《森林法》修改的方向、基调、任务、原则及具体内容 李 可* 摘要：森林立法史表明，《森林法》的生态化、公益化是大势所趋，生态建设正成为森林立法的基调。在此次《森林法》的修改过程中，健全森林生态系统是其主要方向，实现林业的市场调节与政府调控、林业的市场化与公益化等方面的相互结合是其主要方面。在探索林业新模式的过程中，要创新林业经营方式。要以可持续发展和依法治等原则指导本次《森林法》的修改。在具体内容上，此次修改要创新森林分类法，健全森林权属制度等方面的法律法规。 关键词：《森林法》 修改 生态建设 市场化 公益化 《森林法》的修改是一件牵动环境资源立法的大事，也是广大环境法工作者所应积极投身的一场宏伟运动。本文结合森林立法的历史与现状，就《森林法》修改的方向、基调、任务、原则及具体内容等问题，谈谈自己的一些看法，以与学界同仁交流。 一、森林立法的三个发展阶段 从世界各国的森林立法发展过程看，它依次经历了“合理开发”、“资源保护”和“生态建设”三个阶段。现在正是第三个阶段的纵深发展期，即“可持续发展”时期。 （一）森林立法的“合理开发”阶段 对森林的利用与保护，自有人类文明开始就受到人们的关注。据现有史料记载，世界上最早的关于森林开发与保护的行政机构的设立始于我国的西周。周朝在各地设立林政官吏，规定林木要成材时才能砍伐出卖；秋季草木凋零时才能上山伐薪。春秋战国时齐国相管仲重视森林防火，认为林木丰盛是国富民强的原因之一。 从比较宽泛的意义上讲，我国古代较早的关于森林保护的法律是秦代的《田律》，其中有一段规定：“从春季二月起，不准进山砍伐林木，并且不准堵塞林间水道，不到夏季，不准进山樵薪、烧草为灰；不准捕捉幼兽，不准掏鸟蛋；不准毒捕鱼类，不准设网与陷阱来捕杀鸟兽，到七月方可解此禁令。”嗣后，历朝历代的封建统治者都非常重视对森林的保护。例如唐宋元明四代都很重视植树造林，明太祖朱元璋要求百姓广植经济林，以发展国家经济。 由此可见，我国从很早开始就注意对森林进行行政和法律上的保护。但是，从总体上看，强国富民、发展林业经济，是我国封建社会森林行政和立法的主要目的。至于对森林生态环境的保护，在当时林木繁盛的时代一则没有必要，二则也未为统治阶级所意识到。简单地讲，合理开发森林资源，是中国古代森林立法的唯一目标。 当然，值得注意的是，早在北宋，我国黄河中上游地区的生态环境就已经遭到破坏，各封建王朝对陕甘宁豫等地区的木材的过度砍伐已使该地区的森林生态系统不堪重负。至明清时期，上述地区的森林生态系统业已崩溃，黄河流域的生态环境在“泛滥－枯竭－泛滥”的恶性循环中摇摆。但是由于我国从清末至上个世纪中叶战乱频仍，内忧外患，森林立法迟迟得不到大规模地展开。至1912年，始有北洋政府的《林政纲要》（共11条）出台，在此基础上两年后形成正式的《森林法》（共6章32条）。在国民政府时期，它历经1932年、1937年、1945年三次修订。新中国成立后，该法在台湾地区继续使用，也经历了1972年、1985年两次修改。不过，从那时开始，我国的森林立法已经具有若干生态保护的色彩。 中国共产党自成立以来，十分重视森林立法。早在革命根据地时期，我党就先后出台了《井冈山土地法》（1928年12月）、《苏维埃土地法》（1931年11月）、《保护山林条例》（1934年），对林地的所有权和林木的所有权作出了比较具体的规定。在解放战争时期，人民政府出台了《森林保护条例》、《中国土地法大纲》（1947年9月13日），对林地的管理和使用作出了比较详细地规定。 新中国成立始，我党就确立了森林保护的基本方针和国策。《土地改革法》第18条（1950年6月）、《适当地处理林权、明确管理保护责任的指令》（1951年4月）、《关于发动群众开展造林、育林、护林的指示》（1953年7月）、《森林保护条例》（1963年5月）、《关于保护森林、制止乱砍滥伐的布告》（1979年1月）等法律法规对森林的所有权、经营权、林业保护及其法律责任等方面作出了规定。 虽然我国的森林立法遭遇坎坷，但是比较起西方国家来，它已经是先人一步。通过立法保护森林，在西方是15、16世纪的事。1448年德国巴登州发布《林业条例》，揭开了西方森林立法的序幕。1568年巴伐利亚州制定《森林和林业普通法规》，这算是西方历史上第一部森林普通法。 当然，世界各国森林立法的大规模进行是人类认识到对森林的无限度索取已经导致许多意想不到的生态灾难之后。