论自由贸易体系下的水贸易限制与水资源管理 李光禄 孙法柏 （山东科技大学 文法学院，山东 泰安 271019） 摘要：水对人类的生存至关重要，它有不同于其他自然资源的特性。今天淡水资源日益匮乏，水资源的保护已成为国际环境保护的主题之一。由于水资源分布不均以及人们对水的需求日益增长，水的跨国贸易也已在全世界范围内展开。通过贸易限制措施保护国内水资源受到自由贸易体制的制约。应该建立全球性的水资源管理系统，公平合理地利用水资源；为环境资源保护和人类之共同利益，支持环境承载能力内的有限制的水贸易。 关键词：自由贸易;淡水贸易;水资源管理 中图分类号：D922.604 文献标识码：A “21世纪的战争将是关于水的战争”。 历史已经预言水将成为新世纪的“石油”。因为淡水资源正在全世界范围内枯竭，企业、政府开始把水作为一种商品进行交易。 特别是在干旱地区，比如亚洲和中东的一些国家，人们在找寻各种机会购买水。 据估计，北美五大湖区的淡水储存量占世界总量的百分之二十， 成为世人所关注的国际淡水源。1998年，加拿大安大略省许可一家私营公司从苏比利尔湖大批量取水并灌装销往亚洲。 这惊动了美国和加拿大的环保界人士。迫于社会舆论，安大略省政府很快就取消了许可。加拿大政府也随之出台禁令，禁止淡水资源的大量出口。时任加拿大总理宣称“（淡水）不是商品”。 加拿大政府采取立法手段禁止大批量型（特别是大湖区域的水）的水出口贸易，这一事件引起了广泛争论。有人质疑政府的这种行为是否违反了国际贸易协定（如WTO，NAFTA）下所担负的义务；淡水是否属于自由贸易协定所涵盖的可贸易货物的例外？有一系列的问题值得探讨。进而言之，如果水可以作为一种商品参与自由贸易，对解决全球的淡水危机是否是明智之举呢？再具体一点，适用国家主权原则来保存攸关人类生存的自然资源是否正当呢？淡水是否可以作为类似于矿物、木材等自然资源的货物成为自由贸易的对象呢？ 1 水贸易的观点述评 水作为一种自然资源无可厚非。然而，由于水对人类生存至关重要，所以有不同于其它有价值的、珍贵的自然资源的特性。为此，水在贸易体系中的地位非同一般，人们就水贸易的妥当性问题展开了激烈的争论。本文以加拿大的水贸易限制为例综述如下。 1.1 水贸易自由主义者的观点 尽管政府禁止水贸易，但是加拿大的水出口支持者认为，水贸易使当地受益匪浅。水贸易不但能使当地获取物质利益，而且不会像其他资源开采那样，虽经政府许可，但仍会导致环境破坏。 他们认为，水贸易给予了水在市场交易中的地位，从而刺激人们更好地管理水资源，保持水的清洁。尤其环境经济学专家认为，实施环境损害价格补偿机制是环境保护的最富效率、最有效的方式。 政府采取的税费手段有类似的效果，但是效率较低，执法成本较高，而且往往有违公平。如果水作为可贸易的商品，就会有企业参与水贸易，通过市场机制实现淡水利用的经济价值，刺激人们珍惜和保护稀缺的水资源。 增加就业机会也是主张水出口贸易的一个有力论点。他们认为否定水出口贸易就等于否定了当地的经济发展。建立一个水出口企业，从大湖取水大量灌装出口，可以使当地许多失业人员重返工作岗位。 他们还认为水出口贸易应被提升到人权保护的高度。淡水资源正日益减少并遭污染。21世纪，气候的改变将使人们面临一场干旱的灾难。 提供水救济，正如今天发达国家所提供给发展中国家的紧急粮食援助一样，必将成为一件重要的事情。 当时，加拿大有人主张水出口贸易，主要是因为他们认为淡水储量是巨大的，而且水资源是可以再生的。当淡水价格高于汽油的价格时，如果禁止水出口贸易、忽略水的丰富储量，那将是不明智的。还有人引用相关数字说明五大湖的水资源事实上尚未利用。他们认为，禁止水贸易无疑是把大量的淡水毫无意义地排向大海。 1.2 水贸易限制主义者的观点 也许反对水出口贸易的主要原因在于水不同于其他自然资源。水的稀缺性人所共知，就五大湖的淡水而言，每年地面补给量（主要指降水）不足百分之一。 而且，还往往有酸性降水污染。大量提取淡水还容易导致严重的环境损害后果。首先，大量取水的地区生态系统受到破坏， 从而损害生态的可持续发展。事实上，有些国际环境协定（如，《保护湿地公约》、《保护生物多样性公约》）已经提出了这一问题，并且呼吁对特定地区的水资源保护。其次，大量取水可能使得某些地区的淡水含量不足以维持正常的自然生态。比如，有专家指出，因为某些地区水含量长期处于较低的水平，对环境造成了难以预测的负面影响。 因此，有人担心对生态系统本来就比较紧张的地区大量取水，将来会产生不可想象的后果。