第三种调整机制──当代环境资源法研究的一个新领域 蔡守秋 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 摘要：本文在比较“行政调整机制、市场调整机制和非政府非营利组织调整机制”的基础上，重点研究了“第三种调整机制”的发展过程、第三部门的特点和作用、治理方式的形成和特点，具体分析了第三种调机制在环境资源法中的运用。认为环境资源法学研究的重点是将环境资源保护群众组织和社区建设、各种生态区建设结合起来，研究如何健全中国的环境资源治理机制，使中国的环境治理法治化，以促进中国的生产清洁化、市场绿化和社会生态化。 关键词：环境资源法 第三种调整机制 治道变革 社区建设 社会生态化 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 基于环境资源法调整对象的特殊性和综合性，即基于环境资源法既调整人与人的关系、又调整人与自然关系等特点，环境资源法在其发展过程中形成了一套富有特色的调整机制。笔者在《调整论──对主流法理学的反思与补充》 一书中对环境资源法的调整机制作了初步阐述。该书从组织制度角度出发，将环境资源法的调整机制概括为三种：行政性政府组织调整机制即行政调整机制；营利性企业组织调整机制即市场调整机制；非政府非营利组织调整机制即社会调整机制。前两种调整机制基本上已经家喻户晓，学术界对其研究比较充分。第三种调整机制基本上属于一个新的研究领域，学术界对其研究还仅仅开始，甚至对该机制是否存在、有哪些不同于前两种机制的特点等基本问题，都存在不同的认识。本文拟对第三种调整机制进行初步探讨，以期抛砖引玉，进一步推动第三种调整机制的理论研究和实际应用。 1 三种调整机制的概念及其区别 凡是与人有关的关系、矛盾和问题，人都可以用相应的方法、方式进行调整，人与人的关系和人与自然的关系也不例外。对不同调整方法、方式的法定化、制度化和程序化，形成不同的法律调整机制。人类社会（society）是指由人类、人的活动和人赖以以生存的自然环境组成的综合体， 人通常以一定的社会组织形式进行活动，从不同角度对人的社会组织可以进行不同的分类，其中一种分类方法就是将各种社会组织归纳为行政性的政府组织（即第一部门）、营利性的企业组织（即第二部门）和非政府非营利组织这三大类型。从上述三种组织制度出发，当代社会形成了具有不同特点和风格的三种调整机制。 1.1 行政调整机制，即行政性政府部门调整机制 行政调整机制，是指通过行政性政府组织，以行政手段这种“看得见的政府之手”，如政府责令企业限期治理污染等行政命令措施，调整人与人的关系和人与自然的关系。这种建立在强制性权威基础上的政府组织，适合于调整人与具有安全、公正等垄断性公共物品 性质的环境资源的关系。行政调整机制也称国家机制、政府机制或统治机制，它以行政手段即政府命令为主要手段和特征。理想的政府调整机制是“善政”（good government）。善政的要素是：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、公正的行政管理。 1.2 市场调整机制，即营利性企业组织调整机制 市场调整机制，是指通过作为市场主体的营利性企业组织，以市场机制或市场这一“看不见的手”调整人与人的关系和人与自然的关系。市场是人与人的交易活动的总称，市场机制主要是一种调整人与人的关系的机制，或者说市场的直接作用是调整人与人的关系。但是，市场通过调整人与人的关系，也可以转变、改变人对自然的关系即间接调整人与自然的关系，特别适合于调整人与具有私人物品 性质的环境资源的关系。例如，在20世纪90年代，美国克林顿政府的智囊团曾提出“使市场起绿化作用”的口号，认为“在出现了新的环境挑战和人们对遵守规章条例的负担增加敏感的时代，在许多情况下，市场力量能为保护环境提供一个比中央集权的管制更加强有力、影响更加深远、效率更高和更民主的手段。” 市场调整机制简称市场机制，它以市场手段即自主契约、自由交易和公平竞争为主要手段和特征。理想的市场调整机制是自由公平竞争和法治的自由市场。 1.3 社会调整机制，即非政府非营利组织调整机制 社会调整机制，是指通过非政府非营利组织（Non-Governmental、Non-Profit Organizations）， 以社会舆论、社会道德和公众参与等非行政、非市场方式进行调整，如利用环保群众运动和环境道德舆论去克服外部性的败德冲动。法国思想家孟德斯鸠曾用“中间组织” (intermediary bodies）一词来形容现代西方学者所谓的“市民社会”（civil society），指的是在概念上坐落于国家和家庭之间，但是又不依赖于任何一方的社会组织和社会生活。非国家非营利组织适合于调整人与具有非垄断性公共物品 性质的环境资源的关系。之所以出现有别于政府和企业的第三领域或公民社会，形成用治理代替统治、用协作代替竞争的机制，是为了克服和弥补市场的失效和政府的失效。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置即达到帕累托最优（Pareto optimum）。同样，仅仅依靠政府的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是鉴于政府的失效和市场的失效，愈来愈多的人主张以治理机制对付市场调整和政府调整的失败。社会调整机制，又称非行政非市场调整机制、非政府非营利组织调整机制、治理机制和第三种调整机制，说它是社会调整机制是因为它主要适用于公民社会或市民社会即非政府非营利组织，说它是治理机制是因为它的主要调整方法是治理（governance），说它是第三种调整机制是因为它区别于传统的第一种调整机制（行政调机制）和第二种调整机制（市场调机制），它以各种公共的或私人的个人和机构的合作和协调为特征，即以非赢利、非统治手段的治理为特征。理想的治理机制称为“善治”（good governance）。善治的要素是严明的法度（合法性）、清廉的官员（责任性）、很高的行政效率（有效性）、良好的行政服务（协调性）、公开的信息（透明性）、公众参与（合作性）等。 对上述调整方法和机制，哪个重要、何种优先，一直存在不同观点和争论。奉行“市场调节”主宰观或“市场信任”的称之为“第一道路”；奉行“政府调节”主宰观或“国家信任”的称为“第二道路”；奉行“市民社会即第三部门调节” 途径或“公众信任”的称为“第三道路”或“新型道路”，他们主张“走向市场经济但不是走向市场社会”，重视“政府调节但不依赖政府保姆”。在现代市场经济体制国家，上述三种方法和机制各有其特点和缺点、各有其适用范围和方式，并且相互依赖、相互补充。 一般认为，首先应该充分利用市场机制调整人与人的关系和人与自然的关系；在市场机制无效、低效或失灵时，要及时引入国家或政府干预；第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行，特别在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下，第三部门和公众参与更能发挥作用。但在现实社会，这三种方法往往同时、结合发生作用，不过三种方法的作用大小不同而已。通过这三类方法的分解与组合，可以形成多种调整人与自然关系的机制和模式。上述三种方法都与环境资源法律调整有关，通过环境资源立法可以将上述方法法定化，即将上述方法提高到法律原则、法律手段、法律制度的高度。通过环境资源法的实施，将调整人与自然关系的行政手段变成依法行政机制，将调整人与自然关系的市场秩序变为法治化的市场秩序，将调整人与自然关系的非政府非营利组织方式变为崇尚法治的市民社会，从而保障上述各种调整人与自然关系的方法和措施的贯彻与落实。所以，那种将调整人与自然关系的法律机制与调整人与自然关系的行政调整机制、市场调整机制、社会调整机制、科学技术调整机制、宣传教育调整机制等相割裂、相对立的观点，是不符合实际情况和实际需要的。所谓调整人与人的关系和人与自然关系的环境资源法律机制，其实是通过法律选择、组合、优化和有效实施上述各种方法的机制。 2 第三种调整机制产生和形成的过程 二十世纪的一个重大转变是，无论在全球范围，还是在地区、国家和社区范围，涵盖“非政府非营利组织”和“治理”的第三种调整机制正在深入人心。笔者认为，第三种调整机制主要是整治政府危机和市场危机的产物，是第三部门（即非政府非营种组织）兴起和治道变革的产物，是民主运动和绿色运动的结晶。 2.1 行政调整机制和市场调机制的成就和不足 迄今为止，市场调整机制与行政调整机制既是调整人与人的关系的主要机制，也是调整人与自然关系的重要机制。第三种调整机制则是整治政府危机和市场危机的产物。 从15世纪重商主义兴起至18世纪古典经济学的胜利，这个时期奉行古典经济学的自然、自发秩序论。人们认为市场秩序是自发的，是出于个体的人的天性所要求的，因而是自然的本质；市场秩序的基础是个人不可剥夺的天然的享受财产所得的权利。这个时期是古典主义的市场自发秩序论战胜封建人为专制秩序论和重商主义的国家干预论的过程。在19世纪，欧洲和北美洲的大多数国家的经济处于自由放任（laissez-faire）的时代，垄断经济领域的主流学说是由亚当•斯密著的《国富论》（1776年）所代表的微观经济学 。亚当•斯密对任何固有的权力（无论是私人垄断还是政府独裁）都持不信任态度，认为政府对自由竞争的任何干预都几乎必然有害，他用几百页的篇幅抨击了政府数不胜数的干预蠢举，认为这类干预会限制市场体系的正常运行，并最终损害工人和消费者的利益。他指出：“每个人都力图利用他的资本，使其产出能实现最大的价值。一般说来，他并不企图增进公共福利，也不知道他实际上所增进的公共福利是多少。他所追求的仅仅是他个人的利益和所得。但在他这样做的时候，有一只看不见的手在引导着他去帮助实现另一种目标，这种目标并非是他本意所要追求的东西。通过追逐个人利益，他经常增进社会利益，其效果比他真的想促成社会利益时所能够得到的那一种要更好。”这种被译为“别管我们”的学说认为，政府应当尽可能地减少干预经济，尽可能地将经济决策留给市场供求机制去完成。这种学说支持的自由放任状态造成了工业革命之后的经济大发展，也带来了工业革命之后的市场失灵和环境大破坏。 进入19世纪末以后，由于未加管束的资本主义的过度发展，导致经济危机接连发生（如1929~1933年的大萧条，仅美国在第二次世界大战后就发生了9次衰退），美国及西欧工业国家纷纷放弃自由放任的思想，由约翰•梅纳德•凯恩斯所代表的宏观经济学开始在经济领域占据统治地位，由此产生了20世纪30年代的“凯恩斯革命”和“罗斯福新政”，宣告了“自由放任主义的终结”。 宏观经济学家发现：在现实世界中，没有一种经济能够完全依照“看不见的手”的原则顺利运行；在一定条件下，完全竞争 经济是有效率的（这里的效率是指：无法在不损害其他人经济福利的前提下，增进某个人的经济福利）；但市场并不总是产生最有效率的结果；当出现外部性时，“看不见的手”的原理就会崩溃，市场就会失灵；政府在应付经济危机、调节市场、提高效率、增进平等以及促进宏观经济的稳定增长等方面具有不可能被替代的作用。近50多年来，发达国家运用凯恩斯革命的启迪，政府逐步被授予越来越多的经济职能，一系列由政府制定和控制的公共政策、公共机构、公共项目应运而生，它们彻底抛弃了旧的、正统的政府不干预理论及与之相适应的货币、财政、政治政策，在新的政府货币政策和财政政策的刺激下，市场经济经历了前所未有的增长，这种制度被称为福利国家。这为防止经济危机、防治环境污染、加强对经济活动的环境行政控制提供了一定条件，由此带来了二战后前所未有的经济繁荣、社会发展和环境行政管理强化。 但是，政府管制经济和提供公共物品、社会福利的进一步发展，也带来了政府财政负担过重、公共支出扩大、“公有地的悲剧”等政府失灵问题。有关公共选择理论的研究发现，强调政府行政调整所遵循的是“哈韦路假设”， 正是借助于这一假设，政府通过行政干预可以消除市场失灵而实现资源配置的最优化；但是，政府并不始终是公共利益和消除外部不经济性的合理代表、正当代表，随着对“哈韦路假设”的怀疑或否定，“政府失灵论”或“政府失败论”应运而生，“公共选择学说的贡献在于证明市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由”。 进入20世纪70年代之后，在东欧，一些高度运用政府控制权力控制经济的计划经济国家相继出现了严重的“政府失灵”局面和经济发展缓慢的恶果。