工业革命中森林的过度砍伐便是导致欧洲和北美生态灾难的重要原因。1827年，法国颁布了第一部以合理开发与保护森林资源为目标的森林法。接着，奥地利（1852年）、比利时（1854年）、芬兰（1886年）、日本（1897年）、瑞典（1903年）、苏联（1918年）、英国（1918年）、德国（1920年）相继出台各种森林立法。 （二）森林立法的“资源保护”阶段 在我国，对森林资源保护的重视真正开始于改革开放以后，1979年2月23日，第五届全国人大常委会第六次会议通过了《森林法》（试行），这是一部以森林资源开发和保护为主的森林法规，它对于森林的保护功不可没。但是它毕竟是当时计划经济和法制不健全的时代的产物，在立法宗旨和立法技术方面还有许多尚待改进的地方。例如对林木所有权的规定、对于林业管理机构的设置、对于乱砍滥伐和盗窃林木的惩治力度等方面，都有待完善和加强。 在此背景下，1984年9月20日，六届全国人大常委会第七次会议通过正式的《森林法》。该法突出强调了对森林的保护、林业资源的可持续利用和制止滥伐、盗伐森林资源的惩治力度。同时，它还对林地使用权、林木所有权等敏感问题作出了突破性规定，强调对林地使用者和林木所有者权益的保护。该法在第一章中将蓄水保土、调节气候、改善环境作为森林的功能标榜篇首。 可以说，该法对于我国林业经济的可持续发展和森林生态系统的保护发挥了十分重要的作用。 （三）森林立法的“生态建设”阶段 如前所述，虽然1984年《森林法》对于森林生态环境的保护起到了不可估量的作用，但是，该法在实施过程中也遇到了一些问题，尤其是在社会主义市场经济体制确立以后，它所具有的一些计划经济色彩、单纯以资源利用与保护为目标和导向等问题暴露出来。 更为重要的是，1984年《森林法》与全球森林法立法的发展方向是不一致的。就全球的森林立法状况而言，进入上个世纪90年代中叶以来，森林立法在世界各国蓬勃展开，它们几乎都以生态保护为其价值取向。例如1996年6月匈牙利连续通过三部森林新法，其中1997年实施的《森林法》在第二章中把防护与社会公益列为森林的首要功能。 由于上述原因的存在，我国1984年《森林法》在进入上个世纪90年代以来就面临着被修改的命运。就总体而言，时至今日，它经历了两次较为集中的修改。 1、《森林法》第一次修改时所体现的生态色彩。 在1984年《森林法》实施14个年头后，第九届全国人大常委会第二次会议对它作出了修改。修改的主要方面是： （1）强化对林农利益的保护，尤其是林农对林木所有权的保护。例如在该法第7条中明确要求各级林业主管部门对林农实行减负、禁止向林农乱收费、乱罚款、乱摊派。该条第二款更明确指出：“国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。” （2）在森林立法中引入了环境法学上的“生态效益原则”，以强化森林资源的生态效益功能建设。例如第8条第二款明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。” （3）力图在森林资源的合理利用与生态建设之间求得平衡或折衷。例如第15条规定一些森林、林木、林地的使用权可以合法转让、作价入股；但同时又规定，严禁将林地改作非林地。第18条对此作出了进一步的规定，该条限制各单位和个人征用、占用林地，并对上述行为规定了比较严格的审批程序。 （4）加大对破坏森林生态系统行为的打击力度。这具体表现在三个方面：其一是对非法采伐、毁坏珍贵树木行为的惩罚。该法第40条规定了对非法采伐、毁坏珍贵树木的，予以刑事制裁。对此，1997年《刑法》第344条具体规定，对于此类犯罪，应当并处罚金，最高刑期可以达到7年。在上述法律规定的基础上，2002年12月28日第九届全国人大常委会第三十一次会议通过《刑法修正案（四）》，对第344条作出修改，不但扩大珍贵树木和名木的范围，而且对非法收购、运输、加工、出售上述木材的行为，也予以同样的刑事处罚。 其二是对盗伐和滥伐林木行为的惩罚。对于盗伐和滥伐林木的犯罪，1997年《刑法》第345条可以并处或单处罚金刑，数量巨大或特别巨大的，应当并处罚金刑。2002年的《刑法修正案（四）》对1997年《刑法》第345条的漏洞予以填补，在第一款中增加了盗伐森林或者其他林木，数量特别巨大的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。 