如果一旦允许大量开采水资源并使大量的淡水成为自由贸易的商品供出口，再在自由贸易体系下限制水的出口贸易就不是一件简单的事情了；而且参与淡水贸易的企业为经济利益也会给政府施加压力，争取他们“合法”的“取水权”。 总之，贸易限制主义者认为，如果允许淡水参与自由贸易，在经济利益的诱惑下，必将产生“共同的悲剧” ，破坏环境并最终导致经济衰败。 针对水出口主义者把水出口同人权挂钩的论点，贸易限制主义者主要有两点反驳意见。 首先，他们认为水出口贸易仅仅使得进口国的富裕人士受益，对公共健康和灌溉等重要问题没有太大的意义。在干旱地区（特别是亚洲、非洲），进口国也不可能提供足够的瓶装水来满足人们的饮水需求。其次，他们还认为淡水贸易阻碍了进口国改善水资源管理的积极性，水的可持续性利用和管理系统难以建立。 2 国际水资源管理与水贸易限制的法律分析 一个国家限制水贸易，主要是为了保护本国的水资源。因此，水贸易与水资源管理有着密切的关系，国家对水资源的管理离不开国际法关于水资源的相关法律制度的制约。在此从国际法的角度对水资源管理与水的贸易限制作一分析。 2.1 国际水资源管理 1) 领土主权论(Territorial Sovereignty) 在国家领土主权理论下，国家对域内水和流经本国领土的河流之水拥有完全的管辖权。因此，河流上游国家可以随意使用水资源，而不顾下游国家的利益。这就是著名的哈蒙定律（Harmon Doctrine）。哈蒙是一位美国大律师，他曾经就美国和墨西哥之界河格兰德河（Rio Grande River）的纷争写过一个著名的建议文书， 其中写到：“国家领土内的管辖权必须是独立且绝对的，不允许在其上设定任何限制。” 这是传统国际法主权理论的映射。 国家对河流之水进行限制，不允许向下游输水或大量提取上游之水出售给其他干旱地区，这是否是主权理论所允许的？从国际法角度看，国际法的一些规则涉及到与淡水资源有关的环境问题。首先，有习惯性国际法规则适用于淡水资源。其中一个规则是，除非一国的行为导致了他国“严重的环境损害”，国家对自然资源的主权权利不受任何限制。 其次，国际法承认国家根据本国政策开采自然资源的权利。国家享有自然资源之永久主权权利的法律依据主要来源于联合国大会的决议、国际条约和国际司法判例。考察资料发现，联合国大会就自然资源永久主权通过的一系列的决议，如1952年的《自由开采自然资源和财富的权利》（第7届联合国大会第636（VII）号决议），1960年第15届联合国大会通过的第1515(XV)号决议，1962年的《关于自然资源之永久主权权利宣言》（第17届联合国大会第1803(XVII)号决议，1974年的《关于建立国际经济性秩序宣言》和《行动纲领》（联合国第6届特别会议通过），同年12月的《各国经济权利和义务宪章》（联合国第29届会议通过）等等，所有这些决议都无一例外地声明各国有权自由使用和开采自然资源，各国有权对其自然资源充分行使永久主权；另外，一些国际条约和司法判例也都明确规定了之一点，如1966年的《经济社会文化权利国际盟约》第一条就规定：“所有民族得为本身之目的，自由处置其自然资源及财富。” 因此，水作为自然资源当然是国家主权管辖之内的，水是否作为货物参与贸易是国家主权理论下的事情，国家可以自由决定。然而，由于水的特殊地位及全球淡水局势的变化，对水资源的管理和利用也应该用发展的眼光来看待。首先，联合国决议和相关条约确实太陈旧了，至今已有30多年的历史，其间全球水资源形势发生了很大的变化。虽然为了发展之目的，承认国家对其自然资源享有不受任何限制的主权权利是非常有意义的，但是，水却是有着特殊地位、不同于其他自然资源的资源。其次，水一旦成为商品，受到自由贸易体系的合法保护与制约，政府对水贸易的控制就必须满足自由贸易规则的例外要求，增加了保护和保存国内水资源的难度。基于这两点原因，既不能完全限制水的贸易，也不能放纵水的贸易。完全限制水贸易有悖于水的公共物品的特性和水对人类生存至关重要的价值；放纵水贸易，又容易导致过渡取水，破坏水生态环境。因此，基于领土主权论对水贸易完全限制的做法应该受到约束，同时基于对水资源和生态环境的保护允许国家在一定程度上限制水贸易。一言以蔽之，就水资源而言，领土主权论应该适应时代的要求有所发展。 2) 公平利用论(Equitable Utilization) 均衡利用规则规定河流的流域国家共同享有水资源主权，并且要求平衡相互之间的利益。但这并非说每个国家享有同等的利益。这一理论可以追溯到1966年，当时国际法协会（International Law Association）接受了赫尔辛基规则（Helsinki Rules），提出国际淡水资源 “公平利用”的建议。 