在西方工业发达国家，随着经济增长率回复到正常水平，对于政府职能的怀疑思潮有所抬头，政府计划越来越不受欢迎。批评者们认为，政府不但没有解决问题，反而成了问题本身，政府失灵与市场失灵一样严重。政府失灵主要表现在政府垄断、干预不当、政策不当等方面。由于许多国家控制政策的失败致使“国家失灵论”或“政府失灵”论兴起，凯恩斯主义的经济政策和理论遇到了他们所不能解决的问题，以新经济自由为哲学基础的新自由主义思潮兴起。新自由主义，又称“新自由主义共识”、“华盛顿共识”，其基本观点是，无论是发达国家还是发展中国家，其所面临的问题都可以简单地通过释放和鼓励私有市场的办法得到最有效率的解决。但是，主张政府调整的保守主义思潮也不甘落后，他们对以公共选择理论为代表的新自由主义思潮进行了反击和批评。 随着全球金融危机和各种社会问题的不断出现，甚至连“新自由主义共识”的热情的倡导者、世界银行首席经济学家约瑟夫•斯蒂里茨（Joseph Stiglitz）也认识到：“华盛顿共识所倡导的政策……是不全面的，有时还会误导……不只是经济政策和人力资源决定经济成果，还有一个国家种类机构的质量也是重要的决定因素。” 进入20世纪80年代以后，以美国为代表的西方工业发达国家和以中国为代表的经济转型国家，分别通过制定国家宏观调控政策、减税、放松经济管制和从计划经济向市场经济转变，即将政府之手与市场之手结合起来，实现了经济的继续发展。上述作法和观点为同时运用市场机制和行政机制保护环境创造了条件。 经济学家通过总结近二百年来正反两方面的经验教训认识到：无论是亚当•斯密理论发现的“看不见的手”，还是由约翰•梅纳德•凯恩斯发现的政府宏观调控之手，都是有条件的。竞争性市场经济的一个重要特征，即在完全竞争和不存在市场不灵的情况下，市场会用其资源尽可能多地产生出有用的物品与劳务；但在存在不完全竞争和外部性（如存在垄断、污染时）等市场不灵的情况时，看不见的手的效率特征就可能遭到破坏，市场就不能提供有效率的资源配置。市场机制是令人赞叹的组织生产和配置资源的方法；但是，市场并不能解决一切问题，市场是一种代价昂贵的结构，需要支付时间、信息费用等交易费用；如果交易费用过高，就会导致市场失灵；市场失灵会导致不良的经济后果，市场并不一定产生公平的收入分配，它可能导致不可接受的极大的收入与分配的不平等。政府之手可以在“看不见的手”不能发挥作用的领域发挥作用，政府的适当介入会纠正市场失灵的缺陷，政府可以通过供应公共品（如环境资源）、管制外部不经济性以及运用财政政策（税收和支出政策）、货币政策（影响利率和信贷条件）等手段纠正市场所造成的不公平现象。但是，政府对经济的干预不是万能的，也不是总是正确的，政府的行政管制或干预往往发生不当、过分甚至错误等政府失灵的现象。在市场经济下，政府也要利用市场机制来解决市场失灵问题。一个有效率并且人道的社会要求混合经济的两个方面——市场和政府同时存在；现代经济的运作，如果没有市场或政府，就都会孤掌难鸣。划分市场和政府的合理界限并制定实施相关的政策，是一个持久的问题。在与公民及其政府有关的诸种学科中，一个最富于创新和挑战性的主题，就是研究如何科学划分、合理确定和有效实施政府与公民、行政控制与市场控制之间的界限及其有关的职责、权益和行为。 2.2 国外第三部门的兴起 第三种调整机制之所以也称社会调整机制，主要是源于公民社会的概念和理论。不少学者指出，以非政府非赢利组织为代表的第三种社会组织形式，又称市民社会或公民社会（civil society），是继政府组织和企业组织之后组织创新的一种重要形式，被认为是21世纪社会组织的一种主导形式和发展趋势。根据俞可平的研究，各国学者对公民社会提出了许多不同的定义，大体上可以分为政治学意义上的和社会学意义上的公民社会，但两者都把公民社会界定为民间组织，即公民社会主要由那些保护公民权利和公民政治参与的民间组织构成。 非政府非赢利组织又称民间组织或公民社会组织（civil organizations or civil society organizations，简称CSOs），离开民间组织就无所谓公民社会。所以，人们常常简单地将民间组织直接等同于公民社会，将第三种调整机制简称为社会调整机制。 历史经验证明，市场失灵导致了二十世纪三十年代以来风行于世界各国的凯恩斯主义，政府对经济发展进行全面的干预，这种干预导致了西方福利社会六、七十年代以来的经济滞胀，即政府失灵。因此，市场与政府作为单独力量协调社会政治、经济发展均导致失败。为纠正和整治市场失灵和政府失灵，人们试图通过非政府非市场的第三种机制来实现经济、政治的良好运行与发展。这是因为：第一，政府的能力和作用是有限的，政府在配置社会资源时无法达到最优化，不能总是促进和保障公民的政治利益和经济利益，政府存在着失灵，而这种有限性并不取决于这个政府是非民选的(专制独裁的)，还是民选的(民主的)，这已被当前世界范围内统治危机的出现和许多国家在提供公共服务时所表现出的捉襟见肘所证明；第二，市场机制存在着自身难以克服的先天性缺陷，它在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端行为、克服生产的无政府状态、避免“公害物品”、保护社会弱势群体等方面存在着内在的缺陷，单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置，也无法实现社会的可持续发展。因此，维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会，使国家对公民更加负责任，使市场更具有人情味、道德味和文化味，弥补政府能力不足和市场缺陷，是很有必要的。 在二十世纪七十至八十年代，第三部门（the third sector ） 即非政府非营利组织作为一种社会力量开始崛起，这使得社会分化出行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织三种力量，形成了一种三元结构。这种三元结构，是导致形成新的治理（governance）模式和第三种调整机制的重要原因。据约翰霍普金斯非营利部门比较项目的研究成果，到1995年止，除宗教团体外，在调查的22个国家中，非营利部门是一个1.1万亿美元的产业，它雇用了相当于近1900万个的全职工作人员 ，其非营利支出平均达到国内生产总值的4.6%，其就业占所有非农就业的5%，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就业的27%。如果将这些国家的非营利部门比做一个单独的国家，它将成为世界第八经济大国，比巴西、俄罗斯、加拿大和西班牙还要领先。 全球公民社会即是全球性的民间社会，它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。据最新出版的《国际组织年鉴》统计，在现有的4835O个国际组织中，非政府的国际公民社会组织占95％以上，至少在46000个左右。又如，1972年，参加联合国环境大会的非政府组织还不到300个，到1992年注册参加联合国环境与发展大会的非政府组织多达1400个，同时参加非政府组织论坛的非政府组织多达18000个。1968年在德黑兰国际人权大会上，只有53个非政府组织获得了观察员身份，4个非政府组织参加了大会预备会议；而在1993年的维也纳国际人权大会上，248个非政府组织取得了观察员身份，593个非政府组织参加了大会。1975年，只有6000人参加了墨西哥世界妇女大会的非政府论坛，114个非政府组织参加了正式会议；而到1995年，30万人参加了北京世界妇女大会的非政府论坛，3000个非政府组织参加了正式会议。在第三部门大发展的形势下，非政府非营利的环境资源组织也得到了很大的发展，特别是在20世纪50年代以后，随着环境问题的日益严重和国际环境保护运动的兴起，各国的非政府环境组织以及非政府间国际环境组织蓬勃兴起，目前以绿色和平（Green Peace）、世界自然保护联盟（The World Conservation Union）、世界自然基金会（World Wide Fund for Nature， WWF)、地球之友（Earth Friend）为代表的各种绿色组织、绿党和环境保护组织，已经成为国家的和国际的非政府组织体系中的一个重要组成部分。 研究公民社会和非营利组织的著名学者莱斯特•M•萨拉蒙认为：“如果说代议制政府是18世纪的伟大社会发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。” 笔者则认为，“在全球范围内兴起的环境保护群众组织和群众运动，以保护环境和合理利用资源为主题；以建立人类与环境和谐共处的新文化和新文明，实现经济、社会和环境的协调、持续发展为目标；它实际上是人类历史上一次伟大的新型革命。这场革命全面、彻底地审查、冲击和改变着‘人与自然关系’的各个领域，不但正在引起国际社会和世界形势的一系列新的重大变化，也将对我国的社会、经济和文化产生广泛而深远的影响。” 2.3 国外治理方式的产生和发展 由于第三种调整机制的主要调整方式是治理，所以有人认为第三种调整机制的基本特征是治理，甚至干脆将第三种调整机制简称为治理机制。 行政机制的要义是统治，市场机制的要义是交易。第三种调整机制之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活在发生重大的变革，其中最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（good government）走向善治（good governance），从政府组织的统治走向没有政府的治理（governance without government）或三种组织合作的治理，从民族国家的政府统治走向全球治理（global governance）。因而，涵盖第三部门、治理、善治的第三种调整机制不仅引起了学者的关注，也为政治家和政治组织所关注。治理、善治和全球治理的理论与实践之所以能在20世纪90年代勃兴，其深刻的原因在于，它是全球化进程的逻辑结果，是冷战结束后国际政治经济秩序的新的发展形态，是国际规制有效性的现实要求，是全球公民社会和世界民主潮流的产物。 “治理”一词是英文“governance”的翻译，在台湾被译为“治道”，目前“治理”和“治道”通用。“治理”不同于环境保护和环境资源法中常用的“治理”（elimination）、统治（government）、控制（control）和管理（management）。笔者在1997年介绍当代环境法的发展特点和趋势时，曾写过如下一段话 ： 根据联合国大会的决议（1992年12月），联合国成立了“可持续发展委员会”（CSD），该委员会由53个国家的代表组成。根据“环境与发展委员会”、“国际发展委员会”和“裁军与安全委员会”等联合国委员会在1989年召开的会议的决议，在1991年制定了一个叫做《在二十世纪九十年代的共同责任》的文件。根据该文件，经联合国秘书长批准于1992年成立了一个由28个成员组成的“全球管理委员会”（Commission on Global Governance）。该委员会于1994年编制的报告 指出：“全球管理的发展，是人类组织地球上的生活的工作的进程的一个部分，并且这一进程将继续下去。我们的工作仅仅是发展进程中的一个公共交通站。……我们正处在全球管理需要启动和革新的时代。”在环境资源管理方面，该报告强调全球化的必要，认为：“贫困、人口、消费和环境之间的联系以及他们的全部性质已经变得越来越清楚，对它们的管理采用综合的、全球的方法，以及在全世界范围内接受可持续发展学说，是必要的。”该报告呼吁“对所有国家的传统的发展方式进行根本的改变”，提出了在联合国建立“经济安全理事会”（Economic Security Council）的建议。使该报告感到为难的是如何区分“全球管理”（Global Governance）和“全球政府”（Global Government）这两个概念。该报告认为，不应从上述术语的相似产生误解，我们并没有承诺走向“世界政府”。 这是我初次接触英文“治理”（governance）的术语，由于当时我国法学界还没有全面引入和介绍“治理”（governance），在环境法学界很少研究“治理”或“治道”（governance），我本人也没有看到详细介绍“治理”（governance）的中文翻译资料，于是勉强将“governance”译为“管理”。