论中国海洋环境保护法的理论和实践 郭 院 （中国海洋大学，青岛266003） 海洋是一个巨大而重要的的生态系统，对人类的生存和发展有着重大作用 和影响。随着人类文明的发展，以及陆地资源的日益减少，人类便加强了对海洋的开发和利用，从海洋索取的资源越来越多，同时由陆地、海上和空中向海洋排放、倾倒的废物也不断增加，全球海洋质量每况愈下，海洋环境保护问题日益成为国际社会普遍关注的热点。 中国既是陆地大国，又是海洋大国，中国的社会和经济发展对海洋的依存性也越来越大，随着海洋开发的深度、广度不断扩展，海洋产业已成为中国沿海经济的重要内容。然而，现代海洋开发活动在迅速展现其巨大经济效益的同时，也带来了一系列的海洋资源与环境问题。比如，海洋环境损害不断加剧；海洋资源基础条件遭到严重破坏；海洋环境灾害频发；海洋生态环境和海洋生物多样性受到严重威胁等等，这些海洋环境的污染与破坏，直接或间接地影响沿海地区乃至内陆地区的经济与社会发展，因此，开发海洋、保护海洋已成为中国环境与发展的不可分割的重要组成部分。中国政府把制定和实施海洋环境保 护法作为防治海洋环境污染和破坏的基本途径，从70 年代末至今先后颁布了十余部保护海洋环境与资源的法律法规，1999年新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称为《海洋环境保护法》）将“促进经济和社会的可持续发展”作为立法目的，具有重要的理论意义和现实意义。 本文立足于中国现行海洋环境保护法律体系，比较全面、系统地阐述了对中国海洋环境保护法基本理论的认识，在此基础上，对中国海洋环境保护法理论在实践中的应用加以评述，旨在加强中国海洋环境保护法制建设，进一步推动中国海洋环保事业的可持续发展。 1 中国现行海洋环境保护法律体系 中国政府十分重视海洋环境保护法制建设，1983年3月1日起开始施行的《中华人民共和国海洋环境保护法 》标志着中国的海洋环保工作走上了法制轨道。1999年12月25日通过了对该法的修订草案，新修订的《海洋环境保护法》于2000年4月1日正式施行，它标志着拥有300万平方公里管辖海域的中国，用法律手段管理海洋环境的新阶段，标志着中国海洋环境保护法制逐步健全。目前，中国已经形成了 以《中华人民共和国宪法》为根据，以《中华人民共和国环境保护法 》（以下简称《环境保护法》）为基础，以《海洋环境保护法》为主体，以海洋环境保护行政法规、地方性法规、地方政府规章和海洋环境标准为补充，并与我国缔结或者参加的有关国际公约相协调的海洋环境保护法律体系，为保护海洋环境与资源提供了有利的法律保障。因此，中国的海洋环境保护法不是指某一个法律或法规，而是指由许多有关海洋环境的法律法规组成的法律规范体系或法规体系。 1.1 宪法关于环境保护的规定 宪法规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“国家保障 自然资源的合理利用，保护珍贵动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护树木。”这些规定把环境保护作为一项国家职责和基本国策在宪法中予以确认，把环境保护的总政策、指导原则和基本任务在宪法中做出规定，为国家和社会的环境活动奠定了宪法基础，赋予了最高的法律效力，是海洋环境保护的立法依据。 1.2 环境保护基本法的规定 1989年12月颁布的《环境保护法》是中国环境与资源保护的基本法，是一部对环境保护领域的重大问题加以全面综合调整的实体法，在环境保护法律体系中处于仅次于宪法的地位，是环境保护的基本规范，是单行环境法律法规的立法基础。针对海洋环境保护，《环境保护法》第三条和第二十一条分别规定：“本法适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。”