关于建立森林生态效益补偿基金制度的思考 刘 欣* 摘要：森林具有经济、社会、生态三大效益,这已为全社会所公认。随着近年来全球生态环境恶化趋势的加剧，森林生态问题引起了全社会的关注。人们出于对自身健康的关心而关注环境质量，森林在环境中所具有的独特作用使人们由于关注环境而关注森林，森林的生态效益逐步取代经济效益被放在首位。由于森林生态效益不能通过市场交换得到补偿，因此森林工业（林业）也由为社会积累资金转为需要从社会得到扶持和补偿。因此，研究生态效益补偿基金制度的必要性和可行性，对有关生态效益补偿的现状及存在问题进行分析和评价，探索我国生态效益补偿政策基金制度的出路与对策，是摆在森林资源管理者面前一个迫切的问题。 关键词：森林生态效益 补偿政策 补偿基金 森林生态效益，是指在森林生态系统及其影响所及范围内，对人类有益的全部效益，它包括森林生态系统中生命系统的效益，环境系统的效益，生命系统与环境系统相统一的整体提供的整体效益，以及由上述客体存在而产生的物质和精神方面的所有效益。 根据国家“九五”攻关专题“林业生态工程管理信息系统，效益观测与效益评价技术研究”文本，把森林生态效益界定为：森林涵养水源效益；森林水土保持效益；森林抑制风沙效益；森林改善小气候效益；森林吸收二氧化碳效益；森林净化大气效益；森林减轻水旱灾效益；森林消除噪声效益；森林游憩资源效益。从森林生态效益计量角度出发，把森林生态效益定义为：在大气环流和太阳辐射的作用下，森林通过物理和化学作用，对生命和环境组成的地球生物圈提供直接和间接的有利于人类的，具有使用价值和“公共商品”特征的森林涵养水源、水土保持、改善小气候效益、净化大气效益等公益效能（不包括木材经济价值）称为森林生态效益，定义指出森林生态效益是大气环流和森林共同作用的产物，即强调了森林生态效益的性质—公益效能。 森林有两种主要功能：一是有形产品（如木、竹、林副特产品等），它有成本，也有价值，可以进入市场交易，森林经营者从而实现经济利益回报，称为经济功能。二是森林的无形产品（如保持水土、涵养水源、净化空气与水质、美化环境、提供游憩场所等），因为它没有价值载体，不能进入市场买卖交易，称为生态功能。这种功能长期被社会所忽视。长期以来，森林生态效益得不到补偿，因而制约了林业的发展，特别制约了生态公益林的发展。随着社会经济的发展，森林的生态效益越来越为社会公众所认识。市场经济条件下，因为培育这类森林也投入了资本和劳动，森林生态效益理应得到经济补偿。而林业分类经营政策的实施，使森林生态效益补偿实施的条件日趋成熟，新《森林法》有关条款为森林生态效益补偿也提供了法律保障。 一 建立森林生态效益补偿基金制度的必要性 1 建立生态公益林体系，保护和改善生态环境，维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。 森林具有多种生态功能，是陆地生态系统的主体，森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为：水土流失严重，草原退化，土地沙化，水资源短缺，水旱灾害严重。坚持保护环境和保护资源是我国的基本国策。保护生态环境就是保护生产力。在这阶段，林业正在加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益，由部门办林业向全社会办林业，由以采伐天然林为主向采伐人工林为主的重要转变。保护和改善生态环境，加强生态建设，维护国家生态安全，促进国民经济和社会健康发展，将成为新世纪对林业的主导要求。 2 建立生态效益补偿基金制度是实施生态公益林体系建设的重要保障。 生态林业的本质涵义是生态与经济协调发展的林业，基本特征是自然和人工森林生态系统的生态平衡，林业不仅为社会提供物质财富，而且具有社会公共财富的性质。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态效益的载体。由于生态公益林只准营造而不准进行生产性采伐，使其所属的经营单位和个人不但不能从长期经营中获得直接收益，而且还要为生态公益林的保护、管理付出必要的人力、财力和物力，以换取其涵养水源、保持水土、改善环境等生态公益效益，没有适当的补偿这种公益性经营是难以为继的，为了使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展，就必然要求社会对生态公益林的经营者的经济利益给予合理补偿，以完善林地资源的优化配置，实现林业三大效益的统一，建立林业生态公益林体系，实现林业可持续发展战略。 3 我国生态公益林资金严重不足要求建立森林生态效益补偿金制度。 从我国生态公益林建设的实践来看，生态公益林建设资金严重不足，主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用，由于投入的限制，截止1998年，全国林业十大生态工程实际完成中央投资20多亿元，仅占规划中央投资的22％，占规划总投资的3.9％，平均每公顷造林费用中央投入仅为50多元，折算每亩仅3.5元，与实际造林成本100元以上差距甚大。