但又发现governance有不同于“管理”（management）的涵义，为了以示与管理一词的区别，我特别在翻译中引用了英文原词governance。在此特加以更正和解释。 通过笔者进一步的研究学习得知，“governance”是20世纪90年代以来被社会科学家新拓展并广为使用的一个术语和研究领域，开始中文往往译成 “管理”、“统治”，但目前多译成“治道”或“治理”。据考察，1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance），此后“治理”一词开始广泛用于政治发展研究中。有人认为，在过去的15年中， 国际社会科学文献中最为流行的术语之一便是“治理”（governance)。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是《治理与发展》（Governance and Development），经济合作与发展组织（OECD）在1996年发布了《促进参与式发展和善治的项目评估》（Evaluation of Programmes Promoting Participatory Development and Good Governance）；联合国开发署（UNDP） 1996年的一份年度报告的题目是《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》（Governance for Sustainable Human Development，Management Development and Governance Division）；联合国教科文组织（UNESCO）在1997年提出了一份名为《治理与联合国教科文组织》（Governance and UNESCO）的文件；《国际社会科学杂志》1998年第3期出了一个名为“治理”（Governance）的专号。在前社会民主党国际主席、德国前总理勃兰特的倡议下，瑞典前首相卡尔森（Ingvar Carlsson）等28位国际知名人土鉴于联合国在1990~1991年海湾战争中所树立的威望，在1992年发起成立了“全球治理委员会”（Commission on Global Governance），并且在1995年联合国成立50周年之际发表了题为《我们的全球之家》（Our Global Neighborhborhood ）的行动纲领，目前该报告已经被翻译成15种语言在世界范围内广泛流传。该委员会在1999年再度发表了一份报告，进一步阐述公民社会和改善世界经济管理对于全球治理的重要意义，并出版了一份名为《全球治理》的杂志。治理与善治理论与传统政府统治理论的一个重大区别，是其适用范围超越了国家的界限，而可以适用于更加广泛的超国家层面。当人们将治理的分析框架应用于国际层面时，“全球治理”理论便应用而生。 将治理、善治和全球治理的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。 与治理的国际运用相适应，治理在各国政治社会经济生活中也得到了反映。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地把“少一些统治，多一些治理”（less government，more governance）当作其新的政治目标，这一目标构成了“第三条道路”的重要内容。 “施罗德把'新治理'作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念，其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行‘新治理’，而新治理的核心是‘公民社会’。国家的行动能力受到限制，这是施罗德提出新治理的基本前提。” 2.4 中国第三部门和治理的兴起 在国外和国际非政府非营利组织的影响下，与国外和国际社会中第三部门和“治理”的发展相适应，中国有关第三部门和治理的理论和实践也得到了相应的发展。 中国在1978年改革开放前，思想上紧绷的是“无产阶级专政”和阶级斗争之弦，组织上奉行的是一种政治上高度一元化的政治组织体制，包括法学家在内的许多人把政权理解为镇压之权，把政府行政管理理解为统治，公与私、国家与社会、政府与企业、政府与民间几乎完全合为一体，或者说，公吞没了私，政府组织吞没了企业组织和非政府组织。在这样一种政治背景、意识形态下，“民间组织”、“非政府组织”和“市民社会”是具有政治性的敏感词；在某些人眼中，“市民社会”就是资产阶级社会，“非政府组织”就是反政府组织，“民间组织”就是黑社会组织。那时中国在名义上也存在着少数人民团体和群众组织，例如在20世纪50年代初，全国性社团有44个，到1965年约100个，还有6000个地方性社团。 但从严格的意义上说，所有这些组织和团体都是各级党政机关的附属部门，与党政机关融为一体，也就是说中国并不存在一个独立于政府组织的公民社会或第三部门。与此相适应，当时的中国也根本没有“治理”或“治道”的概念。 自1978年中共十一届三中全会实行改革开放以来，由于中国政府鼓励和支持各种所有制形式共同发展，集体、个体、私营经济在过去20多年中取得了长足的发展，民间组织的政治、经济和法律环境逐步改善。据统计，1998年的工业总产值为119048亿元，其中国有和国有控股企业为33621亿元，集体企业为45730亿元，个体企业为20372亿元，其它经济类型企业为27270亿元，非国有制企业在工业总产值中所占的份额已经远远超过了国有及国有控股企业。各种类型的公私企业构成了中国市场经济的主体。经济的发展既给企业带来了巨大的可支配性利润，也大大增加了个人的可支配性收入，它们都成了民间组织的主要经费来源。另外，中国公民的生活水平在20年间得到了迅速的提高，1978年至1998年，农村居民家庭人均收入由133.6元提高到2160元，扣除物价因素，实际增长3.5倍，年平均增长率超过8%；城镇居民家庭人均收入由343.4元提高到5425元，扣除物价因素实际增长2倍，年平均增长6.2%16。生产率的提高也减少了公民的劳动时间，加上90年代初中国城镇职工开始实行双休日工作制，使得更多的城镇居民有闲假从事各种兴趣活动。这样，越来越多的公民既有时间，又有财力去从事自己感兴趣的业余活动，特别是文艺、体育、旅游等活动，这些年中大量涌现的各种公民自发的兴趣活动组织正是这种趋势的反映，如各种娱乐性的俱乐部、运动协会、私人交谊组织、旅游团体等等。 80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了第三部门的发展和治道的变革。第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。根据中国宪法，公民有结社的自由，这是第三部门发展的最根本的法律依据。但在改革开放前，结社自由实际上是一纸空文。一般公民如若擅自提出结社申请，不仅不可能获得政府的批准，而且可能会因此而遭受政治风险。所以，没有人会向政府提出自愿结社的申请，纵使有极个别的人提出申请，也必定徒劳无功改革开放后，中国政府开始强调法制和法治，把法制和法治定为基本的国策，并且采取实际措施保证依法治国。公民结社自由的权利得到了相当程度的实现，公民申请成立非政治性的一般社团不仅不会遭到政治的压力，而且很可能得以批准。第二，政府大幅度放权。20年改革开放的过程，从政治的意义上可以说就是从政府组织和非政府组织的高度一体化到逐渐分化的过程，这一过程的主体就是政府向社会放权。首先是政企分开，政府将经营权、决策权、人事权下放给企业。其次是中央政府大幅度地将权力下放给地方政府，无论在干部管理、行政管理和社会管理方面，还是在政治决策和经济决策方面，或者在税收、财政和金融方面，改革开放后各级地方政府的权力大大增加。最后，政府对公民的管理也逐渐放松，公民自由活动的空间前所未有地增大。政府从一些管理领域撤走后，留下的真空便只能由民间组织来弥补。例如，80年代中期后中共中央决定在广大的农村，村一级的行政领导不再由上级党政机关任命，农村实行村民自治。而要实行村民自治，没有一个村民自治组织显然是不行的，于是村民委员会便应运而生，而村民委员会正是中国农村最广泛的民间组织。第三，政府开始转变职能。80年代前的中国社会恰似一个父权家庭，各级政府就是家长，公民则似子女，家长不仅管着子女的事业前程，而且连吃、喝、拉、撒什么都管，所以机构庞大，人员臃肿。80年代后，中国一直在进行以精简机构、转变职能为主要任务的政治体制改革。这些改革使政府的职能发生了很大的变化：它弱化了其经济职能和社会职能，而强化了其行政管理职能。在大部分生产、经营、民事和文化、艺术和学术等领域中，政府不再履行直接的管理职能，而将这些职能转交给了相关的民间组织，如非政府的行业协会、同业组织、志愿团体等。 在国有企业获得经营自主权、非国有经济大发展和国家政治体制改革的基础上，中国的社团组织开始得到迅速发展，一个相对独立的第三部门或公民社会慢慢成长起来，80年代后得到了长足的发展。这主要表现在以下四个方面：民间组织的数量迅速增加；民间组织的种类大大增多；民间组织的独立性明显增强；民间组织的合法性日益增大。到1997年，全国县级以上社会团体发展到181318个，其中在县域范围内活动的102063个，在地区范围活动的56003个，在省域内活动的21404个，在全国范围活动的1848个。 就全国性社团而言，在1800多个社团中，团体会员14万多，平均每个社团拥有团体会员77个，个人会员5万多。在1996年的全国性社团中，学术性团体680多个（占38%），行业性团体410多个（23%），专业性团体520多个（29%），联合性团体180多个（10%）。 到20世纪90年代，全国已登记或未经登记的乡村两级民间组织至少有300余万个，占全国民间组织的2/3以上，其中村民委员会73.95万个，基层工会组织51万个。 中国还发展起了另一类比较特殊的民间组织，即所谓的民办非企业单位或民间的服务性事业单位，据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。到2002年底，我国社团组织已达133340个，其中全国性及跨省域社团1712个。 与此相适应，政府与公众对非政府组织的态度也发生了根本性的变化，越来越多的人开始从拒绝非政府组织会转变为接受或默认。90年代后，中国学术界发起了一场关于民间组织（市民社会）的讨论，这一讨论的最大后果之一便是第三部门或非政府非营利组织的现实和观念在学术界取得了合法性。1998年6月民政部将原先主管社会团体的“社团管理司”更名为“民间组织管理局”，意味着官方对民间组织的认可。目前民政部正在积极配合国务院法制办对《社会团体登记管理条例》（1998年10月25日颁布）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》进行修订工作。 特别值得注意的是，中国的环境保护民间组织一直是第三部门中最为活跃的一个重要组成部分。到1995年，国家环境保护局系统的环保一级社团已有9个。 在中国，按照西方标准的纯民间环境保护组织虽然很少，但近几年已屡有所闻。例如，早在1983年，朱再保在湖南创办了“岳阳环保志愿者行动”组织。近20年来，该组织以学校青少年为主要活动对象，以环境教育为主线，到2001年底开展了100多项环保主题教育与实践活动，参与其活动的师生和社会公众累计2000万人次；1997年以来，该组织的会员广泛开展了创建“绿色学校”、“绿色家庭”和“绿色社区”的活动。2001年，该组织经岳阳市民政局批准登记注册，改为“湖南省岳阳市环境保护志愿者协会”，已经拥有100名个人会员和5个团体会员，还成立了“岳阳湿地之友”分会。 由于朱再保的努力工作和突出贡献，他已经获得第三届地球奖和首届中华环境奖。据1997年7月27日《中国环境报》报道，辽宁师范大学学生、生物系团委书记许岩于1985年发起成立了“爱鸟协会”，这个协会以“传、带、帮”的形式一级一级地流传至今。1994年12月，民政部正式批准由全国政协委员梁从诫先生于1994年3月在北京成立的“中国文化书院绿色文化分院”，简称“自然之友”，主要研究环境教育和信息的关系，该组织曾被《中国环境报》称为中国第一个纯民间环保团体，并于1995年11月在日本获得“亚洲环境奖”。1995年1月6日，中国绿色环境发展中心在北京成立。由廖晓义女士成立的北京地球村环境文化中心是一个十分活跃的非政府环境保护群众组织，她曾在挪威获得2000年苏菲国际环境大奖。