；“国务院和沿海地区各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物，倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。” 1.3 海洋环境保护专门法 《宪法》和《环境保护法》只对海洋环境保护做出了原则性的规定，为达到有效地保护海洋环境的目的，必须使这些原则具体化、规范化。修订后的《海洋环境保法》，把促进经济和社会的可持续发展作为重要原则，完善了海洋环境保护法律制度的规定，强化了海洋环境管理及有关法律责任，更加适应国际海洋事务发展的要求，与国际公约的衔接更加紧密。对保护和改善海洋环境，保护和利用海洋资源，维护生态平衡，防治污染和损害，起到了积极作用。 1.4 海洋环境保护行政法规 海洋环境保护行政法规，是根据《环境保护法》和《海洋环境保护法》对海洋环境保护的主要方面做的可操作性规定，为国家机关、公民、法人和其他组织提供了保护和改善海洋环境的具体行为规范。为实施《海洋环境保护法》，国务院在1983—1990年间发布了《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《防治陆源污染物损害海洋环境管理条例》和《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理例》。除此之外，国务院在1990—1998年间发布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《自然保护区条例》、《建设项目环境保护管理条例》等若干行政性规定，也都适应于海洋环境保护工作。 1.5 海洋环境保护部门规章 依照法律规定行使海洋环境监督管理权的国务院有关部门，国家环境保护总局，国家海洋局、交通部、农业部等为实施《海洋环境保护法》和国务院发布的有关条例，相继发布了一批部门规章，如：《海洋石油勘探开发管理条例实施办法》、《海洋倾废管理条例实施办法》、《海上监视应急管理办法》、《油船安全生产管理规则》、《关于加强渔港水域环境保护工作的规定》等等，使海洋环境保护工作不仅有法可依，而且有章可循。 1.6 海洋环境保护地方性法规和规章 沿海省、自治区、直辖市、经济特区和其他较大的市，根据本地区海洋环境保护的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定了一些有关海洋环境保护的地方性法规和地方政府规章，如：《海南省红树林保护规定》、《天津市海域环境保护管理办法》、《青岛市近岸海域环境保护规定》等等，为解决本地区海洋环境保护的具体问题提供了法律 规范。 1.7 其他部门法关于海洋环境保护的法律规范 由于海洋环境保护是一项巨大的、复杂的、广泛的系统工程，单靠专门的 立法不可能把涉及海洋环境的全部社会关系都调整到，《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《渔业法》及其实施细则、《野生动物保护法》、《水生野生动物保护实施条例》、《矿产资源法》及其实施细则、《森林法》及其实施细则以及《民法通则》、《行政处罚法》、《刑法》、《治安管理处罚条例》等法律和行政法规中都有关于海洋环境保护的规定或者适用于海洋环境保护的规定，对于充实和完善海洋环境保护法律体系具有重要作用。 此外，我国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约，也是我国海洋环境保护法律体系不可或缺的组成部分。 2 中国海洋环境保护法的基本理论 海洋环境保护法是指有关开发、利用、保护、改善海洋环境的法律规范和法规的总体。中国海洋环境保护法的立法宗旨是：保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展。这一立法目标是根据中国海洋环境保护政策和海洋环境保护的任务确立的 ，是中国海洋环境保护法的核心和灵魂。上文已经提及，中国的海洋环境保护立法历经二十余年的发展，已基本形成内容日趋完备、结构比较完整的海洋环境保护法体系。