WTO环境协调机制简析
申进忠 （中国计量学院法学院）
摘要：WTO对环境问题的协调是国际社会协调环境贸易关系的重要组成部分，本文对于WTO的环境协调机制从决策过程的协调、实体规则的协调以及司法过程的协调三个方面进行了探讨，并对其如何完善提出了自己的观点。
关键词：WTO；环境 中图分类号：D922.604 文献标识码：A
环境问题进入WTO，应该说是多边贸易体制发展到当代，为适应不断高涨的全球环保浪潮而进行的一种适应性调整，尽管其初衷并不是为了环境保护，但在目前国际环境法尚处于“弱法”状态的情况下，WTO对环境问题的处理，无疑成为国际社会协调贸易与环境关系的重要组成部分。本文试图对WTO有关环境协调机制加以考察，并就其如何更好地发挥对环境贸易关系的协调作用进行探讨。 WTO对于环境问题的协调机制大体上包括三个方面：一是决策过程的协调，主要是贸易与环境委员会（CTE）对环境贸易问题的探讨；二是实体规则的协调，主要是有关环境规则的确立；三是司法过程的协调，主要是争端解决机构对环境贸易争端的裁决。现分别阐述如下： 1 CET对环境问题的协调 环境贸易关系的协调，首先需要在决策过程加以协调， WTO的贸易与环境委员会对有关环境与贸易问题的探讨，实际上就是起着这种作用。根据马拉喀什部长会议的授权，CTE是WTO成员就有关环境问题召开讨论的重要场所和论坛，各国可以在此就他们认为重要的问题提出建议，CTE根据这些建议决定议程，并将有关问题的讨论情况定期向部长会议提出报告，CTE提出的建议一经部长会议采纳即具有约束力，因而CTE对环境问题的讨论是WTO协调环境贸易关系的重要组成部分，它为WTO处理环境问题提供了重要参考。 多哈会议有关新回合环境议题的谈判即是由CTE承担，以其特别会议的方式而进行的。 CTE的职责范围包括两个部分：一是以可持续发展为目标，明确贸易措施与环境措施之间的关系；二是在保证多边贸易体制开放、公正和非歧视的前提下，对是否对该体制的规则进行修改提出建议。尤其是：（1）制定用以加强贸易和环境措施之间积极的相互作用的规则，促进可持续发展的必要性，特别考虑发展中国家，尤其是最不发达国家的需要；（2）避免保护主义贸易措施，巡视有效的多边贸易纪律，以保证多边贸易体制响应《21世纪议程》和《里约宣言》，特别是宣言第12条原则所提出的环境目标；（3）监督用于环境目的的贸易措施，对贸易有重要影响的环境措施以及适用于这些措施的多边纪律的有效执行。从CTE成立以来的工作情况看，CTE对环境问题的讨论集中在固定的十个问题上，内容主要涉及多边环境协议、市场进入以及与服务贸易、知识产权和其他组织的关系三个方面。尽管CTE的工作取得了一定的进展，但总的来看，CTE对环境贸易问题更多地是限于一般性讨论，以致有学者认为自从1996年新加坡部长会议以后，CTE的工作几乎或者根本没有任何进展。 因此改善CTE的工作，更好地发挥CTE在协调环境问题上的决策参考作用就成为今后完善WTO环境协调机制的重要内容，本文认为，对此需注意以下两个方面： 首先，应改变CET目前单纯就环境贸易本身问题加以探讨的模式，将发展理念引入其中，以发展为核心，展开讨论。因为，WTO毕竟是世界贸易组织，其所追求的首先是贸易利益，而作为WTO的成员方，他们首先关注的也是贸易利益的得失，从环境问题进入WTO的历程看，更多是发达国家努力的结果，发展中国家始终持谨慎态度，这并不表明发展中国家不要环境保护，而是因为发展中国家无论在环境保护的资金投入、技术水平还是产品的环境保护标准等方面与发达国家都存有很大的差距，他们担心因为环境问题的引入，环境保护与贸易的结合，而影响其贸易利益的获取。实践表明，发展中国家的这种担心并非多余。从WTO的运行情况看，一方面发展中国家面临着进一步被边缘化的危险，其在国际贸易中的处境非但没有好转，反而更趋恶化， 另一方面，发达国家往往以环境保护为借口，对进口发展中国家的产品施加限制，绿色贸易壁垒成为当今国际贸易中最突出的问题之一。很难想象在贸易利益得不到保障的前提下，发展中国家会静下心来就环境问题展开讨论。