由于《中国环境报》等新闻媒体的大力介绍和有关部门的支持，1997年是中国环境保护民间组织发展较快的一年。许多民间环境保护组织开始在报纸上亮相，《中国环境报》1997年7月27日用整个头版一个版面介绍了过去从未在报上披露的6个学生环境保护组织，在此前后还介绍了一些环保民间组织。同年12月2日，“武汉大学环境保护协会－现在就行动”这一学生环境保护群众组织正式成立。据清华大学科技与社会研究所1998年的调查，在首都36所高等院校中有11所设有13个学生环保社团。1999年7月，清华大学21世纪发展研究院NGO研究中心等组织发起召开了“非营利部门与中国发展国际学术会议”。 中国非政府环境保护组织的发展为建立健全第三种调整机制创造了条件、奠定了基础。 第三部门是推行治理的组织基础，与第三部门的发展相适应，治理或治道开始在中国流传开来，主要体现在三个方面：一是与市场经济相联系的企业治理或公司治理的加强；二是与政府体制改革相联系的治道变革或行政改革；三是与民间组织相联系的社区建设，这实际上是中国治理的综合反映。为了适应第三部门的要求，我国政府组织实行了一些治道变革，在推行简政放权、行政指导措施、行政规划、行政协议，加强与民间组织联系，改变行政服务等方面，正在逐步由“统治”向“治理”、由“善政”向“善治”转变。 从1982年起，政府部门在公众和第三部门的反作用下，开始着手重构农村基层的治理模式。同年12月通过的新宪法正式认可了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。1983年10月，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，1986年9月，中共中央和国务院发布的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理和自我服务的作用，从此加速了村民自治的发展。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》使村民自治得以以法律的形式确定下来，中国农村村民自治开始进入制度化运作的阶段。然而，“自治并不等于民主自治。” 随着农村经济的发展，人民生活水平的不断改善，农村经济活动也突破了乡村社区的范围，一些新的社会问题也随之出现，如村霸、治安、民事纠纷等。农村基层政权组织也逐渐凸现出衰败的迹象，干群关系日益紧张。在这种情况下，农村社会出现了两种情况：一是各种传统的权威形式，如宗教势力等，在农村社区再度兴起，国家对农村社会的统治能力与合法性面临着新的挑战；二是农民的政治参与意识随着温饱问题的解决，也与日俱高。于是，1998年6月， 九届全国人大常委会审议决定全文公布《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案）》。中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，也充分肯定了村民自治这一党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举，并对村民自治制度的进一步发展进行了全面部署和安排，为农村基层民主政治建设的健康发展指明了方向。 自1996年以来，中国大城市掀起了一股异乎寻常的社区建设热潮，行动最早的上海市政府于这年3月在上海市城区工作会议上提出了“二级政府三级管理”的改革方案，1998年又改为“二级政府三级管理四级网络”，拉开了城市管理体制改革的序幕。此后，市民自治与社区管理方式作为提高城市现代化管理水平的中心问题被提了各级政府的议事日程。各地纷纷建立了社区居民代表会议制度、社区事务协商制度、社区政风评议制度、社区监督员制度、党风政风联系箱等制度和措施。 社区自治是基层民主的实质性内容和主要表现。除了民族区域自治外，中国目前试行的社区自治主要体现在三个领域：农村村民自治、城市社区自治和行业自治。城市的社区自治主要指居民的各种自治制度，如居民委员会制度、社区综合治理制度、社区互助合作制度等。行业自治主要是指在某些专门领域中实行的职业自治制度，如企业自治、职工自治、同业自治等。在所有上述三种自治中，最有影响的也是最为重要的无疑是村民自治。中国有8亿多农民，占人口的绝大多数，村民自治在中国具有特别重要的意义，被认为是中国民主政治建设中最光辉的篇章。目前中国农村基层组织的变化正在向自治管理的方向发展，其自治程度和内部自我管理的规范性和完善性在不断加强。中国农村的村民自治制度由1982年修定的新《宪法》第111条和《中华人民共和国村民委员会组织法》确立。按照目前宪法的规定，目前中国村级的村民管理委员会不是一级政权机构，而只是自治的社会组织。在村民管理委员会进一步扩大发展的同时，中国农村自治的社会组织也在逐步发展。各种社会的、文化的、经济的、技术的，以及互相帮助的各种社会组织（正式的、非正式的）已经在农村的县、乡镇大量出现，这将对农村的社会、经济和文化的发展产生巨大的作用。 在实施可持续发展战略中，我国的治道变革和治理机制建设虽然取得了一定成绩，但从总体上看发展还很不平衡，主要体现在如下几个方面：一是政府对治理机制的建立健全缺乏全面、长远和科学的规划，以及体现可持续发展思想的切实可行的政策和措施；二是社区和非政府非营利组织的凝聚力不够，社区居民的自治意识、参与意识不强，社区志愿者和环保志愿者人数少，中介组织不健全，居民和驻区单位参与社区管理和环境保护的积极性不高；三是三种组织之间的关系不顺，特别是社区关系不顺，部门之间缺乏合力，社区内部各种组织之间的关系、政府与社区的关系、部门与部门之间的关系有待理顺，政府各部门对社区建设各自为政；四是政府转变职能不到位，社区行政化和第三部门政府化倾向严重，社区和第三部门承担政府交办的事情太多，而没有时间和力量管理忆的事情；五是工作不实，少数地方社区和第三部门的工作流于形式。 3 第三种调整机制在环境资源法中的运用 第三种调机制在中国的应用，特别是治理方式的推行和治道变革，主要体现在三个方面：一是与市场经济相联系的企业治理或公司治理的加强；二是与政府体制改革相联系的治道变革或行政改革；三是与民间组织相联系的社区建设，这实际上是中国治理的综合反映。从法学研究角度看，关于公司治理已经成为经济法研究的一个热点问题，关于治道变革则是行政法研究的一个热点问题，关于公民社会或市民社会则成了民法学研究的热点。环境资源法学研究的重点是将环境资源保护群众组织和社区建设、各种生态区建设结合起来，以促进中国的社会生态化、生产清洁化和市场绿化。 3.1 根据第三部门的特征发展中国的环境资源保护群众组织，使中国环境资源保护群众组织法治化 研究和发展中国的环境资源保护群众组织（即非政府非营利环境资源保护组织），首先应研究非政府非营利组织（即第三部门）的特点，然后根据其特点为其法治化创造条件。 3.1.1 深刻理解第三部门特别是环境保护群众组织的特点 以非政府非营利组织、特别是非政府非营利的环境资源保护组织为代表的第三种社会组织形式，又称第三部门、市民社会或公民社会、民间组织或公民社会组织。 中国的第三部门是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行议政参政活动的非官方公域(public sphere)。其基本特点应该是：以市场经济和私有产权为基础、以社会资源流动与社会分化为基础的私域；公民社会的内部联系既不是基于血缘亲情关系，也不是基于垂直指令关系，而主要基于内生于市场经济的平等自治的契约性关系；以尊重和保护社会成员的基本权利为前提，以法治原则为指导；其内部活动和管理实行自治原则和独立原则，个人参与社团活动以尊重个人的选择自由并畏以相应的责任为基础；依法参与国家管理和市场监督。 我国学者俞可平认为，作为公民社会主要载体的民间组织有以下四个显著的特点。其一是它们的非官方性，即这些组织是以民间的形式出现的，它不代表政府或国家的立场；其二是非营利性，即它们不把获取利润当作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服务当作主要目标；其三是相对独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上，还是在财政上，它们都在相当程度上独立于政府；其四是自愿性，参加公民社会组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这些组织也叫公民的志愿性组织。 根据赵黎青的看法，非政府组织作为一种组织创新，同市场体制中的企业和国家体制中的政府有着明显的特征。主要表现为：第一，非政府组织在一定的价值观的指导下进行活动，不以营利为目的，致力于社会公益性事业；第二，非政府组织的服务对象是被主流社会组织体制所忽视或排斥的边缘性社会群体；第三，非政府组织工作人员的组成是基于有着共同的信念、目的和兴趣的个人之间的联系之上的，具有志愿性；第四，非政府组织是通过基于共同的价值观之上的协商与承诺的方式获取资源的；第五，非政府组织采取的是非等级的、分权的网络式组织体制。 非政府非营利环境组织，以及作为个体存在和活动的、具有生态意识的自然人即生态人，具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然关系方面具有重要作用。因为非政府，他不会因政治考虑或行政服从而放弃环境保护的要求；因为非营利，他不会因经济利益而放弃环境保护的要求；因为是生态人，他始终保持着人的天然本性即自然性和生态性，始终保持着与环境资源的天然联系与交流，因而最能自觉地表现人与环境和谐共处的愿望，最能体现保护和改善环境的本能要求。作为非政府非营利组织，以及作为个体存在和活动的个人，对环境的维持生存的基本功能、环境的作为发展条件的主要作用、环境的作为感观享受的美学价值最为敏感、执着，因而能以环境保护为宗旨，能采取各种手段与各种污染破坏环境的行为进行斗争。当代社会学和法学理论普遍认为，社会团体可以强化权力制约和民主参与监督，具有自治性、多元性、社会性、开放性的社团组织的大量存在，是抗衡专权、监督权力的一只“独立之眼”；社会团体能促使不同群体的合法权益获得有效的实现和保障，是化解利益矛盾冲突、宣泄社会不满的“安全阀”；社会团体是实现社会自律秩序、维护社会稳定的重要力量，作为国家和市民社会之间重要纽带的社团组织是一种“特殊公共领域”；社会团体使民主与法治价值的合法性得以确认和弘扬。社团组织是现代社会“民主的生命线”、“现代法制思想的基础”。当然，非政府非营利的民间环境组织，以及作为个体存在和活动的自然人，也有一些不利于环境资源保护的个性和特点，这就需要政府行政管制、政策引导和市场游戏规则来补充。 从理论上说，第三部门的兴起打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即政府组织与民间组织、公域与私域、公共部门与私人部门、市场与计划的截然分离。第三部门的形成表明，政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。例如，巴伯（Benjamin Barber）把公民社会称为“我之域”（the place for us）:一个自由的社会生活的独立领地，政府与私人市场都不是统治者；我们通过家庭、团体、教会和社区的共同行动为我们自己（的目标）进行创造的王国；调解作为经济生产者与消费者的特殊个人与作为统治者一员的抽象集体的第三域（另外两个分别是国家与市场）。巴伯认为公民社会概念中涵盖的五个内在要素是：（1）公民社会是志愿性团体的一个自由或自治的空间。（2）它提供个人与国家之间的调解机制。（3）通过这个中介结构，个人可以成为公民。（4）社团生活的三个空间可以容纳我们复合的身份（即消费者，家庭成员和公民三种资格）。（5）调解机构越多，越精细，越多样化，公民社会就越好。巴伯认为，公民生活（ civic life ）既不同于我们的私人生活，这时我们作为一个生产者和消费者存在；也不同于公共和政治生活，这时我们通常只是投票或呼吁权利。巴伯所描述的这个“我之域”是独一无二的，不是公共的，不是私人的，而是市民的（civic）。他认为公民社会是治理的新主角，这个市民空间提供了更为直接、更为紧密、更为持久的参与，它比传统意义上公共的或政治的部门更能切实地改善和塑造我们的生活。公民社会可以通过浸透着合作、大度、默契、容忍和共同寻求的价值、风格和方法来完善治理。 