有鉴于此，笔者就中国海洋环境保护法的基本理论谈一点自己的认识。 2.1 关于保障人体健康和促进经济、社会的可持续发展的理论 保障人体健康和促进经济、社会的可持续发展是海洋环境追求的总目标，也可称之为总立法目的。海洋是人类的巨大资源宝库，是人类生存和发展的希望所在。在海洋环境保护中，人类是中心和主体，生存与发展是人类的基本需求 。在人类的生存与发展中，人体健康是前提和基础，但人体健康又离不开社会财富条件的保障，所以经济、社会的发展同样为人类自身生存和发展所必需。 由于海洋环境污染、资源损害、生态系统遭到破坏，都会影响到人类健康，影响到经济和社会可持续发展的支持能力。因此保护海洋环境的终极目标就是保障人体健康、促进经济与社会的可持续发展。 现今，中国海洋环境状况已严重影响和制约了沿海经济和社会的可持续发展，威胁着人民群众的身体健康，在一定程度上影响了人民群众生活质量和生活水平的提高。为此，中国海洋环境保护工作必须以最广大人民群众的根本利益为最高标准，把人民群众关心的制约经济发展、危害群众健康的环境问题作为重中之重。“以人为本”解决危害群众健康突出问题成为中国海洋环境保护法的基本理论组成。 促进经济和社会的可持续发展，是与保障人体健康并重的一项中国海洋环境保护法基本理论。这是因为，海洋环境与资源是经济、社会发展的物质基础和物质源泉，是决定一个国家、区域的经济、社会发展的方向和规模的重要因素，保护、开发、利用好中国丰饶的海洋环境资源，有利于国家从整体上实现经济和社会的可持续发展。《中国海洋21世纪议程》对中国海洋产业的可持续发展、海洋与沿海地区的可持续发展、海岛的可持续发展以及海洋生物资源保护和可持续利用等都作了规定，成为国家指导经济社会可持续发展总体战略的重要组成内容。 2.2 关于预防为主、防治结合、综合治理的理论 海洋环境保护法的预防为主、防治结合、综合治理理论是指采取各种防御措施和手段，防止海洋环境问题的产生，或者把海洋环境污染和破坏控制在维持生态平衡、保护社会物质财富和人群健康容许的限度之内。这一理论的形成和海洋环境问题的特性有着密切的关系。海洋环境问题比陆地环境问题更为 复杂，不仅污染源广，而且污染持续性强、扩散范围大、控制手段复杂，海洋生态环境一旦遭到破坏，往往难以恢复，有的即使能恢复也需要很长时间和代价。因此，在海洋环境保护中不能走“先污染后治理”的路子，要采取环境与发展“双赢”的措施，既要防治海洋环境污染和生态破坏，又要积极治理已经产生的海洋环境污染和破坏。 预防为主，并不意味着治理工作不重要，而是要求我们在解决海洋环境污染和破坏问题时，要着眼于“预防”，做到“防患于未然”，不要等到海洋环境已经受到污染之后再去治理。对于已经产生的海洋环境污染和破坏问题，必须制定计划，积极进行治理。进行治理，也要着眼于“防”字上，在产生污染和破坏的根源上下功夫，尽可能把污染和破坏消除在生产过程中。一句话，“防”是核心，“治”是预防措施的补充。 2.3 关于海洋污染防治和生态保护并重的理论 海洋生物多样性的减少，是人类生存条件和生存环境恶化的显著标志。这一恶化趋势目前还在加速过程中，其影响固然直接危及当代人的利益，但更为主要的是对后代人未来持续发展的积累性后果。我们不能等到生物多样性减少到难以维持最起码的生态平衡需要，生存环境发生崩溃，人类持续发展产生“断层”时才去保护海洋生态。必须加强海洋生态环境保护，持续利用海洋资源。 中国的海洋环境问题包括污染和破坏两个方面，海洋生态不断恶化是它们的共同作用结果。 因此，要遏制住生态环境恶化的趋势，建立适应经济和社会可持续发展的良性生态环境目标，应当从改善生态环境出发，进行污染防治，把加强生态环境保护 与防治损害有机的结合起来，强调海洋环境污染防治和海洋生态资源保护的一致性。 1982年制定海洋环境保护法时，由于当时海洋环境问题主要是污染问题，因此法的重点主要是对各类污染源如何防治的规定，对保护海洋生态只作出了较原则的规定 。