因此，将环境问题与发展问题联系，并从发展的角度看待WTO对环境问题的处理，不仅是WTO本身职能所决定的，也是调动发展中国家参与环境问题讨论的关键。可以说，改善发展中国家的市场进入条件，保证发展中国家的贸易发展权是WTO探讨环境问题的必要前提。否则，WTO作为由成员国驱动，建立在协商一致基础的国际组织，在当今发展中国家成员占多数的情况下，很难就有关环境问题的进一步协调达成一致，而只能流于形式与空泛的讨论。 但从WTO的机构设置上看，在WTO的现有体制中，除贸易与环境委员会处理环境问题之外，还有一个贸易与发展委员会处理有关发展问题，这种机构上的分割不利于将环境、贸易和发展问题统一起来加以认识。因此，有必要进行机构调整和职能的重新整合。目前作为一种变通方式，CTE应该积极加强与WTO的贸易与发展委员会以及其他委员会，诸如农业委员会、补贴与反补贴措施委员会等在有关环境问题上的交流与合作，以求得对环境问题进行更好地协调。 CTE工作今后需要改善的第二个方面是应进一步加强与国际环境组织的合作与协调。这是因为WTO对环境问题的协调主要是从贸易角度进行的，无论是协调的方式，还是协调的范围都存在很大的局限性，其只是国际社会协调环境贸易关系的一个方面，而作为专门处理环境问题的国际环境组织则承担着协调各国环境政策，推动国际环境保护的主要任务，因此，通过加强与国际环境组织的合作，有助于对环境与贸易的协调问题有一个全面的认识和把握，并防止WTO在协调环境问题上的片面贸易化倾向。 对于与环境领域的合作，CTE已经进行了一些卓有成效的工作，如在信息交换方面，CTE坚持每年与各有关多边环境协议的秘书处进行一至两次的信息交换会议，探讨环境协议中的贸易条款与争端解决机制等问题，今后需要做的是将这种信息交换进一步制度化。此外，作为一种决策过程的协调，直接吸收有关国际环境组织和非政府环境组织参加CTE的讨论十分必要，目前的做法是赋予国际环境组织以观察员的身份，但这种身份的授予是按照每次会议而进行的，并且事先需要CTE的同意。对此应该加以调整，并考虑在适当的时机将非政府环境组织吸纳进来。 2 实体规则的协调 就实体规则而言，WTO并无一个专门的协议处理环境问题，其对环境问题的处理散见于各项具体贸易协议之中。归纳起来，WTO对环境问题的协调基本上采取了“约束＋例外”的模式，所谓约束，是指WTO对各国实施环境措施课以多边纪律，强调对非歧视原则等基本规则的遵守，要求各国环境措施的采取不得在本国产品与外国产品之间以及外国产品相互之间造成歧视和差别待遇。所谓例外，是指WTO允许在一定条件下，各国可以基于环境目的，而采取与多边贸易规则不相符的措施。 WTO对各国环境措施的约束，除GATT1994外，集中体现在TBT协议和SPS协议的规定之中，以致有学者提出，TBT协议、SPS协议是对国家环境管制能力的弱化， WTO是以牺牲环境和食品安全来赢得贸易体制的正常运转。这种观点未免有失偏颇。实际上，WTO并没有为各国如何采取环境措施提出具体要求，它只是从维护多边贸易的角度，对有重要贸易影响的环境措施加以约束，以尽量减少其对贸易产生的消极影响，WTO只是强调各国在采取环境措施时哪些是不能做的，至于各国如何采取环境措施，更多地由各国来决定。有鉴于此，WTO一再声称，其现有的多边贸易框架已经为各国采取国家环境政策提供了重要的空间，只是要求这种措施不违背多边贸易的基本原则即可 。而WTO对环境措施的这种约束，对于保证贸易利益的获得，在发展的基础上协调贸易与环境的关系具有积极作用。 至于WTO有关环境例外权的规定，则一直是理论和实践中争议的焦点，也是理解WTO环境协调制度的核心所在。WTO将环境问题作为例外进行规定，一方面有利于保证现有多边贸易规则体系的完整性，同时又有利于提高多边贸易规则对环境保护的兼容性，这是因为WTO并不是环境组织，对于环境问题的协调主要应在WTO之外进行，WTO要做的，只是对环境领域取得的成果，在涉及到对贸易的影响以及与多边贸易规则发生冲突时，通过例外的形式对其加以认可，以此来协调贸易体制与环境保护的关系。