非政府非营利环境资源组织，是指从事合理开发利用、保护、改善环境资源的活动的第三部门，它们的活动宗旨、目标、组织形式、活动的原则和方式、成员的组成和道德信仰都与环境资源问题、环境资源保护及人与自然的关系有关。这些组织除了第三部门的共性外，还具有热心于保护环境，富于环境道德、环境意识、环境文化、环境科学技术和环境法治观念等特点。由于中国的特定国情，中国的环境资源保护群众组织还具有不同于其他国家的环境资源保护群众组织和群众运动的特点。 3.1.2 掌握社会调整机制的特点 主要通过第三部门发挥调整作用的机制称为社会调整机制。非政府营利组织的主要职能是向其成员提供关系到人的尊严的非垄断性公共物品。 民间组织发展壮大后，它们在社会管理中的作用也日益重要，它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。由民间组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。所以，玛丽－克劳德•斯莫茨这样说:“关于治理的多项研究都以唯一的一个前提为出发点:现代社会愈来愈复杂、愈来愈分裂，是一张由大量相互差别、各自独立的社会子系统组成的网。诸多社会部门（消费者、运输用户、狩猎者、店主等协会）有能力组织起来，保护自己的资源，却无需考虑它们的活动在总体上将对社会造成什么后果；它们组织网络，制定自己的标准。” 之所以要采取社会调整机制去调整人与自然的关系，既是因为政府调整和市场调整机制的局限性，也是因为社会调整方式的特点和优势。由于现行的政府体制，政府往往以代表公共利益的身份出现，但政府不是公共利益的唯一代表，并不总是代表公共利益，更不总是不偏不倚地代表公共利益；政府主要代表强势阶级或阶层的利益，代表社会管理阶层的利益，代表在经济上占优势的主导阶级或大财团的利益。另外，政府目标具有多重性，其中许多目标与环境保护相悖，政府行为主要考虑的是政治方面和政治影响。由于政府结构和代表的局限，政府调整往往失灵或无效。由于现行的市场机制，市场主要代表商人的利益，企业或商人根本缺乏环境保护的动机和要求，其有利于环境保护的生产经营活动要么是对市场要求的被动适应，要么是迫于政府管制或公众压力；市场主体的主要目标是追求个人的最大利益或企业最大利润，对那些缺乏市场利益的公共物品、公共服务，对外部性问题，往往发生市场失灵现象。 事实说明，造成环境污染和环境破坏问题的外部不经济性，是“市场失灵”和“政府失灵”的表现。市场本身存在着一系列难以克服的缺陷，市场机制运行的基本出发点是假设市场主体都是一味追求自身最大经济利益或利润的“经济人”，这种经济人往往为了追求自身的最大利益而损害别人的利益。政府行政制度也存在某些缺陷，行政机制的后盾是国家强制力或行政强制力，这种机制容易将一部分人的不合理的意志强加给其他人，使造成外部不经济性的行为人缺乏进一步减少外部不经济性的积极性，甚至在经过行政许可后对其外部不经济性产生心安理得甚至扩大外部不经济性的倾向，如在缴纳排污税后产生污染环境合法的思想。对于导致环境污染和环境破坏的外部不经济性，单纯依靠产权界定下的市场交易、公共支出下的政府制度，都难以克服外部不经济性。为了弥补弥补政府行政制度和市场制度的不足，通过社会道德教育提高人们特别是作为市场制度主体的“经济人”和作为政府制度主体的“政治人”在道德上的自律，对于抑制产生环境污染破坏的外部性具有重要意义。有些西方学者将通过社会道德对外部不经济性的约束称为良心效应（conscience effect）或社会制裁（social sanctions）。这种良心效应的基本含义是：产生或引起外部不经济性的行为是一种缺德的或败德的行为，行为人对自己造成或引起的外部不经济性及其对他人和社会造成的损失深感不安，在良心的驱动下主动减少其外部不经济性即环境污染和破坏，或者主动对受到损害的诸方予以各种形式的补偿。 造成人与自然关系失衡的一个重要原因，是那些大量的小规模环境行为共同作用和不断累积的结果，少数管理不善的大企业所造成的环境问题所占的比重并不大。对大量的小型企业和分散的个人 ，采用行政管理的方法往往不能见效，如果真正要对这些小型的、大量的行为都予以行政控制，必将带来沉重的财政负担；而社会调整方式恰恰在这些领域可以弥补政府或行政调整的不足。通过政府外的力量（主要指非政府非营利组织和公民）来进行人与自然关系的调整，由于他们不属于政府编制、不拿国家工资、不需要国家财政支持，必然能减少行政费用和国家财政负担。社会调整方式将非政府的社会力量作为调整的主体，将非政府非营利和社会大众置于基础性地位，将调整的重点放在具体的环境冲突的化解方面，因而适宜于大量发生的、分散度较大的、面广的行为，适宜于微观环境管理事务。从利益角度看，社会调整依靠不同于单纯经济利益的其他多种个人利益机制，依靠公众认识自己的法定权利和义务，法定的环境权益是启动社会调整的动因和保障，主体采取环境保护行动是出于追求环境利益的需要。从道德角度看，社会调整依靠社会舆论、公众意识和道德风气，不少公众采取的环境保护行动往往是环境文化、环境意识和环境道德催化的产物。 3.1.3 促进中国环境资源保护群众组织发展的途径和措施 要建立健全我国的第三种调整机制即社会调整机制，前提是建立健全我国的非政府非营利环境资源组织（简称环境资源保护群众组织）。要根据中国环境资源保护群众组织的特点和弱点，通过制定有关政策和法律法规，将中国环境资源保护群众组织的活动纳入法治的轨道。 环境资源保护群众组织是环境保护领域的民间组织，是我国第三部门的重要组成部分。实践证明，发展环境保护事业、调整好人与自然的关系必须依靠公众和社会团体的支持与参加。公众和环境资源保护群众组织对环境资源保护的参与方式和参加程度，将决定环境资源保护事业和可持续发展目标实现的进程。 1996年7月召开的第四次全国环境保护会议，对环境资源保护群众组织和群众运动已给予高度重视。国务院环境保护委员会主任宋键在题为“依法保护环境，实现可持续发展”的讲话中，第一次明确地阐明了我国对待环境资源保护群众组织和群众运动的政策，他指出：“环境保护事业需要群众团体和广大公众的关心和参与，所有的社会成员都有责任和义务参与环境保护”；“建立社会公众的环境保护参与和监督机制，是强化环保执法的群众基础。各级政府要保护公众参与的积极性，提供参与的机会。在制订环境保护政策和法规的过程中，要充分听取公众的意见，保证决策的科学和民主，这也是进行环保教育和普法宣传的有效措施”；“要充分发挥各种群众组织在环境保护活动中的作用”，“对于关心环境保护事业的各种环保群众团体，应该积极支持，加强领导，引导其健康发展”。他还特别表扬非政府环境资源保护群众组织“自然之友”等环保群众团体，在宣传环境保护、唤起公众环境意识、提倡环境社会公德方面，起了很好的作用。 接着，《国务院关于环境保护若干问题的决定》（1996年8月3日）明确规定了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”的政策。 《环境影响评价法》（2002年10月28日）、《清洁生产促进法》（2002年6月29日）等法律均已规定公众参与的内容。 同时，我们应该清醒地看到环境保护群众运动和群众组织的作用范围和不足。环境资源保护群众组织不可能代替政府组织。任何群众运动和群众组织都有其自身的缺点和不足，如某种程度的自发性、无组织计划性、分散性等（相对于政府行为而言）、所代表利益的有限性等，环境保护群众组织也不例外。目前有些国家出现的少数 “恐怖环保”的组织，已经引起包括大多数环保分子在内的人民的反感。例如，美国“地球解放阵线”自1997年开展活动，1998年10月破坏了科罗拉多州的几栋楼房，2个月后袭击了美国俄勒冈州的一家木材公司，2000年12月实施了4次攻击性活动。他们奉行的“武力环保”活动，逃避警察监督，已经造成多起财产损失。因此，应该制定正确的政策对他们加以正确引导，扬长避短，促进他们的健康发展。 非政府非营利组织奉行的是“竞争──合作主义”，这种主义赖以成立的基本条件是：一是社会组织的自主性和自治性的培育，二是政府治理方式的改善，三是扩大民主参与和健全法治体系。为了促进和保障环境资源保护群众组织的发展，必须坚持我国宪法规定的信仰、言论、集会、结社自由原则，坚持“多元性和多样化”的原则，坚持“政（政府组织）群（民间组织）分开”和“依法管理”的原则。为了发挥环境资源保护组织的积极作用，应该通过立法，明确规定公民和环境资源保护群众组织的环境权、知情权、参与环境管理权，支持、鼓励和保障公众和环境资源保护群众组织参加环境资源管理监督、提起环境资源方面的公益诉讼（包括民事诉讼和行政诉讼），逐步形成有效的环境资源社会调整机制。 3.2 根据治理的特征建立健全中国的环境资源治理机制，使中国的环境治理法治化 与第三种调机制相连的是治理理论。治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。20世纪90年代以来，对治理(governance)、善治(good governance)和治道变革(governance transitions)的研究，是各社会科学的学者为了理解公共管理领域正在发生的发展趋势，解决公共管理领域正在发生的新问题而发明的新词汇。根据一些学者的说法，善治与治理，目前已经成为当代中国公共管理研究领域的核心范畴。 从知识论的角度来看，治理理论是人类在寻求解决社会一致和有效性问题上做出的一次深刻的认识转折与制度突破。新的调整机制应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。 研究和建设中国的环境资源治理机制（即第三种调整机制），首先应研究治理的特点，然后根据其特点为其法治化创造条件。 3.2.1 深刻理解治理的特点 英语中的“治理”一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与“统治”（government) 一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“治理”或“治道”（governance）以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛作用于社会经济领域，不再在英语世界使用，并且开始在欧洲各主要语言中流行。目前所使用的“治道”（governance）概念不同于习惯上所说的“统治”（government），根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，治理或治道的定义和含义如下：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有4个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。 治理是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理模式一方面要求多元竞争、权力分化，另一方面又强调多元合作、权力整合，最终达到“和而不同”的“和合”政治哲学境界。从政府角度看，“治道”（governance）的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序以满足公众的需要，是指公共事务的管理过程。它大致有三方面的含义：政权的形式，如总统制、议会制等；在管理国家经济和社会事务中运用公共权力的方式；政府设计、规划和实施政策的方式，以及履行政府职能的方式。从某种意义上可以认为，治道的含义是，为实现经济社会发展，在管理国家经济和社会资源的过程中运用公共权力的方式。简言之，治道是关于治理公共事务的道理、方法、逻辑等。 治理理论的代表人物罗茨（R．Rhodes）列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制。（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系。5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 研究治理理论的学者格里•斯托克（Gerry Stoker)对流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出如下五种主要的观点：（l）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着界线和责任方面的模糊性。