论国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任对国际环境法的影响 蓝 楠 （中国地质大学政法学院 武汉 430074） 摘要：国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任是对传统国际责任的突破和发展，对其进行研究是国际社会面临的一项重要课题。本文旨在对其发展概况、严格责任的导入、国际责任主体和国际合作方面的分析，阐明这类国际责任制度对国际环境法发展的重要意义。 关键词：国际法；未加禁止行为；有害后果；国际责任；国际环境法 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 经过长期的国际实践，国际责任制度已发展成为国际法上一项非常重要的制度。特别是20世纪中叶以来，由于科学技术的发展，航天航空、核能和平利用、远洋石油运输等具有跨国损害风险的行为种类越来越多，规模越来越大，对各国经济社会发展的重要性也日益增加。但同时其潜在的危害性也是巨大的。近几年来，国际上连续发生的由现代工业和科技行为引起的灾难性事故，如核电厂发生泄露、爆炸事故、对邻国造成污染；油轮海上发生事故，造成大面积海域的油污，严重影响海上生态资源和渔业等等，都无一例外地证明了这一点。因而，对这类具有潜在危险性而国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度的探讨，成为当今国际社会面临的重大任务之一。 1 国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度的发展概况 国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款适用于（a）国际法未加禁止的、含有通过其物质后果而引起重大跨界损害的风险的行为和（b）国际法未加禁止的，不含有（a）所指之风险、但仍引起该损害的其他行为1。所谓国际法未加禁止包含着两种情况：一种是国际法文件明文规定对此种行为未加任何限制，即未加禁止的。另一种是国际法文件对此种行为没有明文规定禁止也没有明文规定允许，这就意味着，只看行为与后果的因果关系，而不问其行为是否违反国际法的规定2。由于国际法未加禁止行为引起有害后果，已严重影响到人类的政治、科技、经济生活等多个方面，正严重威胁着人类的生存。随着全球环境意识的增强，国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度不仅在理论上，而且在国际实践中都发展较快，极大地促进了国际责任制度和国际法不断向前发展。 联合国国际法委员会早在1948年第一届会议上，就选定国际责任作为适于编纂的专题之一。1973年，联合国国际法委员会决定，可以在完成对国家的国际不当行为产生的责任研究之后，进行对所谓危险责任的研究和编纂工作，也可以同时但分开进行对这两个专题的研究3。鉴于这类行为不同于一般的国际不当行为，联大决定将这类问题作为单独议题列入国际法委员会议程。1976年12月15日，联合国大会通过第31/97号决议，敦促国际法委员会尽快研究审议“国际法未加禁止行为所造成的损害性后果之国际责任问题”。根据联大的要求，国际法委员会从1978年第30届会议开始，将“国际法未加禁止行为所产生的损害性后果之国际责任问题”列入工作计划，并任命了该专题特别报告员。 通过不懈努力，1994年国际法委员会第46届会议和1995年第47届会议终于通过了《关于国际法未加禁止行为所产生的损害性后果之国际责任》的部分条款草案及其评注。并于1996年7月19日和25日的国际法委员会第2465次会议和第2471次会议上，由专题工作组提交了附载有22条条款草案及其评注的显示有关这个专题工作实质性进展的展示本专题全貌的《关于〈国际法未加禁止行为所产生的损害性后果之国际责任条款草案〉的报告》，以提请各国政府就此发表意见。国际法委员会认为，工作组的这份报告显示了有关这个专题的工作有了实质性进展4。虽然，还仅仅是条款草案，但毫无疑问该草案已为第一个全面而系统规定损害责任的国际公约奠定了坚实的理论基础。 目前，国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度主要是由第二次世界大战后签定的少数责任公约和一些条约或公约中的责任条款构成的。