1998年《森林法》第43条规定，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的，情节严重的应当依法追究刑事责任。对于以牟利为目的，在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的林木的犯罪行为，《刑法》第345条第三款规定，可以并处或单处罚金刑，情节特别严重的，应当并处罚金刑。 其三是对乱开荒、乱占林地行为的惩罚。为了进一步保护森林资源和森林生态环境的完整性，2001年8月3日，第九届全国人大常委会第二十三次会议通过《刑法修正案（二）》，对毁林开垦和乱占林地的犯罪行为进行重点惩治。在第此次会议上，全国人大常委会对1997年《刑法》第228、342、410条中的“土地管理法规”和第410条中的“土地”两词扩大解释为“土地、森林、草原、耕地、林地以及其他土地”，从而将森林法和林地包括进上述法律法规中去。 1998年6月26日，国家林业局为了加强林业行政执法力度，决定授予森林公安机关查处《森林法》上所规定的行政处罚案件。 2、《森林法实施条例》所渗透的生态意蕴。 为了在实践中具体执行《森林法》，国务院于2000年1月29日发布了《森林法实施条例》。该条例不仅对《森林法》的规定进行了具体化和细化，而且还对《森林法》作出了一定程度上的修正和补充，具体表现在以下几个方面： （1）将野生动植物也包括进森林资源之中，使森林资源具有更强的生态资源色彩。例如《条例》第2条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。” （2）《森林法实施条例》将林地0.3以上的郁闭度标准改为0.2以上的郁闭度标准（第24条），同时将“竹林地”和“未成林造林地”也包括进“林地”之内，从而扩大了《森林法》的保护范围。 （3）对森林、林木和林地所有权和使用权的登记发证制度、流转制度作出了详细地补充性规定。例如《条例》第3－5条对林权的登记发证作出了规定，第6条则对林权流转问题作出了规定。林权问题不仅关系到森林资源的管理和可持续发展问题，所以意义十分重大。 为进一步规范林权的流转行为，尤其是肯定个人对林木的所有权和使用权，以及林地的使用权，国家林业局于2001年3月21日复函辽宁省林业厅，强调森林、林木的所有权和使用权可以依法同时和分别转让，从而在林业经济中引入个人所有权的同时，使个人在林业经济中的作用空间更为扩大。 （4）强化防护林在各类林种中的地位和作用。例如《条例》第8条第二款要求省级行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积不少于本行政区域森林总面积的30％。在第六章“法律责任”中的第46条对擅自将防护林和特种用途林改为其他林种的，要予以经济上的制裁。这充分体现了森林法律法规的生态化取向。 （5）将森林的经营管理与森林生态环境保护有机地结合起来，并以后者为林业经济的根本导向。例如为了回应当代世界各国《森林法》的立法趋势，加强对全国森林资源的监管。《条例》相对于《森林法》在第11条上增加了林业部门对森林资源调查的职责权限，规定：“国务院林业主管部门应当定期监测全国森林资源和森林生态环境变化的情况。”各级人民政府林业主管部门对本辖区内的森林生态环境变化也承担监测任务；第12条更将保护生态环境和促进经济的可持续发展作为各级林业主管部门制定林业长远规划所要遵循的首要原则。这既体现了林业生态化的国际潮流，又符合林业经济可持续发展的时代趋向。因此，这可以说是《森林法》对环境法前沿问题的呼应。 （6）引入林业经营权概念，细化和强化林业经营者的具体权益种类。例如《条例》第15条规定林业经营者拥有林木的所有权、林地的使用权、收益权、获得补偿权，以及其他权益。第27条强调承包荒山荒地造林者的林木所有权和其他权益，尤其是禁止发包方随意变更和解除承包合同。 为了强化经营者对林木的所有权，制止实践中出现的“盗挖”他人林木的行为，国家林业局于1999年1月20日复函广东省林业厅，将“盗挖”行为认定为“盗窃”行为，予以民事、行政甚至是刑事制裁。 （7）针对近年来越来越严重的乱砍滥伐行为，《条例》的第30－34、39、40条在《森林法》的基础上细化了申请林木采伐许可证的条件、程序和权限，并从反面规定了不得核发林木采伐许可证的情形。 （8）加强了造林中的单位责任。例如《条例》第42条对几种未完成造林任务的情形，规定对单位进行罚款，对负责人和直接责任人员予以行政处分。 从资源保护条款在总条款中所占的比例上看，《森林法实施条例》共计48条，涉及森林资源保护的占36条，占总条文数的75％，充分体现了森林法修改历程中的生态化趋势。 二、历次《森林法》修改的方向与基调 在我国，自北宋开始，生态环境的恶化主要体现在森林生态环境的恶化上。由于森林覆盖率过低和森林生态系统的脆弱性，导致黄河中上游和西北、华北地区水土流失严重，尤其是近年来沙尘暴频繁发生，工业和生活污水得不到及时净化，各种化学废弃品中毒事件和流行疾病不断出现。更为严重的是，森林生态系统的脆弱还直接影响到我国基本农田生态系统的保护和江河湖泊的蓄水泄洪能力。可以说，森林生态系统的保护是事关民族生死存亡的重大问题。与此相适应，我国各级立法机构和司法机构对《森林法》的历次修改和具体化活动表明： 第一，我们正日渐将《森林法》作为一部生态环境保护法律予以对待和建设。以生态建设为主，以经济发展为辅，本着“永续利用”的原则正成为我国《森林法》发展的方向。 当然，以生态建设为主，遵循“永续利用”的原则也是1997中央十五大决定“实施可持续发展战略”的结果。可持续发展战略落实到《森林法》上就是要强化对森林资源的经营管理，厉行植树造林护林，防止水土流失和土地荒漠化。 第二，森林立法以公益为其价值取向。森林以公益为取向，这是现代各国森林法的普遍做法。例如德国巴伐利亚州的森林法特别规定：国有林特别应该服务于普通的福利。国有林要成为经营的榜样。接受委托经营的官方机构要保持和创建特别适当地、健康的、成果好的和稳定的森林。 从森林本身来看，它的效用是多方面的，它与水、土一样，既是人类生命赖以存在的基础，又是人类需求得以满足的重要手段。森林保存了许多珍贵的动植物和微生物品种与基因；森林提供给人类和动物大量的水资源、氧气和食品、药材；森林提供给人类许多天然的艺术“作品”。总之，森林是人类和动物生活的共同家园。 据此，笔者认为，在森林这一种产品中，存在着一种公益性质，所以我们可以说，林产品并不完全是一种物质产品，它并不能为某一主体绝对地支配和私有。林产品的公益成份正是国家利用行政手段干预林产品交易的正当理由之一。在林产品的交易过程中存在一种第三人利益和社会利益，而这恰恰为人们所忽视。例如森林中的野生动物，在一定限度内它可以成为市场上的私人交易品，但是在这种资源极度匮乏的时代，它其中所包含的公益性质就充分体现出来，因此，在一定时代它就成为一种公共资源，成为一种禁绝或限制交换的产品。一种野生动植物资源的匮乏程度与它的社会公益性成正比例关系。 第三，以生态建设为其修改基调。在这样的时代任务面前，从“可持续发展”的目标出发，我国历次《森林法》修改和细化的基调是，在生态建设、经济效益和社会效益三者之中，以生态建设为主，同时又以经济效益和社会效益带动生态建设，实行生态建设“推拉并举”的两手策略。合理利用森林资源的前提是保护、培育森林，发挥森林的林产品提供功能要以森林蓄水保土、调节气候、改善环境的功能的发挥为重。森林其实就是一个潜在的“绿色水库”和“基因贮存库”，人类文明从森林中起步，同时其发展又要以森林为依托和保障。 三、此次《森林法》修改的任务与原则 森林首先是作为一个生态系统，其次才是一个木材和其他资源系统而存在的。无论是对森林的界定，还是对森林的保护，都应从生态的角度入手。“从某种意义上讲，森林法设定的一切法律制度，都首先着眼于提高森林覆盖率和加强生态建设的目的。” 可以说，保护森林资源、建立健全森林生态系统，是此次《森林法》修改的主要方向。 在修改《森林法》时，我们要对林业的性质、地位、作用、经营方针进行重新审视，并结合全球生态环境变化的形势、环境法律法规的修改，来理顺《森林法》的修改思路。在这些方面，此次修改的任务是： （一）实现林业有限度地市场化，这是现代各国《森林法》发展的基本方向。一方面，我们要继续强调以造林、护林为主，减少森林的采伐量；另一方面，国家也要积极培育营林护林造林主体，确认和划分国有、集体和个人三者之间的林业权益，减轻林农负担，以经济杠杆调节林业经营行为，将用材林、经济林等推向市场。 为此，我们必须将森林资源量化成一种重要的生产要素。