它表明在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间。公共部门与私人部门之间的界线和责任便日益变得模糊不清。（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。 从上述各种关于治理的定义和观点中我们可以看到，治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。从理论上说，治理它打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然对立，它把有效的管理看作是两者整合或合作过程；它力图发展起一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源；它把治理看作是当代民主的一种新的现实形式等等，所有这些都是对政治学、社会学和法学研究的贡献，具有积极的意义。 不少学者认为，区分治理与统治这两个概念是正确理解治理的前提条件，如全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯•罗西瑙（James N. Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。让•彼埃尔•戈丹认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。” 治道与统治的最基本的区别是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治道是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。治道的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。 治理与统治的最基本的、甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理的主要特征'不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家'指导'，而是由国家和私营部门合作'。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。 3.2.2 掌握构成善治的条件 治道可以弥补政府失灵和市场失灵，但治道也不是万能的，它既不能代替国家而享有政治强制力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。治道内在地存在着许多局限，也可能发生失灵的现象。“治道”危机的主要表现有：三种社会组织之间存在着利益冲突；在公与私之间很很难明确或消弥其界限；很难通过法律确立一个可以预知的政府行为模式、第三部门行为模式；政府优先考虑的事项与其发展目标不一致；政府封闭的、不透明的决策体制和信息封锁导致浪费和腐败。为了克服治道失灵或治道危机，学者们提出了“善治”、“有效的治理”、“元治理”（meta-governance）等概念，其中以“善治”最有影响。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的主要特征是三种组织（行政性政府组织、营利性企业组织、非政府非营利组织）或三个部门（公共部门、私人部门、私人公域）对社会生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖伙伴关系，是两者共存的最佳状态。从全社会的大范围看，善治离不开政府，但更离不开公民；从某个社区的小范围看，可以没有政府统治，但不能没有公共管理。政府的治理需要通过公众参与加以改善，公众参与治理需要政府的引导。善治有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政而不会有善治。20世纪90年代以来善治的理论与实践之所以得以产生和发展，其重要原因就是公民社会或市民社会的日益壮大。正是公民社会的成长与壮大，才引起当代社会治道的变革和治理结构的变化。治道水平的高低关系着经济、社会和环境的发展是否强劲、合理、持久。治道水平的改进取决于法制建设与制度创新，取决于政府和民众转向制度治国、建设法治国家的决心和效果。在市场经济中，国家和政府应该是经济行为规则的制定者、实施者和看护者，是经济纠纷的中立裁判者。现代治道就是要在制度层面上创立一个中性的现代国家政府，在经济层面上维持一个公平竞争的自由市场，在社会生活中建设一个合作、协调的私人公域，在人与自然的关系上实现人与自然的和谐共处。促进官民合作为特征的善治，这是第三种种调整机制最基本的价值所在。第三种调整机制就是通过构建政治国家与公民社会合作、政府组织与非政府组织合作、营利组织与非营利组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会调整机制，弥补政府缺陷和市场缺陷，达到对人与人的关系和人与自然关系的“善治”。 关于衡量善治的标准或构成善治的基本要素，不同学者有不同的归纳，包括但不限于合法性（legitimacy)、透明性（transparency)、责任性(accountability)、法治（rule of law)、回应性（responsiveness)、有效性（effectiveness)以及参与、有效、稳定、廉洁、公正等，笔者重点介绍如下几种要素： (1) 合法性（legitimacy）和法治（rule of law）。这里的合法性即正当性，是指社会秩序和权威被公众自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的（legal）东西，并不必然具有合法性。只有那些被一定范围内的人们内心所认可的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。这里的法治，是指根据法律而不是按照个别人的意志治理国家；法治的核心是强调主权在民、民主政治、法律权威、法律治理和在法律面前人人平等；法治是一种通过法律来体现、实施和保障的和谐有序的社会秩序，包括人与人的和谐和人与自然的和谐。法律是三种组织和公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标不仅是治民、而是重在治官，是管理经济、社会和环境事务，维持正常的社会生活秩序，保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。法治与人治相对立，是政治专制的死敌。只有通过建立健全的法治，才能使公共权力的运作达到依法行政与依法自治的合作。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。 (2) 稳定性（Stability）与公正(justice)。稳定性是指社会或人类生态系统内部各组织、各成员之间关系的和谐或良性循环，意味着社会生活（包括人与人的关系和人与自然的关系）的和平与安全、团结与睦、稳定与有序、居民的安全以及国家法律和政策的连贯性等。社会或人类生态系统的稳定对于公民的基本人权、民主政治、经济发展和环境保护都具有至关重要的意义。没有一个稳定的社会政治环境和良性循环的自然生态环境，就没有经济的高速发展、民主政治的有效推进和人与自然的和谐共处。对于发展中国家来说，社会或人类生态系统的稳定更具有特别重要的意义。所以，社会或人类生态系统的稳定程度也是衡量善治的重要指标。公正一般指不同种族、性别、阶层、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治、经济、文化和环境权利上的平等；还包括在人类生态系统中的代内公平、代际公平和种际公平。在当代，作为善治要素的公正特别要求有效消除和降低富人与穷人、富国与穷国、发达地区与欠发达地区、城市和农村之间的两极分化，维护妇女、少数群体、穷人等弱势人群的基本权利。社会或人类生态系统只有公正、公平才能稳定。 (3) 责任性（accountability）和有效性（effectiveness）。这里的责任性包括回应性（responsiveness）和廉洁性（cleanness）。责任性是指人们（包括三种组织）应当对其自己的行为负责，特别是政府组织及其工作人员应该对自己的行为负责。在公共管理中，它特指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越强，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增强个人及机构的责任性。回应性是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度也就越高。廉洁主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。严重的腐败不仅会增加交易成本，增大公共支出，打击投资者的信心；而且会破坏法治，腐蚀社会风气，损害社会的公正，削弱公共权威的合法性。所以，公职人员的廉洁直接关系到治理的状况。有效性是指组织运转和管理活动要讲究效益和效率，要以尽可能小的或尽可能合理的成本，实现最大的收益、最佳的效益和综合的效益。有效性还包括管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活，最大限度地降低管理成本和社会成本等内容。善治应该克服或减少无效的或低效的管理活动。善治程度越高，管理的有效性也就越高。 (4) 透明性（transparency）与公众参与（civic participation/engagement）。透明性是指政治、经济、社会和环境方面的公共信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府信息、公共信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策措施、行政预算、公共开支以及其他有关的公共信息；第一种社会组织都有义务提供和报告自己所掌握的公共信息。透明性要求上述这些公共信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。这里的参与主要指公众对涉及公共利益和自己利益的政治、经济、社会和环境活动的参与。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治推行政府组织与企业组织、第三部门、公民之间的良好合作，依靠公民自愿的合作和对权威的自觉认同。从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民；没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 治理与善治理论与传统政府统治理论的一个重大区别，是其适用范围超越了国家的界限甚至人域即进入了人类生态系统。当人们将治理的分析框架应用于国际层面甚至超越人域时，全球治理理论或地球村治理理论便应用而生。全球治理又称“世界范围的治理”、“全球秩序的治理”等，是指通过具有约束力的国际规制（regimes）和其他国际治理措施解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治、经济、社会和环境秩序。研究全球治理的著名学者安东尼•麦克格鲁说：“全球治理不仅意味着正式的制度和组织……国家机构、政府间合作等……制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体……从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织……都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。很显然，联合国体系、世界贸易组织以及各国政府的活动是全球治理的核心因素，但是，它们绝不是惟一的因素。如果社会运动、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外，那么，全球治理的形式和动力将得不到恰当的理解。”地球村治理实际上就是指整个人类生态系统的治理。关于全球治理和地球村治理的价值，全球治理委员会在其《我们的全球之家》中作了比较充分而全面的阐述。