由于这一规则没有明确界定如何利用和消费水资源的问题，而没有约束力，所以一直受到批评。10年后，联合国第一届水资源大会召开，并采纳了“马德普拉塔行动计划”（Mardel Plata Action Plan）。它成为第一个要求国际淡水资源公平利用、管理的政府性文件，建议：“关于共享的水资源的使用、管理和发展，各国应考虑每个国家的权利……以能平等的利用这些权利。” 1992年，联合国环境与发展大会召开，发表了《21世纪议程》，被称作21世纪全球环境“行动计划”，其中包括淡水资源管理一章，要求将水理解为生态系统的组成部分，并将其作为一种资源和社会财富进行保护。1997年5月，联合国全体大会又通过了国际水公约，提出了“公平、合理利用全球淡水资源”规则。 上述理论要求国家负有相互合作的义务，不允许各国对水资源为所欲为。因此，讨论国家对水的限制问题必须首先解决对国家主权的限制问题。 2.2 国际水贸易限制 国际水贸易已比较普遍，并有愈演愈烈之势，规制水贸易成为水资源管理的一个重要方面。水作为一种资源在没有参与贸易之前并不会直接关涉到自由贸易体系，相关的自由贸易协定也就不会对之产生法律效力。正如有贸易官员所言，“关于政府决定是否允许从湖泊或河流中取水的问题，WTO没有任何态度……” 国家制定政策、法规禁止取水贸易，这当然不是WTO所管辖的范围。基本的资源管理决定，比如河流的流向、河流的水质、水资源的使用权、对下游河流的影响等都有与水流相关的国际法及国内法予以规制，不涉及自由贸易体系。 如果允许私人从河流或湖泊中取水出口贸易，那么淡水作为一种商品就成了国际贸易法的调整对象。这样，在外国和内国的贸易者、两个外国的贸易者之间就不允许有所歧视，也不准以限制水贸易为由禁止开采水资源。当然这并不是说国家对水贸易行为就束手无策了。政府仍然有相当的权力对水资源予以管理和控制，而不受制于自由贸易规则，但是有一定的限制。GATT 第20条g项灵活地规定了资源保护和控制措施，只要这些措施不违背该条的序言，即维护自然资源的限制性贸易措施没有构成对其他国家的武断的、不公平的歧视，就可以适用于水资源管理。所以，如果一个国家真正出于环境资源保护的目的，在不违背GATT 第20条序言的前提下对水贸易采取限制措施就是符合WTO自由贸易规则的。否则，如果该国家是出于其他的经济目的，比如抬高水的出售价格、征收高额关税等对水资源加以控制，则违背了自由贸易原则。前述加拿大的水资源贸易限制措施是否合法关键是看采取措施的目的是什么而且有无歧视。 加拿大也是北美自由贸易协定(NAFTA)的签署国。在自由贸易体制下，认定贸易限制措施是否合法，除了上述的非歧视原则和采取措施的目的外，还需要认定一个前提条件，那就是水是否被认定为协定所确定的可贸易货物（trade product）。根据GATT第2条，货物是指“关贸协定所确定的国内产品或者协定缔约国所同意的产品。”。 一旦水被认定为可贸易货物，采取贸易限制措施就会导致贸易争端，并有可能被请求损害赔偿。因此，尽管加强水资源管理、减少浪费有助于资源的保护，但是采取贸易限制措施应该首先找到合法的符合自由贸易规则的要求。因此，限制水贸易并不是解决水资源管理问题的一种完美的方案。 3 淡水贸易与管理的实践及方案探究 3.1 国际水贸易与管理扫描 美国阿拉斯加州，一家私人经营的水贸易公司同香港和新加坡等地签订合同，约定该公司从阿拉斯加湖取水，向该两地供应饮用水，然后，由香港、新加坡的公司分做瓶装，并上市销售。 阿拉斯加州水出口贸易法规定国家或州的水交易必须经过水务委员长的批准。法律要求州出口水必须首先由水务委员长决定“出口水的地区有多余的水可供出口”， 而且，“水的销售价格必须是基于水的正常市场价格而定”。 非洲的一个小国Lesotho王国（the Kingdom of Lesotho, KOL）,被南非所包围，淡水资源非常丰富。两国签订了一个淡水供应合同，KOL可以获得每年13，600，000美元的巨额货款。 南非还投资修建了Lesotho高地水利工程。 该工程可以以每秒910立方英尺的水流量向南非的六个省供水。由此，两国相互受益，它们之间的协定成为双边互惠管理水资源的范例，可作为国际淡水贸易的有用模式。 在亚洲，马来西亚也向新加坡销售未经净化处理的淡水，然后新加坡经过水处理后再以高价反售给马来西亚。一般情况下，水供应国在某种程度上失去了对自然资源的控制。 然而，马来西亚和新加坡面向未来，将早在1961年谈判签订的水资源利用合同，延长有效期至2061年。 