其中最重要的有：（1）国际条约或公约。如《维也纳核损害民事赔偿责任公约》、《核动力船舶营运人责任公约》、《核能方面第三者责任公约》、《关于油污损害的民事责任公约》、《防止船舶造成污染的国际公约》、《远程跨界空气围绕公约》、《及早通报核事故公约》、《空间实体造成损害的国际责任公约》、《海洋法公约》等；（2）双边条约。如《匈牙利和罗马尼亚国界制度和边界事务合作条约》等；（3）司法判例和实践。如“核试验案”、“特雷尔冶炼厂案”等，表明了就造成损害性后果的行为建立国际管制的法律基础。特别具有国际造法性质的1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条更加明确宣示：“按照《联合国宪章》和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在它们管辖或控制之内的行为，不致损害其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境。”5 2 在国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度中引入严格责任 传统国际法理论认为“过失”是引起国际责任的唯一法律基础。然而《奥本海国际法》指出：“在各国不同的法律体系中现有的责任模式不一定总是适合于国际法的。大概不存在一个适用所有情况的单一的国际责任基础,而是有几个基础……。”6这样，对于因应现代科学技术的发展和国际社会变动的客观现实而产生的损害责任而言，其行为既无“过失”也无“故意”，那么，到底应该依据什么样的原则呢? 我们认为，应该在国际责任制度中引入严格责任原则。 严格责任是指一国不论有无过失均对其行为引起的损害担负赔偿的责任，即指并无过失的因素而以国家的国际行为后果为依据的国际责任。也就是说，行为主体是否应担负责任，只看有无客观的损害后果而不看行为主体有无过失，只要有损害后果，行为主体就要承担损害赔偿责任。在国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任制度中引入严格责任，也是得到国际条约的确认的。由于国际法缺乏禁止“具有潜在高度危险性”和“造成重大跨界损害”行为的公权力，所以，为了维持社会公正，至少是在现阶段，适用严格责任乃是势所必然的7。 正因为此，严格责任作为一种法律原则已深深扎根于现有的国际实践中，国际法委员会在拟订《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》时也十分注重这一原则的价值和重要性。国际法委员会关于“国际法未加禁止行为所造成的损害性后果之国际责任”专题的首任特别报告员罗伯特•Ｑ•昆廷-巴克斯特教授指出，“基于目前国际社会的现实状况，虽然以严格赔偿责任为基础的损害责任是基于不法行为的国际责任制度的唯一真正的替代办法，但在目前阶段，……以‘使用自己的财产应不损及他人的财产’的古老原则为基础，确立一种若干限制因素下的接近严格责任的损害赔偿责任制度，就可以较易得到国际社会的广泛接受。同时，这样一种制度也不影响国家间在特殊公约制度中决定采取严格赔偿责任原则。”8另一特别报告员也认为，“严格赔偿责任是一项为取得某种结果的法律技术。国家的赔偿义务的主要依据就是‘严格责任’。”9 作为国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任基础的严格责任，不仅存在于众多的国际条约中，同时在国际实践中也得到了国际司法、国际仲裁等的肯定。（1）国际公约。如《维也纳核损害民事赔偿责任公约》、《防止船舶造成污染的国际公约》、《空间实体造成损害的国际责任公约》、《联合国气候保护框架公约》、《海洋法公约》等都规定了国家在从事民用核行为、航运、航空和外空开发与利用等方面的义务，以及对可能造成的损害应承担的国际责任。（2）司法判例。如美国和加拿大之间的特雷尔冶炼厂仲裁案、古特水坝索赔案和法国与西班牙之间的拉努湖仲裁案等重大国际案件。判决认为只要损害是由原因行为造成的，行为国就应该承担损害赔偿责任，这样，严格责任在司法实践中得到进一步的稳固。 