该委员会认为：“要提高全球治理的质量，最为需要的，一是可以在全球之家中指导我们行动的全球公民道德，一是具备这种道德的领导阶层。我们呼吁共同信守全体人类都接受的核心价值，包括对生命、自由、正义和公平的尊重，相互的尊重、爱心和正直。”为了在全球范围内实现这些普世价值，该委员会为全世界公民制定了相应的权利和义务。这些权利包括：安全的生活；公平的待遇；为自己谋生和谋取福利的机会；通过和平手段解决人们之间的争端；参与各级治理；为摆脱不公正而进行自由、公平申诉的权利；平等的知情权；平等地分享全球共同利益的权利。相应的义务是：考虑自己的行为对他人安全和福利的影响；促进平等，包括性别平等；追求可持续发展，保护人类共同资源，维护子孙后代的利益；保护人类的文化和知识遗产；积极参与治理；努力消除腐败。今天，虽然仍有一些思想家支持一个世界政府，更多的人则关注其他实体产生和支持下的制度化权威。目前至少有10个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issue network）、政策协调网（ policy networks）、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体（epistemic community）。全球治理的对象，包括已经影响或者将要影响全人类的国际安全、国际经济、基本人权、跨国犯罪和生态环境等跨国性问题。其中生态环境环境问题包括资源的合理利用与开发、环境污染和破坏的防治、生态环境的建设、稀有动植物的保护等，如国际石油资源的开采、向大海倾倒废物、空气污染物的越境排放、跨国酸雨、气候变化、臭氧层空洞、生物多样性的丧失、有毒废料的国际运输、渔业捕捞、濒危动植物种保护、土地荒漠化、水资源枯竭等。 3.2.3 加快治道变革，建立健全中国环境资源治理机制 自1978年中共十一届三中全会实行改革开放以来，我国在治道变革方面虽然取得了很大成绩，但并没有建立健全法治化的治理机制。这方面还有大量的工作需要我们继续进行，还有很长的路程要走，在环境资源领域尤其如此。 笔者认为，加快环境资源领域的治道变革，给环境资源法的发展提出了新的任务，必将形成一些新的环境资源法学研究热点问题。结合我国环境资源法制建设的实践，这方面的热点、重点问题主要体现在如下几个方面： 一是研究环境资源治理的方法、方式、措施和制度。二是研究如何实现环境资源善治，善治的内涵、要素和标准。三是研究政府适应第三部门要求的治道变革。四是研究如何将政府行政调整、市场调整和社会调整如何有机地联系起来、结合起来，如何实现政府、市场和第三部门的一体化或整合，形成环境资源法的综合调整机制。五是研究环境资源法学理论研究如何从单一的政府主导型向政府组织与企业组织、第三部门并重或整合的方向发展，研究环境资源行政法（公法、管理之法）、环境资源民法（私法、商法）和环境资源法经济法（经营之法）功能的分离、互补与整合。具体来讲，包括：研究政府职能的市场化，如国有企业的民营化和环境产业的民营化，将公共事物引入内部市场机制，将产权机制引入公共物品和公有财产资源的管理；政府如何以积极主动的态度，如何以环境资源市场为基础作出亲环境资源市场的政策选择，政府行政行为如何实现与市场功能的衔接和配合；研究政府行为的法治化，特别是对营利性企业组织和第三部门如何依法加强行政管理、行政服务、行政指导、行政协调和行政合作；研究政府环境决策的民主化，如何增加决策的民主化、执法和透明度和信息的公开化，如何保障公民和环境资源保护组织的环境权、知情权、参与环境监督管理权；研究政府权利的多中心化，政府在保证政府职能有效实施的前提下，如何处理和协调好与营利性企业组织、第三部门的关系，如何培育环境资源市场和第三部门，增强行政机制的适应性、包容性，减少行政机制与市场机制、社会调整机制的冲突与磨擦，降低行政机制的实施成本，建立政府与市场、政府场地第三部门的协同、合作机制；环境资源行政管理模式如何从“秩序与管理型”向“给付服务型”转变，如何在“权力型”的基础上开拓“非权力型”的行政管理空间；营利性的企业组织如何承担社会责任，如何承担某些虚拟的政府职能；如何贯彻利益共生、利益增进、利益促进原则，促进环境资源的产业化、环境企业的市场化和环境产业的可持续发展。 3.3 第三种调整机制在中国社区建设和生态区建设中的应用 第三种调整机制在中国最富有前景的应用，是通过这种调整机制促进中国社会的生态化。为此，必须将社区建设和生态区建设结合起来，并努力使中国社会生态化的进程法治化。 3.3.1 社区建设与社会生态化 本文的社区（community）不仅仅指社区组织，而是指社会的一个层次或社会的缩影，是可以具体观察到的现实社会细胞即小社会：社区首先是一个地域概念，占有一定的环境和自然资源；社区离不开一定数量的人口或人群；社区中的人们在各种社会活动中产生了某种共同的行为规范、生活方式和社区意识，并有紧密的社会交往，形成地域性群体。社区是由一定区域内的政府组织、居民和环境组成的综合体，是国家的一个重要层级。在中国，社区是指居住在一定地域范围的人们所组成的社会共同体。社区的稳定和发展是国家和社会的稳定和发展的基础。 无论是发展环境资源保护群众组织，还是发展第三部门，最踏实的一步从基层社区建设入手。联合国所倡导的“社区发展”，是指社区居民积极参与社区生活并与政府组织合作，以促进社区的经济、社会和文化的发展；进一步协调和整合各社区，使它们与整个国家的生活合为一体，进而使社区发展成果为国家的繁荣和进步做出积极的贡献。自20世纪80年代以来，当代各国社区建设的一个重要发展趋势和特点，是以可持续发展思想为指导，将环境保护和生态建设作为社区建设的重要内容，在社区范围内建设各种生态区，逐步实现社区生态化、社会生态化。在20世纪70年代末和80年代初开始形成的生态自治主义（Ecocomunalism）、西方马克思主义（Westerm Marxism）、新马克思主义主义（Neo-Marxism）、生态社会主义（Ecosocialism）和生态马克思主义（Eco-Marxism），从不同角度提出了建设生态社会的主张和途径。生态自治主义者提出了走向绿色社会之路，这就是创建生态社区或绿色社区；绿色社会是一个合乎自然的、合作和谐的社会，是在生态学原则基础上建立起来的一种生态社区，是一个在人与人的和人与自然的关系上都消灭了统治、征服与压迫的绿色社会。1965年穆利•布肯（Murray Bookchin）发表了《生态学与革命思想》一书，认为，人类社会组织形式是整个生物社会的一部分和自然的扩展，是一个生物与人类结为一体、和睦相处的社会。为了走向绿色社会，在美国兴起了所谓“第四世界运动”，意思是如同第三世界努力摆脱帝国主义和超级大国殖民统治一样，他们要摆脱资本主义制度而创造资本主义沙漠中的绿洲。在80年代末东欧社会主义制度剧变后，西方学者曾广泛讨论通过绿色市民社会（civil society）走向生态社会。生态社会主义者提出了自然革命的要求，认为社会主义的实现，不仅有赖于社会革命、自我革命，还有赖于自然革命，或者说自然的解放。生态社会主义的目的是要实现人与自然的和谐一致，以获得自然的解放，建立一个绿色的、公平的、人与自然和谐共处的社会。 在新的一轮社区建设中，人们越来越重视社区环境和社区组织、人与人的关系和人与自然关系的建设。例如在美国，“自30年前提出‘放眼眼全球，立足本地’（Think Globally， Act Locally）以来，它已成为整整一代人保护环境的战斗口号。但它所激发的理想──各个社区动员起来，从自家后院着手，为整个地球的健康负责──仍然是口号多于现实。如今，公众强烈反对城市和市镇发展失控和拙劣规划，即众所周知的‘无序扩张’，在其激励下地方性环保运动焕发出新的生机。” “随着人口增长引发对住房、道路以及相关服务需求的飚升，千百万人看到无序扩张的恶果覆盖自然景观，侵蚀他们社区的特色。除了交通阻塞和破坏美景带来的沮丧之外，污染严重化、地方供水紧张，以及树木、湿地、农田、野生动物栖息地以及开阔空间的迅速消失等也引起了日益增长的关注。由市民、自然资源保护主义者和公众官员组成的联盟急于寻求解决办法，组织了名为‘明智发展’、‘新城市主义’、‘可持续发展城市’等的各种运动。” 由自然资源保护协会（Natural Resources Defense Council）出版的新书《解决无序扩张：全美明智发展社区范例》（Solving Sperawl:Models of Smart Grouth in Communities Across America）介绍了35个例子，说明一些城市、乡镇和农村地区如何找到克服无序扩张、正确处理人与自然关系的有效办法。 一些美国全国性、各州及地方团体联合成立了“明智发展美国”（Smart Growth America）组织 ，该组织成员之一的美国规划协会（The American Planning Association， APA） 启动了一系列项目以支持“明智发展”的创新建议，其中包括最近完成的为土地使用规划设计新示范法律的7年项目。曾任美国内务部长的布鲁斯•巴比特（Bruce Babbitt）在2001年11月在斯坦福大学法学院的演说中宣称支持在城市和社区建设中采用生态方法，他表示，在为21世纪制订环保蓝图时，美国必须从目前土地使用上的“以人为本”的决策方式转换到一种“立足生态”的规划制度上来。 《立足生态的城市土地使用规划》（Ecologically Based Municipal Land Use Planning）一书的作者霍纳切夫斯基敦促各社区重新将城市总体规划作为高于一切的发展前景来使用，使保护地区的“生态基础设施”成为此类计划的最优先考虑因素，强调“我们需要回到考虑总体规划，回到考虑土地的承载能力上来”。 3.3.2 社区建设和生态区建设在中国的结合 在中国，为了推进循环经济，进行生态省、生态市、模范城市、生态县、生态示范区、生态功能区、生态工业园区的建设，1994年国家环境保护局组织制定了《全国生态示范区建设规划》。1995年3月发布了《全国生态示范区建设规划纲要》，明确了目标和任务。从1996年至1999年，全国先后分4批开展了154个国家级生态示范区建设试点，其中生态省2个（海南省、吉林省），生态地、市（盟、州）16个，生态县（市）129个，其他7个。1999年完成第一批33个生态示范区试点单位的考核验收，2000年3月由国家环境保护总局命名第一批17个生态示范区。2001年新增13个国家级生态功能保护区建设试点，85个国家生态示范区建设试点，到2002年国家生态示范区和生态功能保护区试点地区已经达到297个。2000年，中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，决定在全国开发创建文明小城镇的活动。中央文明委发出了《关于在城市深入开展创建文明社区的若干意见》，国家环保总局要求各地环境保护行政主管部门结合贯彻该《若干意见》，开展创建绿色社区活动，启动争创“环境执法全国100佳活动”。2001年3月，国家环境保护总局办公厅印发了《生态功能保护区规划编制导则》（试行）。2001年12月26日，国务院批准了《国家环境保护“十五”计划》，该计划明确提出：“十五”期间，国家计划新建120个国家级生态示范区，100个生态农业示范县，积极推进海南省、吉林省、黑龙江省、陕西省等生态省建设；建立江河源头区、重要水源调蓄区和防风固沙区等15个国家级生态功能保护区、40个省级生态功能保护区。到2005年，使全国6%的县（市、区）成为社会经济持续快速发展、生态良性循环的良好地区。2002年9月，国家环境保护总局发布了《生态功能区划暂行规程》。 我国于1990年代开始建设生态城市的探索。1995年以来，在生态市、生态县、生态村、生态住宅、生态农场、生态小区、生态工业园区等不同层次建立了一批很有推广价值的示范点。到2001年全国已经先后命名了张家港（1996年授予）、深圳、大连、珠海、威海、厦门（以上是1997年授予）、中山、昆山、烟台、荣成、莱州（以上是1998年授予）、海口、汕头、苏州（以上是1999年授予）、青岛、文登（以上是2000年授予）、杭州、宁波、大庆（以上是2001年授予）等19个国家环境保护模范城市。国家环境保护总局计划到2005年建设50个环保模范城市和200个环境优美城镇。在生态县、镇和社区建设方面，2001年10月26日，中宣部、中央文明办、建设部、农业部、国家环保总局联合发出了《关于确定全国创建文明小城镇示范点的通知》，确定了115个镇（县城）作为创建文明小城镇示范点。