二是森林管护费用，林业投入费用一方面严重不足，另一方面却又投入错位，管护费用投入微不足道，带来的问题是造林多，成活少，成林更少。三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿，由于没有资金渠道，一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性。 二 建立森林生态效益补偿基金的可行性 1 森林生态效益补偿符合价值规律和市场经济规律的客观要求。 在森林生态效益补偿研究中，关于森林生态效益补偿的理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。前者认为，在森林的形成过程中凝结了人类劳动，因而具有价值，应通过市场或其他方式实现森林生态价值的补偿。外部性理论认为之所以要对森林生态效益进行补偿，是因为森林生态效益对人类是有效用的，且森林生态效益不可储藏和移动，具有公共物品的特点，无法通过市场获得回报。其实质就是社会边际收益与私人边际收益和社会边际成本与私人边际成本的背离。庇古认为在此情况下，市场调节将出现失灵主张通过政府征税的办法来解决外部性问题。消除外部性还可有多种方式加以选择，科斯方法通过产权方式加以解决，认为在产权明晰和交易成本为零的条件下，外部性完全可以通过市场交易加以解决。 2 我国经济实力的迅速提高为建立森林生态效益补偿基金提供了物质保证 建国50年来 ，特别是改革开放20多年来，依靠邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，以经济建设为中心，坚持改革开放，顺利走出了一条符合中国国情的道路。1979—1999年，国民生产总值年均增长9.8％。我国综合国力迅速增强，几年上一个新台阶。1998年，我国国民生产总值已达7900亿元，财政收入近9000亿元，外汇储备1500多亿美元，国力的增强为建立森林生态效益补偿基金提供了比较坚实的经济基础。 3 国外制定的森林生态效益补偿规定和办法为我国建立森林生态效益补偿基金提供了可借鉴的经验。 世界经济发达国家同时也是林业发达国家， 他们都非常注意发挥森林的生态效益作用，重视对生态环境的投入，欧美日等发达资本主义国家在生态公益林方面经济补偿既有法律的保障，还有切实可行的办法。如日本“森林法”规定：国家对于划为保安林（即生态公益林）的森林所有者，国家要补偿其由于被划为保安林而遭受的损失；德国黑森州“森林法”规定：如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林，或者在土地保养和自然保护区范围内，颁布了其他有利于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利，则业主有权要求赔偿。在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿给育林部门。 综观世界各林业发达国家，他们通过政府对林业的补贴和收取生态效益补偿等办法，解决了营造森林经费不足的问题，他们的森林覆盖率要比其他国家高得多，有效地促进了生态环境的改善。 三 我国森林生态效益补偿现状及存在的问题 1998年《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。到目前为止，全国已有部分省、市出台了生态公益林建设和补偿办法。从2001年起，为了加强重点防护林和特种用途森林的经营保护工作，提高经营者的积极性，国家林业局在全国11个省区，进行森林生态效益补助资金发放试点，许多省区已经开始着手研究和制定森林生态效益补偿费（税）实施细则。尽管如此，由于森林生态效益补偿本身所涉及问题的复杂性，但在实践中仍存在不少问题和不足。 1 森林生态效益补偿标准难以确定 从理论上讲，森林为社会提供了无偿生态服务，使得森林经营者私人边际收益小于社会边际收益，导致森林供给不足。为了解决森林有效供给问题，应为森林经营者提供额度为社会边际收益与私人边际收益之差的额度补偿。但在现实中，要确定私人边际收益和社会边际收益是十分困难的，目前对森林生态效益计量和补偿标准问题还没有统一标准。 2 森林生态效益补偿基金运作途径难以确定 森林生态效益补偿基金运作的重点和难点是森林生态效益补偿基金如何测算和征收？森林生态效益补偿基金的使用范围如何确定？由于森林生态效益补偿基金是对森林生态效益这一“无形资产”价值进行测算，其受益对象广及社会，难以确定具体单位并准确加以量化，对于不同的森林环境服务功能的补偿究竟是征收补偿税，还是补偿费，或者由政府在财政预算中做出专门安排，还有待深入研究。 3 森林生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏严肃性 虽然，《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，……森林生态效益补偿必须专款专用，不得挪做他用”。