森林资源作为一种重要的经济资源，在现代企业生产和宏观经济运行中占有越来越重要的地位。但是目前的情况是，在法律上，森林资源尚未量化成一种企业生产要素而计入企业的生产成本、收益的核算中去。为达此目的，以下方式是比较可行的： 1、对每个林业经济单位的森林资源进行一项普遍的调查，彻底摸清楚每个单位的森林资产家底。核算后的森林资产作为单位的固定资产由其操作运行、保值增值。 2、不仅要重点对除国有和集体以外的单位和个人的森林资产进行核算清查，而且也要对国有和集体的森林资产进行盘查。对于此类资产的保值，实行单位首长负责制。 3、国家在1998年设立的生态效益补偿基金必须专用于防护林和特种林的养护、管理，由此形成的国有森林资产要由接受补偿的单位负责资产保值和增值。如果出现基金挪用和资产流失的情况，要追究单位负责人的责任。 4、对于森林资产的评估、监管等要设立专门的机构予以负责。在目前的行政体制下，可考虑让各级林业主管部门承此职责。 所以，在林业经济市场化的过程中，也要积极实行政府调控和行政干预。林业不同于其他产业，它一方面肩负着促进经济和效益产出功能；另一方面也肩负着社会效益和生态效益产出的功能。对于后两种效益的产出，不能完全依赖市场机制。市场机制的自发性和盲目性导致在林业的市场化操作中，林业的长远利益和潜在利益得不到照顾。因此，这时就需要政府的宏观调控和行政干预。当然，调控和干预要遵照林业本身的发展规律和法律法规、政策而行，不能随心所欲，推行“长官意志”。例如，就森林本身而言，它的自然成长周期长、对自然环境的要求比较严格，而且破坏容易恢复难。就法规而言，我国自改革开放以来，已经制定了许多与林业经济调控和干预相关的法律法规，例如《林业行政处罚程序规定》、《林业行政执法监督办法》、《国家林业局关于授予森林公安机关代行行政处罚权的决定》。 （二）天然林和珍贵树木的公益化是新《森林法》的修改需要特别注意的一个问题。对此，我们一方面要加大生态公益基金的投资力度，从有利于生态环境建设的原则出发，对林业经营主体以资金支持上的适度倾斜，同时以征收“林业保护建设费”的形式，向木材销售商收取一定的资费，以补偿生态公益林的生产经营的经济损失。另一方面也要积极建立天然林的自然保护区和湿地保护区。所以，在此次《森林法》修改的同时，要完善和增补天然林保护、湿地保护方面的法律法规，积极开展自然保护区和湿地保护区的建设工作。 综合（一）（二）两点，我们认为对不同的林种要作出不同的对待。对于商品林，新《森林法》应当将其完全市场化；对于生态公益林，则应在发挥其水土保持、空气调节、旅游观光、物种维持等生态价值的前提下，严格保护、禁绝砍伐。 由第（一）点引伸出来的第（三）点是，探索林业经营方式的新模式，吸引私营资本和境外资本参与到林业的经营活动当中。严格保护森林、林木和林地的经营权，尤其是林木的所有权、使用权、转让权。因此林业经济的生态化的内涵被拓展为，不仅林业经济要以生态化为其主要目标，而且林业经济在经营方式、经营主体、资本构成上也要实现“生态化”和多样化。只有不同方式、主体、资本相互竞争，林业经济才能实现可持续发展背景下的繁荣昌盛。 基此，在发展林业经济，实现林业经营市场化方面，全国各级林业主管部门要解放思想，大胆创新。只要有利于林业经济的发展和林业经济生态化的时代潮流的举措，在任何时间和任何地区都可以实施。针对森林资源的极端重要性和难以恢复性，一些林业创新思想可以先在林业试验区进行，待取得明显成效后再推广全国。我国在上个世纪八十年代中期即开始推行林业改革试验区制度，近20年的实践经验证明这是一项稳妥的、富有成效的林业改革措施，是实现林业经济发展与林业生态效益兼顾的明知之举。 （四）在森林的经济效益与生态效益之间要实行科学换算，以实现两种价值之间的理性选择。在相当多的情况下，我们不得不在出售木材所得和森林净化空气、调节气候、涵养水源、防风固沙的生态效益之间作出选择。但是，森林的生态效益相对其经济效益往往是潜在的、隐性的、难以计量的。因此，现实的做法是，在尽可能不损害森林的前提下，以多种形式、积极地实现森林经济效益的最大化。 （五）要协调《森林法》与其相关法律法规的关系。在修改《森林法》时，具体是要协调它与国务院的三个条例之间的关系，这三个条例是，1983年1月3日发布的、1992年5月13日修订的《植物检疫条例》、1988年1月16日发布的《森林防火条例》、1989年11月17日通过、1989年12月18日施行的《森林病虫害防治条例》。