但是随着海洋经济的发展，海洋开发利用活动对海洋生态环境产生的直接破坏日趋严重，已成为除海洋污染以外，严重制约海洋环境可持续利用的重要因素。 1999年修订的新《海洋环境保护法》对海洋生态环境保护作了重点补充和修改，海洋污染防治和生态保护并重亦成为中国海洋环境保护法的基本理论内容。 修订后的《海洋环境保护法》从三个方面规定了海洋生态保护。一是强调了国务院及其有关部门和沿海各级政府保护各种类型的海洋生态系统的责任，特别是红树林、珊瑚礁、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统，以及具有重要经济价值的海洋生物生存区域，使它们免受污染和破坏。二是规定了海洋自然保护区制度、海洋特别保护区制度等一些有效的海洋生态保护制度和措施。三是严格了对破坏海洋生态违法者的制裁措施。 2.4 关于海洋资源开发和海洋环境保护同步规划、同步实施的理论 中国既是陆地大国，又是沿海大国，中国的社会和经济发展将越来越多的依赖海洋，因此，海洋资源的开发与保护已成为中国海洋环境保护法的重要理论之一，《中国21世纪议程》把“海洋资源的可持续开发与保护”作为重要的行动方案领域之一。 现代海洋资源开发活动在迅速展现其巨大的经济的经济效益的同时，也带来了一系列的海洋环境问题。比如，近海渔业资源严重捕捞过渡使海洋生物资源破坏严重；入海污染物总量不断增加，致使某些海域环境污染加剧，生态环境趋于恶化；开发利用不合理等等。 开发海洋资源与保护海洋环境的全面规划与协调发展理论，就是根据上述中国海洋环境的当前形势与发展趋势提出的，这一理论实现了环境效益、经济效益和社会效益的统一。这三种效益有着互相依存制约的关系，只强调一个方面，而忽视另一方面，就会破坏海洋资源和海洋环境保护固有的联系和平衡，海洋可持续发展战略就难以持久地、有效地进行下去，就不符合海洋环境保护的整体利益和长远利益。 2.5 关于合理开发利用海洋资源的理论 合理开发利用海洋资源理论是指建设良性循环的海洋生态系统，形成科学合理的海洋开发体系，促进海洋经济持续发展。 1998年国家海洋局发布的《中国海洋事业的发展》的白皮书介绍了中国海洋事业发展必须遵循的基本政策和原则，其中一项为“实行开发与保护并重，确保海洋资源可持续利用；综合开发利用海洋资源；不断发现新资源，利用新技术，形成和发展海洋新产业，推动海洋经济持续、快速、健康发展。”这是对合理开发利用海洋资源理论的进一步体现。 在人类对海洋的干预作用在规模、强度和速度上不超过一定限度的情况下，海洋具有通过其自身的物理、化学和生物的作用，可以使进入其中的污染物的浓度自然地逐渐降低乃至消失的海洋自净能力；通过海洋生物群落中生物种和非生物条件相互制约、转化、补偿、交换等作用，可以使人类行为作用引起的海洋环境结构与状态的某种变动逐渐消失，从而使结构和状态回复原有面貌，达到一个相对稳定的平衡阶段的能力。海洋生物多样性还具有促淤、防浪、固滩、护岸的生态功能。因此，正确认识海洋的环境资源，掌握其变化规律，加以合理利用，既符合生态规律，又符合经济规律，对于保护海洋生态和防治海洋污染，具有重要的经济、社会和环境价值。 为保证海洋资源的合理开发利用，可以采取各种有效措施：逐步恢复沿海和近海的渔业资源，发现新的捕捞对象和渔场，为海洋捕捞业的持续发展提供资源基础；保护滩涂和浅海区的生态环境，培育优良养殖品种，危害海洋农牧化的大规模发展创造条件；扩大油气资源勘探区域，发现新的油气资源；深水港湾必须依据深水深用的原则，用于不同规模的港口建设；为适应海洋旅游娱乐业迅速发展的要求，一切适宜于旅游娱乐的安闲、海滩、浴场和水域，都要预留下来，保证旅游娱乐事业的需要。 2.6 关于海陆统筹，以陆为主，陆海兼顾的理论 海域环境与其相邻接的陆域环境是一个具有内在联系、彼此制约的大的生态系统。海洋环境污染和生态破坏表现虽然在海上，根源却主要陆地。入海污染物80%左右来源于陆地。大量未经处理的工业废水和生活污水通过各种渠道排入海中，加上河流携带、沿海农业面源和养殖污水给海洋环境造成了巨大压力。