、控告，请求有关行政主管机关进行纠正，如果行政机关不作为或违法行为得不到制止时，公民可以向人民法院提起公益诉讼。这一方面可以有效防止诉讼权利的滥用，另一方面也防止给法院造成过重的负担。 （六）公民诉讼制度注意保护公众参与执法与监督的积极性。从法院作出的判决可以看出，不论法院发布禁止令、要求采取补求措施、对被告处以民事罚款，亦或要求行政机关履行法定职责，都不会对象行政诉讼、民事诉讼一样给原告带来直接的利益补偿，如果有益，这种利益也不会仅仅有利于原告。相反，原告因为发动公益诉讼而必须支付一定的费用。为了保护公众参与环境执法，公民诉讼制度规定诉讼费用应由占优势地位的一方当事人负责不失为良好的办法。中国老百姓本来就有不愿意“管闲事”的传统，如果再让其个人掏腰包打公益诉讼的官司，恐怕不是长久之计。借鉴美国的做法让处于优势地位的支付诉讼费用是否是一种选择，值得考虑。 五、结语 美国作为一个法制比较健全的国家，在包括环境立法等许多领域都堪称是各国的典范，我国环境立法的许多方面都借鉴了美国的做法，并取得相当的成绩。公民诉讼制度是其优秀法律制度的一个方面。公民诉讼制度在美国已经实行30多年，也可以称得上是一项比较成熟和成功的制度，如果我们能够充分重视公共利益的维护和公众的参与意识，并吸收美国公民诉讼制度的科学合理的立法内容，公益诉讼的障碍就有望得到克服。