要实现对森林的防止乱砍滥伐、防治病虫害、防止森林火灾的“三防”，这三个条例非常重要。 此外，在《森林法》的修改和实施过程中，还要注意它与其他法律法规的配套与衔接。例如《森林法》要与《野生动物保护法》、《自然保护区条例》等协调一致。此外，人们普遍认为，上述《自然保护区条例》、《水法》、《植物新品种保护条例》是与《森林法》最密切相关的几个法律法规。 （六）协调森林资源开发与野生动物保护之间的关系。由于森林和林地是野生动物生存的环境，所以单位和个人在开发与利用森林资源时，要注意协调好森林资源开发与野生动物保护之间的关系。从规范上看，就是要处理好《森林法》与《野生动物保护法》之间的关系。举例言之，如果新《森林法》确认和扩大个人的森林所有权和经营权的话，那么个人所有的森林中的野生动物资源是否相应地要由所有者来支配？从现有的民法理论上看，野生动物资源既然是附生和栖息在森林中的动产，那么按民法中从物属于主物的原理，这些野生动物资源似乎应当属于森林所有者？ 我们以为不然。首先，从实际情况来看，野生动物只是寄居在森林中的常客，它不是森林资源本身衍生出的经济资源。野生动植物是依托于森林、林木、林地生存的，但它们又相对地独立于后者而存在。在严格地意义上，这些野生动植物不属于任何一片特定的森林或林区。 其次，禁止买卖野生动物，是各国法律的基本取向。野生动物作为人类共有的自然资源，已不单单属于某一国或某一地区，更遑论可以属于某一单位或个人所有。即便是国家也不对野生动物资源拥有所有权，它只对其拥有照管的义务。至于个人，我国《野生动物保护法》规定：“中华人民共和国公民有保护野生动物资源的义务，对侵占或者破坏野生动物资源的行为有权检举和控告。”当然，森林所有者在保护和发展野生动物的同时，也应从中获取一定的经济收益，例如获得国家野生动物基金补偿和奖励的收益、发展生态旅游的权利。 因此，此次《森林法》修改要遵循以下原则： 首要的是，以可持续发展原则指导《森林法》的修改。 自从第一部《森林法》制定以来，可持续发展就是森林法体系的奋斗目标。森林法上的可持续发展不仅是资源利用上的可持续，而且也是生态效益与社会效益上的可持续。要想实现森林资源的可持续发展，人们首先得在观念上树立林业的可持续发展思想，协调经济发展与森林生态发展之间的要求与矛盾。其次，各级政府主管部门得在政策和资金上支持森林的生态建设。再次，我们得理顺林权制度和林业管理制度，创新林业经济模式和管理模式。 可持续发展的目标并不是不考虑林业对广大人民的基本需求的满足，也并不是禁绝人们向森林索取物质资源，而是要求人们在遵循旧的林业经济模式的同时，要考虑在森林资源上面存在着的多种利益的满足与平衡。砍伐森林与涵养水源，采集药材与保持物种多样化等存在内在矛盾的需求都应得到协调。“谋求社会整体利益的公平，应该是森林法与可持续发展相适应的法律价值观。” 第二，林业经济要以市场调节与行政干预相结合。 我们主张，林业经济的发展应实行以市场自由调节为主，政府计划调控为辅。具体说来，发展林业经济一方面要放眼全球，积极发展商品林，参与国际木材市场的竞争；另一方面也要立足于本国实际情况，“以伐养造，伐护并举”，同时坚持“以养为主”的方针政策，在发展林业经济的同时，我们也要看到森林在国民经济和人民生活中担负着蓄水保土、调节气候和保证物种多样性的重大任务，所以发展林业经济应照顾到森林的资源和生态维护功能，有计划地开展森林的“造、护、伐”。因此，在林业经营管理中，国家在鼓励林农和其他林业经营者“造血”的同时，要向他们大力“输血”；各级政府在确认国家、集体尤其是个人的林业权益的同时，要严格林木采伐许可证制度；在鼓励除国家和集体以外的其他主体从事林业经营的同时，对林业经营企业和公司的设立要采取严格的特许制度，要从设立条件、程序、权限和经营范围上对这些营利性实体严格把关。 第三，林权纠纷的解决要依法进行。 在实行林业经济市场化的过程中，不可避免地会涌现出大量的林权纠纷。对于这些纠纷的解决关系到单位和个人林权的保护和林业经济的稳定、有序发展，因此各级人民政府和司法机关应慎之又慎。同时，我们也不能因为林权纠纷的激增而滥设林业纠纷解决机构，从而破坏原有司法机关的威信。