不合理的开发利用海岸带资源，盲目危害，拦河筑坝，乱建海岸工程，更加剧了海洋生态恶化的进程。因此，海洋环境保护法必须把海陆统筹，海洋环境治理与陆域环境治理的结合起来进行规定，以加快陆地老污染源治理和防止海岸工程产生新污染作为主要方向，以重点点源、农业面源、城市污水和养殖污染治理为重点。同时，对船舶、倾废和海洋石油勘探开发的污染防治管理也要加大力度，就石油类入海量而言，来自海上污染源的比来自陆地污染源的要多。 2.7 关于以重点海域为主，兼顾其他近岸海域的理论 近岸海域既是当今海洋资源开发利用最活跃的区域、船舶活动最密集的区域，又是直接受陆源污染及海岸工程建设和海洋倾废影响大、环境污染和生态破坏比较严重的区域。因此，在现阶段，就全国来说应当把近岸海域作为海洋环境保护的重点区域。渤海、长江口----杭州湾----舟山近海、闽东海域和珠江口海域，是中国政府确定的几个重点发展的沿海经济区的前缘，客观上需要一个良好的海洋环境为其实现持续快速发展提供支持，但事实上，这几个区域却又是近岸海域中生态破坏比较突出的地方。为了遏制海洋环境生态恶化的趋势，确保沿海经济和社会的可持续发展，《海洋环境保护法》明确规定了重点海域和有关近岸海域的环境保护基本法律制度。 3 中国海洋环境保护法的实践 海洋环境保护法的理论是涉及海洋环境保护全局的、从总体上为人们提供保护海洋环境的行为基础，中国海洋环境保护法的实践即是海洋环境保护法理论的具体贯彻落实。 3.1 实行 海洋环境功能区划 海洋功能区是我国海洋管理部门在20世纪80年代末提出并组织开展的一项海洋管理基础性工作，它是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和适用范畴。中国海洋功能区划是将海域划分为开发利用、整治利用、海洋保护、特殊和保留五大功能区，涵盖了海洋开发利用和保护的各种类型。划定海洋环境功能区的直接目的是加强海洋综合管理，协调解决海洋开发利用和环境保 护中出现的问题，最终目的是实现海洋资源与环境的可持续利用和海洋经济的可持续发展。 海洋环境功能区划是合理开发利用海洋资源的需要，是建立统筹协调机制，解决不同部门、行业间用海矛盾的需要，是开展海洋环境保护工作的需要。为此，海洋环境功能区划的编制和实施非常重要。首先，海洋功能区划的编制应当由各级人民政府组织编制，成立有关部门参加的领导机构、有关专家参加的技术咨询机构及具体的编制机构。在编制过程中，要加强部门之间的联系，全面、准确、及时获得有关部门的资料和规划成果；要广泛征求涉海部门、行业及重要用海单位的意见，妥善处理开发利用和保护的关系。其次，海洋环境功能区划的编制成果不应停在科学研究阶段，而应转化成政府批准的规范性文件和法规，具有可操作性。再次，海洋环境功能区划经批准后，应当制定配套实施办法。例如，根据划定的海洋环境功能区制定海域使用审批、有偿使用制度和海洋环境保护规划；以海洋环境功能区划为依据安排开发利用海洋资源的项目，选择入海排污口、设置陆源污染物深海离岸排放口、审批海洋工程建设项目；依据海洋环境功能区划选择海洋倾倒区和海洋保护区等等。 3.2 实行重点海域污染物总量控制 对重点海域实施排放污染物总量控制是《海洋环境保护法》新规定的一项重要管理举措，其必要性在于：一是从海洋环境管理的实践经验看，浓度控制方法与海域环境功能区和水质保护目标联系不够，难以有效地遏制海洋环境污染；二是沿海经济发展、城市化和工业化带来的局部海域环境质量的严重恶化，急需对富营养化进行控制，对氮、磷、石油、有机物、重金属等有毒有害物质的排放进行严格管理。因此，实行排污总量控制可以推动排污单位加快技术改造，淘汰落后生产工艺，从侧重污染的末端治理逐步转变为生产全过程控制，实行清洁生产，提高环境效益和经济效益。 对重点海域的污染物实行排放总量控制，要求根据海洋环境容量确定污染物排海总量，以便保证海水水质符合规定要求。