从美国环保法看我国环境法缺陷 陈跃平 （华东理工大学社会学院法律系００级） 摘要：我国环境法在实体法与程序法方面都存在着一些缺陷，如何在立法上对其加以修改，在司法中加以纠正，在很大程度上影响着我国的可持续发展之路能否顺利地前进，因此，对环境法缺陷的讨论显得意义重大。本文通过与美国环保法的比较，论述了我国现行环保法四个方面的不足。 关键词：原则性规定 公众参与 时效 权属 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 近20年来，我国广大环境资源法学工作者在环境资源法学基本理论和法制建设实践两个方面开展研究，对构架环境资源法学的理论体系、促进本学科的可持续发展奠定了基础，并日益显示和发挥出对中国环境资源法制建设的理论指导作用。但我们仍应看到：虽然保护资源、保护环境的法制体系逐步形成，但并没有健全和完善。尤其是随着时代的发展，社会主义市场经济体制的逐步建立，许多方面存在的问题也逐步暴露出来。本文拟通过我国环保法与美国相关制度的比较，尝试讨论我们环境法的若干缺陷，以方便我们对自身不足的认识，并对其先进的制度加以学习，吸收，甚至移植。 1 过多的原则性规定 我国的环境法中存在过多的原则性规定，而具体的操作条款却较少（关于标准的规定除外）。对与一部对操作具有较高要求的法来说，确实存在立法上的不足。当我们步入复杂的工业社会，如果环保法过分简单地定义一些看似简单的用语，这样的环保法是不能解决当前复杂的环保问题的。较多的原则性规范，固然可以加强适用性和稳定性，但另一方面，却难以满足复杂多变的现实要求。而且，过多的原则性规定，会导致操作过程中行政管理部门处理环境问题的任意性过大，在公务员素质不是很高的环境中，便容易滋生腐败。其次，原则性规定容易产生理解上的偏差，导致各地区环境保护管理的不一致，当跨地区的环境问题发生时，就容易使地区间的责任不明确，形成地区间对各自责任的推委。第三，法规的太过原则化，使社会主体在进行社会活动时无法对自身行为的合法性做一个合理的预见，也容易导致其行为的盲目性。与此相对照，美国几乎任何一部环保法律都会有几百页。比如美国《资源保护回收法》就长达466页，一部法律中有众多的章节和小章节、条款以及相当多的附录。而美国所有环保法共有的特点，是对法律中的用语有明确定义和涉及这些用语所需的必要描述。以美国《资源保护回收法》为例，在该法中有一个专门对于小量废物排放者的规定，如果我们用一句话定义它，就是“在一个月中所排放的有害废物总量超过100公斤低于1000公斤的排放者”。而在该法中对小量废物排放的描述则有两页多。比如，首先要明确说明美国环保局是根据该法的哪些章节对被定义为小量排放者实施具体规定；第二、这些规定的应用范围；第三、从何时开始排放者必须使用环保局的排放清单以及清单必须含有的内容；最后该法还规定在有效标准和日期产生前，排放者应该在何种条款下排放废物。同时还规定如果排放者临时需在废物产生地点堆放废物时，在270天内如果不超过6000公斤而废物运输路程又超过200英里的情况下不需要专门许可证等等。①这样的细化条纹，使规范的可操作性大大增强，同时也使民众能明确地了解相关法律，对自己的行为的违法性有充分的认识。因此，环保法既要对用语明确定义，又要根据具体情况对已经定义的对象做进一步更详细的定义或区分，以便能制定出更为行之有效的法规，而同时可以避免主观解释不同有可能产生的很多法律纠纷。 2 “公众参与”程度不够   国际和各国的实践均已证明，公众参与是环境资源保护工作中不可缺少的重要手段。在环境资源立法中，应当广泛听取广大人民群众的意见和呼声，吸取人民群众的智慧。美国环保局制订法规的过程是一个复杂的过程。其主要特点是公众的参与。首先美国环保局经过研究后决定需要设立哪些法规。然后将这些计划制定的法规列在联邦登记案上。这时公众就可以对这些法规发表意见。公众包括厂商、学术界、环保团体以及个人。环保局在听取所有意见后修改这些法规草案并最终确定下来。在实施整个过程的每一步，环保局都会登出通知。这些通知包括最初起草的法规、对公众意见的征求、对公众开放的任何一次法规讨论会，以及正式法规的全部内容。每年的4月和10月，美国环保局须发表一个全面的报告来阐述该局正在制订和已经完成了的法规。这些报告同样也是对公众开放的。当环保法规确定后，就被编入联邦法规典。联邦法规典（英文缩写为CFR）分为50册，每册专门涵盖一个特定的领域。几乎所有和环保有关的法规都编入第40册（又称40CFR）。联邦法规典每年都有所修改。约1／4的法规第三个月就要更新。   根据我国民事诉讼法第108条规定：原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。