目前WTO所面临的任务主要是如何将这种环境例外权由一般性原则转化为具体的实体性义务，其间还有诸多问题需要探讨。 例如，对于各国基于环境目的而采取的贸易措施如何适用环境例外权至今仍存争议。各国基于环境保护目的而采取的贸易措施主要包括两种：一是基于多边环境协议而采取的措施，二是各国采取的单边贸易措施。 对于各国基于多边环境协议而采取的措施，涉及到多边环境协议与WTO规则的协调问题，一般认为多边环境协议可以获得WTO环境例外的支持，只是如何将其进一步加以落实的问题，这方面学者们多有探讨，不再赘述。而对于基于环境目的而采取的单边贸易措施，主要是为了迫使他国改变有害环境的“生产方法”以及为保护域外环境而采取的单边贸易措施，是否可以根据WTO的环境例外而使其获得正当性，则引起广泛的争论。本文认为，在没有找到更好的解决方法之前，应该将其排除在WTO环境例外权的适用范围之外。因为，允许一国采取单边贸易措施来迫使他国改变生产方法，促进域外环境问题的解决，势必会导致对其它国家环境政策的粗暴干涉，不仅违反国际法上的国家主权原则，而且从贸易角度看，实际是将有关国家的环境标准武断地强加于其他国家身上，这无疑会为贸易保护主义大开方便之门，严重影响到多边贸易体制的正常运行。对此问题的认识，可能我们应该回到一个最基本问题的把握上，即WTO对环境保护的调整具有局限性，在环境保护方面，WTO并不能提供解决全球环境问题的捷径，也很难解决生产领域产生的环境问题。单边主义不能说服任何国家承认其所宣称的价值的有效性，贸易制裁也不能唤醒世界各国的公众意识。 尽管在没有多边环境协议的情况下禁止采取单边贸易措施，会产生环境保护的一些真空地带，但WTO并无义务填补它， 而只能另循它途解决。 3 争端解决机构对环境问题的协调 争端解决机制被视为WTO最突出的贡献，其通过有关争议的裁决，为多边贸易体制的正常运转起着安全保障和信息预测的重要作用。尤其是WTO争端解决机制在原有GATT1947争端解决机制的基础上，得到进一步地司法化，使得WTO成为当今最具活力和影响力的国际组织之一，甚至一定意义上具有了超国家的权力，可以对某些国家政策做出裁判，除联合国安理会根据联合国宪章第七章采取的行动外，其他任何国际组织都没有WTO这样的能力。 通过WTO争端解决机制对环境贸易争议的裁决，可以在一定程度上弥补国际环境法作为“软法”在解决环境贸易争端方面存在的不足。 就WTO争端解决机构对有关环境案件的审理来看，如果是单纯的环境争端，应根据双方协议和国际法原则进行处理。WTO只协调因环境措施问题而引发的贸易争端，而且其中如果一方是根据多边环境协议实施的行为，同时双方又都是多边环境协议的成员，则适用多边环境协议规定的争端解决方法来处理，如果其中一方不是多边环境协议的成员， WTO的争端解决机制便成为处理有关环境贸易争端的唯一争端解决机构。WTO争端解决机构对有关环境问题贸易争端的处理，构成WTO协调环境与贸易关系的重要组成部分。 然而问题是争端解决机制是否有能力处理这些涉及环境的争端，WTO作为贸易组织，人们完全有理由怀疑其对环境问题的处理能力和公正性。实践中，争端解决机构以其令人信服的努力和卓有成效的工作，一定程度上减轻了人们的疑虑，为其赢得了信任和尊重。但这并不意味着争端解决机构就无需完善。应该说，WTO对于涉及环境问题案件的审理实际上是一个利益衡量的过程，即针对案件的具体情况，由审理人员对环境利益与贸易利益进行综合权衡，作出价值判断，并最终得出合理判决，在有关环境规则极不完善的情况下，进行这种利益衡量就显得尤为突出。因此，有必要在争端解决机构的制度设计中，进一步融入环境保护的因素，以便其能对贸易利益与环境利益更好地进行平衡。对此，应注意以下几个方面： 1) 完善环境实体规则，增加其确定性，为争端解决机构对环境案件的审理提供明确的法律依据。 2) 完善有关解释规则，除根据一般国际法原则对有关条款进行解释外，应注意将国际环境协议也作为解释渊源之一，根据时代的发展对有关条款作出有利于环境的解释。