后来它们又订立了一份合同，有效期也长达100年之久。 它们的这一举措较好地避免了水贸易与水资源控制的矛盾。同时，在旧合同终止之前，签署长期的合同可以有效地避免双方严重的贸易争端。该两国的做法为世界其他相关国家和地区的水贸易和水管理提供了可资借鉴的经验。 3.2 国际水贸易与管理方案探究 由于水资源严重短缺而且分布不均，世界各地的淡水贸易越来越旺。如何规制水贸易行为，管理水资源，既能把水送往世界最需要的地方，又能保护水资源及生态环境不受破坏，对当前国际水资源管理和贸易体制提出了挑战。 淡水管理的国际习惯法是建立在公平利用理念基础之上的。这一理念包括两个方面：（1）提高利用效率；（2）建立水资源公平配置系统。 提及效率，就会涉及市场交易方案，期望淡水资源能成为具有经济价值的商品，特别体现在饮用水资源和灌溉水资源上。但这种效率和方案在国际范围内调整水资源和指导水贸易是否可行还值得研究。 在现代环境法中，买卖自然资源仅仅是市场机制调整的一种方法。 事实上，已经存在借助市场机制再辅之以其他配套措施管理管理自然资源的经验。有人将这种经验模式概括为三种策略：“公共物品市场”策略，在这一市场上政府和其他团体可以从自然资源的开发和利用中受益；“生态系统服务市场”策略，在这一市场上政府和其他团体可以因保护和发展自然资源及其环境而从生态服务中获得相应的报酬；“环境管理者介入交易”策略，即环境管理者可以作为公共或私人交易的中介来监督实现该地区的环境目标。 照此模式，以市场机制为基础可以将环境利用同潜在的环境消费结合起来共同发展。 绝对禁止水贸易不符合人类的共同利益，毫无限制地水贸易又会损害自然生态环境，加剧水资源危机，同样不利于人类的可持续发展。因此，可以借鉴上述资源管理的模式，在国际水贸易和水资源管理方面，加强水资源的调控力度，允许有限制的水贸易。基于此，本文拟提出以下策略： 1) 做好水资源的商品化分离研究工作 尚未成为商品的淡水资源，不是自由贸易规则的调整对象，国家基于主权仍享有较强的控制权。为避免水资源商品化后自由贸易规则与国内资源管理的冲突，应该预防性地做好水资源商品化的分离工作，在水参与贸易之前做好资源的保护工作，以决定哪些水资源可以开采，开采量多少等等。否则，水从水资源分离成为商品后，在自由贸易体系下，为管理和保护水资源而采取贸易限制措施就不是一个简单的问题了，因为它涉及到了自由贸易规则，需要适用相关的贸易协定，而采取贸易限制措施，必须满足GATT 第20条例外条款，但这并非易事。也许有人说把贸易限制同环境资源保护联系起来并非第一次的设想和实践，也已经取得了成功。《濒危野生动植物国际贸易公约》（CIETS）禁止公约所列特定物种的贸易。该公约把贸易限制视作禁止开发世界自然资源的一种合乎逻辑的方法。然而，采取贸易限制措施限制水的出口贸易以保护水资源，即便是符合有关环境协定的宗旨，也会因水的公益性和水的生态性等特殊地位而受到国内外不同利益团体的指责。 2) 建立国际性的水资源管理系统 在环境保护问题上，联合国环境规划署倾向于采取价格调控机制，主张由国家采取一种整体评估和国家账户系统，并制定贸易与环境相互支持的政策，以实施可持续发展。按照该建议，自然资源应该标价以反映其经济、社会和环境价值，并预算进国家财政账户。如果自由贸易导致了资源退化，国家账户的损失应该由那些对后代负责的人们独立补偿。 联合国环境规划署的这一设想来源于《理约宣言》第16条原则，即促进环境成本的国际化，采用经济手段，原则上由污染者承担污染的费用。 与之有类似观点的是由联合国教科文组织所资助的世界水资源评估署（U.N. World Water Assessment Program, WWAP）。在其2001年关于水安全的报告中，该组织强调指出水资源的管理必须公平、透明而且要体现水资源的价值， 实施水资源的整体管理框架。核心是要求水资源的管理政策要服从贫穷的消除，即实施可持续发展。 那么，对水的贸易也应该是建立在可持续发展的基础上，首先不破坏环境，而且实施付费原则；其次，在世界范围内实现水资源的统一管理，允许和支持不破坏环境的水贸易，以满足缺水地区的用水需求。 3) 为人类共同利益管理水资源和规制水贸易 随着国际环境法的迅速发展，对自然资源之永久主权原则的理解有了新的发展。自然资源永久主权不仅为各国提供了管理自然资源的主权权利，而且赋予了各国仔细管理自然资源的相关义务， 人民的利益、人类的共同利益日益受到关切。 