因此，新《森林法》在对林权纠纷解决机制的完善和具体化的过程中，要严格遵照《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》等规定。 对森林的保护是全局性的，各个环节都要加强，例如对森林的培育、防火防虫、采伐、运输、加工等环节要抓牢抓好。因此，在修改《森林法》时，也要树立全局观念，始终遵循整体性原则。 四、《森林法》修改的具体内容 气候变暖、海洋环境恶化、物种灭绝、森林滥伐和使用有毒化学品等5个最紧迫的全球性环境问题中，有三个就与森林相关。因此，加强森林立法，打击滥伐盗伐森林的力度，在全球环境恶化的背景下显得十分重要。 在《森林法》的修改中要吸收各地在发展林业经济和保护森林生态环境上的有益经验，将各地方林业主管部门许多行之有效的做法吸收到新《森林法》中去。就笔者以思虑所及，《森林法》修改的具体内容至少有以下几项： （一）创新森林分类法 我国现行《森林法》对森林的分类是按照用途的标准，这一标准的优点是有利于国家对森林资源的管理和利用；缺点是不利于对森林产权的界定和市场化操作。因此我们建议按照所有制的标准对该法第3条予以明确化，将森林分为国有林、集体林和私有林三类。国有林是指国家所有或推定为国家所有的森林；集体林是指集体经济组织和公法人所有的森林；私有林是指私法人和私人所有的森林。 森林以国有为原则，这在世界各国都是惯例，但是我国现行《森林法》第3条的表述以排除的方式规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”这一规定不利于森林资源的市场化操作的展开。 既然我国森林以国有为原则，那么在战争、水灾等特别情形下，如果要将集体林和私有从收归国有时，该如何进行补偿呢？因此，我们建议在《森林法》第3条增加一款，作为第4款，以规定私有林和集体林的征收问题。 此外在森林资源极度匮乏的地区，也可以对集体林和私有林进行国有化，统一编为环保林。对于环保林，由各级林业主管机关监管，非经特别许可不得采伐、修枝、取脂、剥皮、放牧等不利于森林培育的行为。环保林主要是为了防治各种自然灾害、军事、公共卫生等所需的森林。 （二）健全森林权属制度 此次修改《森林法》，在加强森林的分类经营的同时，要下大力气搞好林木和林地的权属管理，建立健全森林管理体制和管理模式。现行《森林法》只规定国有和集体两种森林权属形式，相对于林业市场化的取向，这是极不合理的。植树造林、森林保护要靠全民，森林经营管理和林业经济的发展同样也要靠全民，要激发和调动千百万森林经营者的劳动积极性。要达此目的，只有强化林地所有权和建立私人森林所有权。在林地所有权不变的土地公有制现状下，只有通过强化林地的使用权和经营权、虚化林地的所有权，才能从根本上解决林农人心不稳和保障林木经营者的权益的目的。 与此相关的一个问题是，在健全森林权属问题之后，林地流转问题就凸显出来。实行林地流转，可以搞活林业经济，形成林业规模经营，优化林业资源配置，以实现林业经济发展中的劳力、资金和林地的最优组合。要绿化荒山野岭，就需要吸引广大农村劳力和社会资金参与此项宏伟的事业。正如有学者所言：“林地的流转，对于吸收各方资金，包括不同所有制投资主体的资金是十分有利的。” 其实，在实践中，森林私有制是一种客观存在的现象，而且它对森林资源的保护和林业经济的发展都有促进作用。因此，此次《森林法》修改确立森林私有权只是对现实存在的现象的确认。 林地的物权化也应是此次《森林法》修改的主要内容。要维护林地使用者的权益和林业承包合同，林地的物权化势在必行。林农承包国家和集体所有的荒山荒沟造林，承包方和发包方所签订的合同属于债权契约。但是各级林业主管部门登记注册后核发的林权证书却是特权性质的。（《森林法实施条例》第5条、《森林法》第3条）这为林地使用权和经营权的保护奠定了制度上的基础。 如同其他行业一样，在林业经济中引入私人资本和民营机制，这是时代发展的必然。投入与收益平衡的规律也要求政府的决策者认识到，私人资本参与林业经济建设，必须能够获取相应的利润，否则就不可能吸引它们进入林业的市场动作当中。 新修改的《森林法》要对在现实生活中涌现的“造林大户”和“植树能手”的权益进行积极、主动地、完善的保护，使他们在林业战线上的劳动付出能在相应的回报，以鼓励他们这种造福子孙后代的千秋伟业。对于林业经济中产生的一些新型经济形式要予以积极地肯定，并以法律法规的形式加以规定。