但考虑到中国的实际情况，《海洋环境保护法》对总量控制做了一些限制：它只在重点海域实行，而不是在所有海域实行；只对主要污染物确定控制指标，而不是对所有污染物；污染物排海总量控制指标需要由国家确定并对主要污染源分配排放控制数量，而不是由地方向所有的污染源分配排放控制数量。 3.3 征收海洋排污费（倾倒费），对超标排污者进行处罚 排污收费制度是中国环境保护法的一行基本制度，是国家贯彻“谁污染谁治理”原则，运用经济手段使污染者承担污染对社会损害责任的一种形式。经修订后颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》对这一传统制度进行了重大改革，综合运用最为有效的环境经济手段和法律惩罚手段督促排污者加快治理。 《海洋环境保护法》11条第一款规定“直接向海洋排放污染的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。”该法第73条第一款第二项同时规定“不按照本法规定向海洋排放污染物或者超过标准排放污染物的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款。” 从以上规定可以看出，实践中对直接向海洋环境排污者的监督管理采取了两个层次的两种手段。首先，直接向海洋的排污行为应该是符合法律规定或者符合污染物排放标准的排污行为，其性质是合法行为，但因其向海洋排放污染物，造成了对海洋环境与资源的污染和破坏。此时国家作为环境资源的所有者，向排污者征收排污费，是“污染者付费”原则的具体体现。也就是说，这种排污收费是对环境损失的经济补偿，不是罚款，不是法律制裁形式，不带有惩罚性质，是一项经济手段。其次，向海洋环境超过污染的排放标准排放污染物行为，其性质是违法行为。海洋环境法律责任规定了法律制裁的形式，这种手段具有法律惩罚的性质，较之经济手段更严厉、程序更严格、约束力也更强。 但是，在修订《海洋环境保护法》前，中国法律并没有规定超标排污是违法行为，也未对其追究法律责任，而是对超标排污同样也采取收费的经济补偿手段。执法者对于那些如期如数缴纳者，即便是超标准排污造成了很严重的环境污染（造成污染事故的例外），也只能仅征收超标排污费，不能对其实施法律制裁，无法达到促进治理，改善环境的目的，对保护环境和控制污染极为不利。 此外，实践中对海洋倾倒废弃物的管理是依据《海洋环境保护法》11条第二款的规定，“向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。”倾倒费也是一种对资源和环境损失的补偿，同样体现了“污染者付费”的原则。 3.4 采取应急措施，对付重大海上污染事故 对重大海上污染事故采取防备应急措施，是指国家建立和实施的防范重大海上污染事故，加强事故应急管理工作，按照应急计划解除或者减轻事故危害的做法。其内容主要包括应急组织指挥系统，应急防治队伍和防治设备，通讯、监视、监测系统，应急反应和应急反应支持系统等。国家制定应急计划对付重大海上污染事故是对在任何情况下和紧急事件做出的积极和协调反应，把污染减低到最低程度，同时也是根据《联合国海洋法公约》关于“各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故”的规定所履行的国际义务，同时也是为保护中国海洋环境采取的重要而有效的措施。 《海洋环境保护法》根据防止海洋环境污染的需要，对海洋石油勘探开发重大海上溢油事故和船舶重大海上溢油事故应急计划分别进行了规定。鉴于石油勘探开发重大海上溢油事故，对海洋环境污染损害的程度较高，中国国家海洋局按照法定职责分工制定了全国石油勘探开发重大海上溢油应急计划，该计划是控制溢油污染，保护海洋环境的有效措施，是利用各种科技手段和先进技术，消除和控制溢油污染，具有及时、有效、规范作业的特点。实施石油勘探开发重大海上溢油应急计划，必须配备必要的溢油应急设备，并建立良好、有效的溢油反应机制和制度。