首先，国家应该为了本国人民乃至全人类的共同利益管理和保护好本国内的水资源，不能因过度开发和利用水资源而破坏生态环境。其次，水资源是典型的人类的共同资源。虽然分布到各个国家，但水资源并非绝对的静态资源，而是在一定范围内流动或循环，国家不能视之为独占物，不能对水资源给以绝对的控制。国家可以通过价格调控的方式，允许有限制性的水出口贸易。 淡水可能会成为21世纪的“石油”，但石油可以有其他资源替代，而目前为止人类还没有发现有什么东西能够替代淡水以维持人类生存。国际社会已经开始采取一些措施来保护水资源，但贸易限制只是一种手段，其他的手段仍需探索。赋予水资源高于其他资源更高的地位应是理所当然的目标。衷心希望，每个国家同国际社会一道采取统一的方法管理水资源，规制水贸易，实现水的价值并保护日益匮乏的水资源。 Water Trade Restrictions and Water Resources Management Under Free Trade System Li Guanglu Sun Fabai Literary and Law School Shandong University of Science and Technology Shangdong Tai’an 271019 Abstract: Water, crucial to the living of mankind, has unique nature. Nowadays, with the increasing lack of freshwater resources, the protection of it has become one of main topics in international environmental protection. By the reason of irregular distribution of water resources and increasing demand, the transnational water trade has developed in world wide. The protection of domestic freshwater resources by the measures of trade restriction is restricted by the free trade system. We should establish the global water resource management system, fairly and reasonably use water resources and support to restrict water trade within the capacity of environmental endurance for environmental protection and human’s common interests. Key words: free trade; water trade; water resources management 1 comments on the view of water trade 1.1 the view of water trade liberalists 1.2 the view of water trade restrictionists 2 the legal analysis of international water trade management and water trade restrictions 2.1 international water trade management 2.2 international water trade restrictions 3 the practice of freshwater trade and the investigation of the methods 3.1 scan international water trade and management 3.2 investigate the methods of international water trade and management 基金项目： 作者简介：李光禄（1962—），男，山东济阳人，山东科技大学文法学院院长、教授，研究方向民法、环境法；孙法柏（1970—），男，山东新泰人，山东科技大学文法学院讲师，研究方向国际法、环境法。