但从目前各地所实行的森林生态效益补偿制度来看，都是以《办法》或《条例》的形式来实施的，对于在森林生态效益补偿基金筹集，使用管理过程中出现的违法行为，缺乏明确具体处罚规定和应有的威慑力。 四 森林生态效益补偿基金制度的出路与对策 ㈠ 建立森林生态效益补偿基金应注意的几个问题 1 森林生态系统环境服务功能是客观存在的，它不受经营主体性质的影响，因此，森林生态效益补偿基金的发放对象应是所有公益林经营者。同一地区对于国有林、集体林和私有林主体，同样的森林资源结构和功能应给予相同的补偿标准。实践中，特别要关注农民这一弱势主体的合法权益。 2 森林生态效益补偿基金制度的确立，给现存的林业运转模式注入了一支润滑剂，也从法律上给现行林业收费体制即林业基金制度提出一项新的挑战。为此，在对补偿金如何进行补偿，如何操作，如何具体化上就要把握一个简单而实质的基本原则，即“谁收益，谁补偿”，“谁经营，补偿谁”。 3 所有的森林都具有生态功能，但从林业培育目的来看，有的是以获取经济利益为目的，如用材林、经济林和新碳林等林种，主要是为了满足人们对木材、林产品和副产品的需要而培育的商品林，其商品价值和森林生态效益可以通过价格得到补偿，因此，这些林种一般不在补偿范围之内。 4 由于各地的社会经济发展水平不同，各种公益林造林、抚育、管理的成本不同，公益林生态效益补偿法律、行政法规的设计宜粗不宜细。对于类型不同的公益林执行的补偿标准可在法律、行政法规的指导下，通过地方法规地方规章或规范化文件的形式进一步具体化。 ㈡ 建立森林生态效益补偿基金的建议 1 1998年《森林法》修正案中明确规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途林的森林资源，森林的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪做他用”。生态公益林的建设是一项服务社会，受益于全民的公益事业，从理论上应由国家财政负担，政府设立专项基金，国家财政拨款。 ⑴ 要指定专门机构进行管理，森林生态效益补偿基金数额巨大，政策性强，各级林业部门要给予足够的重视，指定专门机构进行管理，专款专用，落实职责，保证管好用好。 ⑵ 加强对森林生态效益补偿基金使用的监督。鉴于森林生态效益补偿基金的特殊性，除了林业部门加强管理外，审计部门也要加强对 森林生态效益补偿基金使用情况的审计和监督。另外，要定期向社会公布基金使用情况，接受社会监督。 ⑶ 建立森林生态效益补偿基金的财务制度与会计核算办法。中央财政预算中设立“森林生态效益补偿基金”专户，对补偿基金实行财政审批，列收列支。 2 建立全国统一的生态税 从税收中获得生态效益补偿基金。从税收的功能是满足国家提供公共物品和服务的需要履行政府职能的财力保证的性质来看，生态公益林属公共物品，其补偿资金应属财政公共支出范围。 森林生态效益产品有生态价值，没有价格，在生产、分配、交换、消费四大流通环节中价值实现形式受阻，表现在自然消费、自然分配、自然交换，要实现人类对森林环境产品的在生产，没有在价值层面上的补偿是不行的。在此情况下，森林生态效益是一种公共效益，生态问题已经反映到国土保安、国土安全层面上的问题了，要从理论上、方法上、操作上解决这一问题，要从立法上，主张“生态立国”，增加“生态税”，法定生态税的计量、征收、使用，这就不是林业部门收了，就转化为国家税。 另外，规范税收项目，目前征收的林业税费多达十几项，名目繁多，政出多门，增加了企业与经营者的负担，制约了林业的发展，为此，除按税法征收必要的税外，林业的税费征收要规划统一，整顿和改革现行的各种税费，取消不合理收费。 3 由于国有重点林区天然林保护工程，西部水土流失地区退耕还林还草工程，这两项工程中的补偿制度与集体公益林补偿制度在补偿范围、补偿对象、补偿标准方面存在着矛盾和冲突的地方，可以考虑将三者有关公益林生态效益补偿的政策法规统一起来，由国家林业局、国家环保总局会同财务部共同起草，由国务院制定行政法规，对国家公益林补偿做出具体统一规定。 参考文献： ［1］ 徐信俭，范立敏 关于建立森林生态效益补偿基金的思考 林业经济 2000 （4） ［2］ 陈钦，刘伟平 建立公益林生态效益补偿制度的理论依据 ［J］林业经济问题 2000 （4） ［3］ 庇古 福利经济学［M］北京：商务印书馆 1983 ［4］ 科斯 企业、市场与法律［M］盛洪译 北京：上海三联出版社，1990 ［5］ 李明阳 郑河宝 我国公益生态效益补偿政策与法规问题探讨 南京林业大学学报 2002﹙ 6﹚ ［6］ 吴伟光 顾蕾 沈月琴 森林生态效益补偿若干问题的思考 浙江林学院学报 2002 19 ﹙3﹚ ［7］ 黄选瑞 张玉珍 环境在生产与森林生态效益补偿 林业科学 2002﹙ 11﹚ ［8］ 吴水荣 马天乐 赵伟 森林生态效益补偿政策进展与经济分析 林业经济 2001﹙ 4﹚ ［9］ 王永安等 论森林生态效益补偿 中南林业调查规划 1995 ﹙4﹚