而环境侵害行为多为'间接的'侵权。根据行政诉讼法第41条的规定：'原告是认为具体行政行为侵犯其合法权利的公民、法人和其他组织'，即原告是该列举受案范围的行政管理相对人，而不是上述享有检举权和控告权的公民、法人和其他组织。可见，我国环境资源法权利设置和实行，单位和个人往往仅处在被规范的地位， 公民的权利还处在“应有权利”的阶段。“公民的环境权应当是一项独立的人权，它应当包括公民对环境的使用权、知情权、参与权和受到环境侵害时得到有关部门保护的权利。”②现阶段，公民所拥有只是一定程度的使用权和被侵害时受保护的权利，至于知情权和参与权，则几近于无。这种不合理的权利配置，剥夺了社会成员参与保护自身的权利，在遭遇环境侵害之前，其所能做的，只是消极地等待相关管理部门对做出侵害的单位或人进行管理。对于环境侵权这种对人身财产可能造成重大危害的不法活动仅赋予公民以类似于事后救济的权利，显失妥当。因此，建议建立听证制度，在环境立法和做出环境措施的每个阶段，广泛地听取社会个方面的意见，并要求立法和行政机关在立法和行政的每一个阶段都对这些意见作出具体明确的反应，对公众开放。惟有将知情权和参与权真正在程序上赋予公众，形成立法者、行政者与民众间的互动，才能产生趋于完善的环境法。 3 时效规定不科学 绝大部分环境违法行为是在一个广大的空间内和长久的时间内完成的，对环境的危害是一个持续、缓慢、渐进的过程。在水俣病事件中，从1950年开始至1972年22年间，虽然行政部门严格控制，仍有180多人犯病，50多人死亡，22个新出生婴儿神经先天受损。在富山事件中，20世纪50年代开始至1968年5月，经确诊的患者达258例，其中128例死亡，到1979年12月又有79个病例不治而亡。通常这种危害不易及时察觉和发现，潜伏期长达10－30年，发病滞后，所以比一般的污染更具威胁。因此，若以民事时效来规范环境问题，显然不合理。美国各州公司法规定，公司终止以后，作为责任主体还将存在一段时间，只要在追诉期内，已经终止的公司仍然像普通人一样可能成为被告。而我国法律在此方面则是空白，《破产法》中的公告制度似乎只适用于清算程序前的债务人，而并不适用清算前公司环境侵权的受害人，况且，即使适用，其3个月的时限与环境侵权的渐进性和积累性也是不符的。因此，借鉴美国的规定，对公司终止后存在的年限做出规定不失为一个好办法。建议我国公司法也规定一个适当的公司续存年限，在此期间处理公司终止前造成的环境侵害事件，并可以因此成为诉讼的被告。其次，我国民法通则第20条规定，从权利被侵害之日起超过二十年的，人民法院不予保护。与环境侵权后果出现的时间相比，２０年的最长时效显得太短。虽然民法规定在一定情况下，人民法院可以应当事人的申请考虑延长这一最长时效，但这一延长的立法背景是海台的长期分离，对普通的侵权行为人民法院一般不予考虑。因此，为与环境侵权后果出现的缓慢性相适应，对于环境侵权有必要设立特殊的诉讼时效，以维护社会成员的利益。 4 环境资源权属不明 法律规定环境资源归国家所有，但在实行市场经济的背景下，如何以法律手段来配置环境资源的权属，解决市场环境资源短缺问题在我国仍有许多的争议和待完成的工作。   以水处理为例。在美国，水资源属于州所有，拥有河流经过的土地所有者有可继承的水权，水权可以交易。水可以跨区购买，不同地区、不同质量的水有不同的市场价格，随行就市。这些情况虽然给水资源管理增加了复杂性和难度，但是从了解的情况看，它们的管理系统是行之有效的，其有效性基于一个符合美国国情的水资源管理体制。   与此相反，我国在水权问题上尚处在一个探索阶段。我国《水法》规定的取水许可制度在一定程度上限制了水处理的市场化。《水法》第48条规定，在我国，用水人享有水权，有的需要获得取水许可证，有的则不需要。《取水许可证制度实施办法》26条规定，取水许可证不得转让；第30条规定，转让取水许可证的，由水行政主管部门或其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得。从这条看，显然是禁止基于取水许可而获得的水权转让。而在现实中，以水使用权中的水处理权为例，我们看到：美国金州集团北京金源环保公司与北京市政府关于污水处理的合作，政府通过出让建设项目一定期限的经营权和收益权，来交换项目的融资与建设，期限届满后，所有的污水处理设备数政府所有。这种典型的BOT（build-operate-transfer）模式既能有效地吸引资金，又符合我国国情，使关系到国计民生的基础设施所有权掌握在国家手中。同时，法国苏伊士集团也准备投资建设北京卢沟桥和小红门两座污水处理厂。国内方面，北京首创集团以十亿元收购北京高碑店污水处理厂一期工程。所有这些，都表明了环保投资的市场化趋势。