同时，这些新生的经济形式又可以补充到市场经济制度中去，对于我国的现代企业制度是一种非常有益的促进。 因此，在修改后的《森林法》中要加大对侵犯林农和私有林木所有者的权益的行为，对于侵害者为林业主管机关和其他行政机关的，要严厉追究单位负责人和直接责任人的行政责任。 （三）完善林业基金制度 我国林业基金自1988年设立，它原则上分中央和省两级，个别地区还可以增设地、县林业基金。但是，此项制度是以国务院办公厅对林业部的批复的形式筹建的，所以它不具有抽象的、普适性的规范效力，而只是一个建议性质的批复函。 1954年林业部出台“育林基金管理办法”，正式建立育林基金；1964年，财政部、林业部和中国农业银行“两部一行”联合对该办法予以修改和细化；在此基础上，1972年，农林部、财政部联合发布《育林基金管理暂行办法》。但是，这个“暂行办法”在实践中的落实情况也很不理想。 从上个世纪90年代中叶开始，人们酝酿建立森林生态效益补偿制度。这主要缘于20世纪90年代初的几次大洪水。频繁的自然灾害、水土流失、土地沙化等不正常的环境变化已经告诉人们，森林的生态价值要大于其经济价值和社会价值。如果人们要从森林中获取后两种价值，就必须对前一种价值作出补偿。1998年修改《森林法》时虽然将第6条改为第8条，增加一款以规定“森林生态效益补偿基金”制度，但是它仍然没有对该项制度予以细化。所以在此次的修改中，我们认为在《森林法》之外由国务院制定单行的《森林生态效益补偿基金条例》，对受益群体、计算方法、补偿标准等具体事项作出规定。 森林生态效益补偿基金的来源有“自上而下”和“自下而上”两条路。前一条路是指通过国家财政拨款形成“预算内基金”；后一条是指向林业经营企业和个人征收补偿基金，以形成“税费基金”。在实践中，按照后一条路进行操作的可能性比较大。“谁受益谁补偿”本身就是市场经济运作中的一个基本原则，对于林业经济尤其应当如此。因此，对于那些林业经营企业和个人、直接受益于森林生态效益的单位，可以考虑征收森林生态效益补偿费（税）。例如木材供应商、加工商、水力发电厂、冶金厂、矿山。在我国，林业基金一共包括四块：（1）财政部对林业的拨款；（2）对林业经营者所征收的生态效益补偿费（税）；（3）林业部门下拨的林业基金和育林基金；（4）林地有偿使用和转让所征收的税费以及国内外林业基金的赞助。 （四）增加森林管理者和所有者的告知义务 我们认为，修改《森林法》时可以借鉴国外的经验，在森林法中责成各级林业主管部门搜集本辖区内的森林数据资料，汇总到国家林业局，以便制定林业长远规划，编制森林经营方案。 修改《森林法》时，建议在现行《森林法》的第三章的第19条与第20条之间增加一条，规定森林所有人的就森林的地名、面积、四至、林木种类、数量、经营方案向各级森林主管机关履行告知义务。 （五）严格控制林地的征占现象 严格征占用林地的审核程序，是今后《森林法》发展的方向之一。现行《森林法实施条例》第16条规定三个档次审查制度和两级机关的审核制度，即国务院林业主管部门审核和省市区政府林业主管部门的审核。 现行《森林法》及其实施条例没有对临时占用林地划分审批权限，也没有规定森林植被恢复费的交纳，这是立法疏忽所造成的缺陷，应由此次修改来加以完善。从《森林法实施条例》第17条第二款的规定中我们可以推出，如果临时占用林地超过两年，或者占用期满后不能恢复林业生产的，视为占用林地，应当补办占用林地手续、交纳森林植被恢复费。 依据《森林法实施条例》第16条的规定和《森林法》第18条的规定，临时占用林地造成森林植被毁坏的，应当交纳植被恢复费和土地使用补偿费，建议在《森林法》第18中增加一款，对上述问题作出规定。 现行《森林法》对在农村村民住宅建设占用林地的审核部门、权限、程序以及是否需要交纳森林植被恢复费未作出规定，这也需要此次修改予以补充。 （六）完善毁损森林的法律责任 我国现行《森林法》在第六章“法律责任”中缺少对非法运送、寄存、毁灭、加工盗伐和滥伐的林木的行为的法律责任。建议在现行《森林法》第六章第43条与第44条之间增加一条，规定非法运送、寄存、毁灭、加工明知是盗伐、滥伐的林木的犯罪。 此外，《森林法》第六章“法律责任”中还缺少对放火、失火烧毁森林行为的处罚措施。建议在该章第44条与45条之间增加一条，规定对放火烧毁国有、集体和私有森林的刑事责任；失火烧毁国有、集体和私有森林的刑事责任。