鉴于船舶溢油事故的频繁发生，而且重大船舶溢油事故呈增加趋势，船舶溢油污染成为海洋环境污染的重要来源之一，其对海洋环境污染破坏的程度较高，中国国家海事局按照法定职责分工制定了船舶溢油事故应急计划，该计划的制定和实施，既符合社会公共利益，也有利于船舶所有人和石油公司减少油污损害的风险和损失。按照船舶溢油应急计划的规定， 装卸油类和散装化学危险品的港口、码头、装卸站和船舶，都必须编制污染应急计划，配备相应的污染应急设备和器材，一旦船舶溢油事故发生，可迅速做出应急反应，控制和清除溢油污染。此外，国家海洋局和国家海事局对其制定的重大海上污染事故应急计划都应报国务院环境保护行政主管部门备案。 3.5 设立船舶油污保险和油污损害赔偿基金，建立船舶油污损害民事赔偿机制 船舶油污事故影响面达，涉及海域面广，对资源、生态及社会诸方面造成的损害严重且持久，损害所带来的赔偿数额巨大，同时，由于船东油污赔偿责任限制的原因，油污事故的受害方往往得不到足够合理的补偿，因此，国际社会十分重视船舶油污损害的赔偿问题。几十年来，世界各国已在重大油污事故的损害赔偿方面形成了一整套切实可行的损害赔偿制度与办法。最具代表性的是国际海事组织制定和修订的《国际油污损害民事责任公约》和《设立国际油污损害赔偿基金公约》，这两个公约确立了“共同利益和保护环境共同责任原则”，即“船东和货主共同承担油污损害赔偿责任原则”，而实现该原则的有效途径即建立船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度。 修订《海洋环境保护法》之前，中国尚未建立起完善的船舶油污损害赔偿机制，缺乏充足的资金来源，致使许多受害人得不到足够合理的补偿，给交通部门处理油污也造成了很大困难，例如，1987~1996年间，就由8000多吨船舶溢油未经任何处理，就是这样，交通部门也已为清污垫付了数千元，早已不堪负重。可以说，船舶油污损害，已成为中国海洋环境污染防治的一大难题，越来越引起社会各界的深切关注。作为上述两个公约的参加国，中国借鉴两公约的成功经验，在重新修订生效的《海洋环境保护法》中明确规定：“国家完善并实施船舶油污损害民事责任制度；按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。”这是十分必要的、正确的。至于如何“实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”，这涉及到船舶、石油、保险公司等多方面的利益关系，情况复杂，难度很大，因而《海洋环境保护法》授权国务院规定具体办法，保证了它的科学合理性和实施权威性。此后，中国人民保险公司和各省市出台了不少配套条款规定，给国务院制定具体办法提供了有利条件。 中国是海洋大国，又是航运大国，当务之急是尽快健全和完善国内船舶油污损害赔偿法规，早日全面加入《设立国际油污损害赔偿基金公约》的1992年议定书，使中国具有应付特大溢油事故风险的能力。 值得说明的是，上文所阐述的海洋环境保护法的实践是当今中国海洋环境保护法中最有代表性的，并为海洋环境保护法所独创的一些内容。至于环境保护法规定的一些基本法律制度像环境影响评价制度、“三同时”制度，以及海洋环境保护法规定的一些基本做法像海洋环境监测、海上联合执法检查等等也都在海洋环境保护法的实践中占有重要地位，在此不再一一赘述。 结束语：保护海洋环境是中国环境保护基本国策的重要组成部分，是可持续发展战略的重要内容，是实现海洋经济持续、快速、健康发展的重要基础，直接关系到中国现代化建设的成败和中华民族的复兴。保护和改善海洋环境，保护和合理利用海洋资源，即是保护和发展生产力。海洋环境保护法的意义不仅在于它为海洋环境资源的开发、利用、保护、改善提供的法律依据，更重要的是它对依法发展海洋环保事业的推动，使海洋环境保护事业真正成为促进经济建设和社会发展的积极因素。在海洋的21世纪，中国的海洋环保事业面临着巨大的机遇和挑战，此时研究中国海洋环境保护法的有关理论和实践问题，意义更为显著。