3 国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任主体扩大 依照传统国际法，国家是国际法上唯一的责任主体；在现代，国际责任主体扩大到类似国家的政治实体、政府间国际组织。同时，国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任还涉及了作为经营者的个人和法人。这样，由于国际法未加禁止行为引起有害后果时，责任的承担就有以下三种情况10： （1） 国家完全承担责任。如《空间实体造成损害的国际责任公约》规定，发射国对本国或在本国境内发射的空间实体造成的损害承担绝对的赔偿责任，不论发射物的所有权人或经营者是国家还是非政府团体。这样，不仅维持和确定了“从本国领土或设施发射空间实体的国家，即使是非政府团体发射的空间实体，对其所造成的损害，国家承担国际责任”原则，而且也保证了利用和开发外层空间事业的发展和人类的发展。 （2） 国家与经营者共同承担责任。如《核动力船舶营运人责任公约》和《维也纳核损害民事赔偿责任公约》规定，营运人必须根据登记国的规定投保一定数额的核事故险或做出其他财务安排，在营运人的保险额不足以赔偿损失的情况下，国家在规定的限额内给予赔偿，这是由于核事故造成的损害往往是十分惨重且极其不幸的，因而不能无视其超出商业保险市场的补偿能力的可能性。 （3）经营者承担责任。无论营运人是国有企业还是私人企业，根据条约的规定，营运人必须投保或就赔偿做出必要的财务安排，发生损害时承担有限的赔偿责任。如《国际油污损害民事赔偿责任公约》的规定。 4 在国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任领域须加强国际合作 随着科学技术进步，跨界损害发生的可能性与日俱增。任何国家也不能保证在完全不导致跨界损害的情况下在本国领域内进行创造性的活动。因而在国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任领域导入国际合作义务，就是基于不断增强相互依赖性的国际社会中国家的新的具有合理性的注意义务。《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》也指出11：有关国家应善意合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助，以预防重大跨界损害风险或将其减至最低程度。如果损害业已发生，则应合作，并在必要时寻求任何国际组织的援助，以在受影响国和起源国将受损害的影响减至最低程度。国际合作义务具体包括： （1） （1）进行通知和援助的义务。 （2） 《里约宣言》第18条原则规定：各国应将任何自然灾难或任何其他可能对其他国家的环境造成突然不利影响的紧急情况立即通知这些国家。如《及早通报核事故公约》就是针对国际法未加禁止行为，即合理利用核能引起有害后果而制定的目的是规定当一个国家境内发生核事故时，该国应立即将核事故及其性质、发生时间和确切地点通知那些实际受影响或可能会受影响的国家；同时迅速提供有关尽量减少对那些国家的辐射后果的可获得的情报。与《及早通报核事故公约》同时通过的《核事故或辐射紧急情况援助公约》第1条规定：缔约国应为“便于提供援助”进行合作。1992年，欧洲国家在联合国欧洲经济委员会的帮助下通过了《关于工业事故跨界影响的赫尔辛基公约》，是关于在环境紧急情况时提供援助方面最先进的国际法律文件。要求工业事故发生或可能发生的国家对危险行为制定和实施就地应急计划，包括反应措施以及防止和减少跨界影响的其他措施12。 （2）跨界关系中的通报与协商义务 《里约宣言》第19条原则规定：各国应将可能造成重大跨界环境不利影响的行为提前提前通知受影响的国家病房向这些国家提供相关的资料，还应在早期与这些国家善意协商。根据联合国国际法委员会起草的关于《国际水道非航行利用公约》13的法律条文草案，及时通报计划采取的措施，同时提供可以得到的技术数据和资料，以便使被通知国能够衡量这些措施可能造成的影响。在通报的同时还要应可能受影响的国家的要求与之进行协商。协商的义务意味着“潜在”污染国应同意就它所传递的情报进行讨论，而“潜在”受害国应能够对工程发表评论意见。允许被要求进行协商的国家6个月的时间作出反应，同时在没有被通报国家的同意时，停止实施计划采取的措施。更为重要的是协商和谈判应在这样的基础上善意进行，即各国应本着善意对其他国家的权利和合法利益予以合理关注。