在上述的几个民间资本介入水处理的例子中，政府总作为和约的一方，可见在民间资本在对水处理的投资中，政府是把水权视为一项公权利进行处理的。   在中美关于水权的不同处理中，我们可以发现：美国把水权作为一项民事权利来看待，而中国则认为水权是一项公权利，属国家所有。水权利的模糊归属和转让程序的缺失，使我国民间资金在水处理机制上不能有效流转，与行政部门进行的商务谈判中也容易导致一种事实上的不平等，这也是为什么舆论都认为水处理市场有远大前景，但我国迄今却只有极少数的民间资本介入其中的原因所在。   为了使水权便于统一管理，必须明确水权的归属。我国关于水权并没有明确的定义，1988年颁布的第一部《水法》规定“水资源属于国家所有，即全民所有，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”笔者认为水权应当指水资源产权，包括所有权与使用权。我国法律仅笼统地规定了水资源所有权归属国家和集体，却没有细分水资源的管理体系，因此形成了水使用权和所有权相混淆的后果。为解决这个问题，水资源的使用权与所有权必须被明确地区分。即在所有权的行使上倾向于于公法性质，在使用权的行使上倾向于私法性质。同美国的联邦制不同，我国属于单一制国家，因此我国不能像美国那样由各个州基于自身的水资源所有权而对使用权进行自主性管理甚至交易，但国家和集体作为水资源的所有者可以仅表现为征收水资源费，在宏观上对水资源进行必要的调控。对于水资源的使用权，则应当充分下放给地方各个政府部门，从而将水资源的使用权纳入市场经济中来。而在水资源使用权的转让过程中,为体现国家和集体的所有者地位, 可以在进行水权转让时设置必要的转让程序，而这样的转让程序应当规定为只能是由国务院水行政主管部门或集体机构来组织。 不仅是水权，环境资源的其他权利也存在着相似的权利归属问题。为解决这一问题，其权利性质是首先需要被明确的，从美国的做法看，将其定义为私权利似乎更能促进整个社会参与到环境保护的事业中来。其次，对许可证制度制度应该被废除，目前的许可证制度的存在，直接禁止了民事主体间关于环境资源的权利的转让，破坏了环境资源交易市场存在的基础。惟有在法律上清除这些障碍，我国的环保市场才可以从无到有，慢慢启动，并走向繁荣。 通过比较，可以发现我国环境保护方面的诸多不足。其形成原因是多方面的，既有我国环保立法的时间太短，各方面有不成熟的原因，也有两国法律体制不同的原因。而对于这些不足的完善，将毫无疑问地会促进我国环保事业的健康发展，并走上良性循环的道路。 Consider the Drawbacks of Environmental Law in Our Country Through American Environmental Law Chen Yaoping Law School 00 in Social College of the Eastern University of Science and Technology Abstract: How to revise the drawbacks, which existed in substantial and procedural laws of environmental law in our country, in legislation and rectify them in jurisdiction in a certain degree largely influence the successful progress of sustainable development in our country. Therefore, it has significant meaning to discuss the drawbacks of environmental law. This paper expounds four drawbacks of current environmental law by comparing with American environmental law. Key Words: principled provisions; public participation; prescription; ownership 1 excessive principled provisions 2 inadequacy of public participation 3 non-scientific provisions for prescription 4 uncertainness of environmental ownership 基金项目：华东理工大学2003第三届大学生立项项目 作者简介：华东理工大学社会学院法律系００级