实践中WTO争端解决机构已经就此做出了一定的努力，在汽油标准案以及海虾案中，上诉机构就曾多次援引多边环境协议作为根据，并对诸如“可用竭的自然资源”等，做出了有利于环境的解释； 3) 完善咨询机制，在涉及环境问题的争端处理时，对于有关环境问题，注意咨询有关环境专家的意见。 4) 增加程序的透明度。为公众参与提供必要的途径。实践中，对于非政府组织是否是适格的程序参加者问题，在美国海虾案中已经得到解决。该案的专家组在审理过程中曾收到了由非政府组织提交的文件，然而专家组认为从非政府渠道接受未经寻求的信息，与《关于争端解决的谅解》的规定不符，因而决定对这些文件中的信息不予考虑。专家组的做法引起国际舆论的很大反响。为此，上诉机构从对《关于争端解决的谅解》有关内容的分析入手，指出专家组拒绝采信没有根据，应该允许非政府组织向争端解决机构递交申请和意见。上诉机构的裁决为公众团体对争端解决机制的介入提供了渠道。 5) 改善争端审理机构的人员构成，除贸易专家外，还应注意吸收环境专家参与，如可以对专家组的人员组成作出规定，在涉及环境问题的争端审理时，保证至少有一名环境专家参加，等等。 4 结论 本文主要是从实然的角度，对WTO现有环境协调机制的三个方面进行了探讨，需要指出的是，这三个方面是互相联系的有机整体，其中规则的协调处于中心地位， CTE对有关环境贸易问题的探讨，为各国发现问题，共同寻求解决问题的办法，做出决策提供了重要的依据和参考，而这种决策，最终要体现在规则的制定与协调上。争端解决机构对环境贸易争端的裁决，实际上是对有关环境规则的具体适用与澄清，尽管实践中争端解决机构常有“造法”的需求和迹象，但归根到底争端机构的审理要受实体规则的限制，因此，WTO环境协调机制的完善最终体现为WTO环境规则的完善。当然，对于具体环境规则的制定，还受到其他诸多因素的影响，WTO作为国际组织，需要各成员的协商一致，在目前WTO成员激增的情况下，各成员就有关问题取得一致意见已变得十分困难，或许西雅图会议和坎昆会议的无果而终多少能说明一些问题，但从长远看，可持续发展已经列入WTO的宗旨之中，成为其所追求的目标的一部分，WTO对环境问题的协调已经成为不可逆转的趋势，关键是WTO应找准自己的定位，并通过加强和环境领域的合作，来更好地实现其对环境与贸易关系的协调。 Analysis on WTO Environmental Coordination Mechanism Shen Jinzhong Law School, ChinaTechniques and Survey University Abstract: environmental coordination in WTO is an important part of international coordination on environment and trade. This paper analyzes WTO environmental coordination mechanism from three parts: coordination on police-making process, coordination on substantive regulations and coordination on judicial process; and proposes personal idea about its perfection. Key Words: WTO environment 1 CET’s function on environmental coordination 2 coordination on substantive regulations 3 coordinated by dispute settlement organization 4 conclusions 基金项目： 作者简介：申进忠，中国计量学院法学院讲师，中国海洋大学博士研究生