在生态园区（包括生态工业园区、清洁生产工业园区、生态农业区、ISO14000国家示范区）建设方面，国家经贸委决定在“十五”期间推进北京、上海等10个城市和化工、冶金等5个行业的清洁生产示范试点工作，推进清洁生产工业园区示范试点工作。国家环保总局计划在“十五”期间创建15个ISO14000风景名胜示范区、新建50个国家级自然保护区，建成20个国家级自然保护区的示范样板。 1998年，海南省委、省政府做出了建设生态省的决定。1999年2月6日，省人大第二届二次会议通过了《关于建设生态省的决定》；第二届八次会议于1999年7月30日通过了《海南省生态省建设规划纲要》。同年3月30日，国家环境保护总局批准海南省为全国生态省建设试点。为了为生态省建设提供理论、舆论支持，传播生态文化，成立了“海南省生态环境教育中心”和“海南省生态文化研究会”，组织召开了各种形式的生态省建设研讨会。 2001年12月1日，吉林省第九届人民代表大会常务委员会通过了《吉林省生态省建设总体规划纲要》，决定从2001~2030年，利用30年时间进行生态省建设。 3.3.3 运用第三种种调机制促进中国的社区建设和生态区建设的结合 2002年8月，国际生态城市建设协会、国际科联环境问题科学委员会、中国生态学会和深圳市人民政府共同在深圳市召开了第五届国际生态城市大会。这次会议讨论通过的《生态城市建设的深圳宣言》，明确提出了21世纪城市发展的目标和生态城市的建设原则与行动措施，阐述了建设生态城市包含的5个方面的内容：一是生态安全；二是生态卫生；三是生态产业代谢；四是生态景观整合；五是生态意识培养。该宣言呼吁全世界各国政府和人民通过合理的生态手段建设生态城市，为企业参与生态城市建设和旧城的生态改造项目提供强有力的经济激励手段，鼓励社区群众积极参与生态城市设计、管理生态恢复工作。 目前，海南省、吉林省、黑龙江省、江苏省、福建省等建设生态省和生态社区的基本作法和经验如下：将生态省建设与实施可持续发展战略、科教兴省战略、调整经济结构、推进城市化、信息化等工作结合起来，将人口、资源和环境工作结合起来，坚持把生态环境建设指标纳入各级经济社会发展规划和计划之中，坚持经济建设、坚持经济建设、城乡建设和生态建设同步规划、同步实施、同步发展；以生态工业和循环经济为指导建设生态工业园区，通过工业园区，可以加速工业体系的生态化进程，做到产品无害化、生产过程清洁化、工业经济生态化的有机统一，从原料、产品、企业、区域等方面实现生态化；结合农业结构调整“打绿色牌，走特色路”，发展生态农业、有机农业、绿色食品和无公害农业园地、基地；结合工业结构调整，用高新技术改造传统产业，淘汰或关停高消耗、高污染的企业，推行清洁生产，发展环保产业，发展生态产业和绿色产品；结合城市化、小城镇建设，把生态省建设作为城市建设的重要内容；以保护和建设一批生态功能区、生态示范区、生态工业园区、生态社区和自然保护区为基础，在抓好试点和样榜的基础上，由点到面、有计划有步骤地全面推进生态省建设；坚持公众参与原则，发动和依靠公众参与生态省、生态市、生态县、生态村镇和生态社会建设，特别是要依靠公众进行生态社区建设；将生态文化建设作为生态省建设的一个重要组成部分，抓紧生态文化和环境道德的宣传教育、普及工作通过生态文化的长期渗透，促使各级领导和公众逐步树立明确的生态价值观、绿色消费观，以及主动参与生态省建设的责任意识，从而为这项工作打下广泛、坚实的社会基础；制定有关生态省建设的地方性法规，加强对生态省建设的监督管理，加强对建设生态省活动的执法和司法，把生态省建设纳入法制化的轨道。 从可持续发展的观念出发，当代中国社区建设和生态区建设中的第三种调机制的主要内容包括：建设相互合作、协调的社区内的行政性政府组织、营利性企业组织和非政府非营利组织；建设相互依靠、补充、促进的行政调整机制、市场调整机制和社会调整机制；建设一个公正、权威、廉洁的社区政府和高效的行政机制；建设一批自主、自我管理的营利性企业组织和一个统一、开放、自由买卖、公平竞争的市场和市场机制；建设一些自愿、自治的非政府非营利组织和一个合作、协调的治理机制；建设一个清洁、舒适、生态平衡的自然环境和人工环境，包括保护和改善山水园林，建设和改善城乡住房、交通道路设施和其他城市基础设施等；建设各种生态工业园区、农业园区和清洁工厂；加强社区的精神文明建设，全面发展社区文化、教育、体育、卫生、科技事业，提高社区的文化、科技、教育和道德水平；建设人与人之间的和谐共处关系；建设人与自然之间的和谐共处关系；实现社区的民主化、法治化、市场化和生态化、实现社会范围内经济、社会和环境的可持续发展。 主要参考书目 1. [美]莱斯特•M•萨拉蒙等著，贾西津、魏玉等译：《全球公民社会──非营得部门视界》，社会科学文献出版社，2002年版。 2. The Non-Profit Sector and Development， Edited by Zhao Liqing & Carolyn Iyoya Irving， First Published in 2001 by Hong Kong Press for Social Sciences Limited. 赵黎青和Carolyn Iyoya Irving编辑的《非营利部门及其发展》（英文），香港社会科学出版社2001年版。 3. 何增科主编：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年版。 4. 马长山著：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年版。 5. 邓正来著：《市民社会理论的研究》，中国政法大学出版社2002年版。 6. 刘军宁等编：《市场逻辑与国家观念》，生活•读书•新知三联书店1995年版。 7. 俞可平等著：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》（The Emerging of Civil Society and Its Significance to Governance in Reform China），社会科学文献出版社2002年版。 8. 邓正来、[英]J.C.亚历山大编：《国家与市民社会》（State and Civil Society），中央编译出版社2002年版。 9. 毛寿龙、李梅、陈幽泓：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998。 10. 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000。 The Third Kind of Regulation Mechanism----A New Field of the Research on Modern Environmental Law Cai Shouqiu Research Institute of Environmental Law, Wuhan Univ. and SEPA Abstract: This paper mainly focuses on the development process of “the third kind of regulation mechanism”, feature , function and governance pattern’s form and characters of the third sector and concretely analyses the application of the third kind of regulation mechanism in the Environmental Law on the basis of comparing with “administrative regulation mechanism ,market regulation mechanism and Non-Government, Non-Profit Organizations’regulation mechanism”. I consider the essential of the research on Environmental Law should combine environmental protection , public organizations, community construction and all kinds of ecological region construction, and study how to perfect environmental governance mechanism and rule environmental problems by law in China to realize clean industry, green market and ecological society. Key Words: Environmental Law , the third kind of regulation mechanism , governance transitions, community construction , ecological society 1 the definitions and differences of three kinds of regulation mechanism 1. 1 administrative regulation mechanism, that is, the regulation mechanism of administrations 1．2 market regulation mechanism, that is ,the regulation mechanism of profit enterprises 1．3 social regulation mechanism, that is, the regulation mechanism of Non-Government, Non-Profit Organizations 2 the emergence and development process of the third kind of regulation mechanism 2．1 the achievements and drawbacks of administrative regulation mechanism and market regulation mechanism 2．2 the rising of the third sector in foreign countries 2．3 the emergence and development of governance pattern in foreign countries 3 the application of the third kind of regulation mechanism in Environmental Law 3. 1 develop the environmental protection public organizations in China according to the characters of the third sector to make it rule by law 3. 2 establish and perfect the environmental governance mechanism in China according to the characters of governance to make the environmental governance rule by law 3. 3 the application of the third regulation mechanism in community construction and ecological region construction in China 基金项目： 作者简介：蔡守秋，教育部人文社会科学重点研究基地武汉大学环境法研究所教授、博士生导师、环境资源法学术委员会委员，兼福州大学、湖南大学、昆明理工大学教授，中国环境资源法学研究会副会长兼秘书长，中国西部开发法律研究会副会长