美国酸雨计划的法经济学分析 曲冬梅 (山东师范大学政法学院) 中图分类号：D922.604 文献标识码：A 酸雨计划，被认为是实践总量确定且排污份额可交易的制度的典范。它规定于美国1990年《清洁空气法》修正案的第四部分，主要控制大型煤动力及石油动力的能源企业的SO2（酸雨的主要成分）排放 。 排污份额交易制度之所以在西方颇受关注，最主要的原因便在于，它可以最大限度的激发排污者的经济思维，促使其积极、主动的灵活运用多种机制，以最低遵循成本达致环境控制之目标。于此，对自由市场等经济手段的自信，排污者为经济理性人的假设，己身相关配套机制是否健全的考量，以及权利初始发放的设置，均为建筑此一制度的必备基石。 1 酸雨计划及评析 1.1 酸雨计划简介 美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代最早提出了排污份额交易 ，主要思想是：在满足环境要求的前提下，设立合法的污染物排放权利即排污权（通常以排污许可证的形式出现），并允许这种权利像商品那样被买卖，以此进行污染物的排放控制。排污份额交易首先被美国联邦环保局（EPA）应用于大气以及河流污染的治理。而后，德国、澳大利亚、英国等相继进行了排污份额交易政策的实践。为了缓解美国和加拿大日趋严重的酸雨污染，1990年美国通过了《清洁空气法》第四修正案：酸雨计划。该修正案计划在十年内削减一半二氧化硫排放量。同时，国会批准可以用排污份额交易作为实现削减的手段。这之后，依照法律依据和详细的实施方案，美国进行了迄今为止最广泛和最成功的排污份额交易实践，在经济增长的同时实现了二氧化硫排放量的大幅度减少。 美国学界普遍认为，酸雨计划是对美国以前的空气污染控制规章的一个根本性的变革。因为，之前的控制制度，或致力于规制单个污染源的污染物排放比例，例如每一单位燃料中含有的污染物的数量，或硬性要求单个污染源应用规定的控制技术，而污染物的排放总量并没有得到直接的控制 。 与之相对，酸雨计划直接关注的正是污染物的总量控制，而非单个污染源的排放，他们的排放比例，或他们用以控制污染物排放的技术手段 。为达致控制的目标，该计划规定了一个SO2排放的总量，并给予排污者以充分的自由空间来选择，是否、以及如何减少某个特定污染源的污染物排放。同时，这一总量确定且排污份额可交易的制度设计之应用，已远远超出了受影响主体的范围（affected utilities），它引致了多方利益集团的关注和参与 。 同样重要的是，酸雨计划还给予了那些使用多种燃料动力的生产企业以广泛、前所未有的灵活性，使得他们即使不在彼此间进行任何排污份额的交易，也可以遵循污染物排放量的限制 。 为达到SO2排放总量的控制目标，酸雨计划规定了电力生产企业年度的SO2排放总量。此一排放总量限制的实现将分为两个阶段，在第一阶段（1995年－1999年），263家大型的重污染单位（分布于110家动力生产企业中，约占据了整个电力生产能力的88％）被要求，从1995开始，每年减少约350万吨的SO2排放。在第二阶段（2000年——），所有的燃料动力电力企业，都将受此全国性排放总量及年度排放量的限制 。 受影响主体第一阶段的排放量减少和第二阶段的总量控制，是通过可交易之排污份额（每一单位额度为一吨SO2的排放量，持有者可于当年或其后任一年使用）的年度发放来实现的 。每一重污染单位，于每年底享有三十天的时间期限，用以向环保局递交足以覆盖其当年实际SO2排放量的有效排污份额。期满之后，环保局就注销了（cancel，意指这一部分排污份额，因其已经弥补了实际的SO2排放量，故而不能再用作它用，如储存或出卖，而只能被注销）各排污单位递交的有效份额，而那些未能提交足够排污份额的单位将面临极为严重的经济惩罚，并将被要求更多的减少其将来的SO2排放量 。 重要的是，该计划规定，在任一特定年度有效的排污份额，若没有用于弥补当年的SO2排放，则可被储存（banked）已备将来之用，但排污者绝对不可以借用任何将来的排污份额（这一点即成为了酸雨计划中绝对关键性的特征） 。单个排污单位的所有者可以自由决定，采用何种比例的污染物排放的实际减少量和排污份额的购买量，来满足年度的排放量限制。 另一值得注意的特征是，政府未对减少污染物排放的技术手段设置任何限制，同样的，亦未对排污份额的买卖主体设置限制 。任何人，都可以自由的买卖市场上的排污份额。有资料表明，投机商基于对排污份额价格的乐观估计，已经购买了一部分的排污份额，而环境保护者也已获得了一些份额，以期待减少比法律要求更多的污染物排放 。 1.2 核心概念的理解：“可交易性”的含义 酸雨计划，究其理论与实践而言，实有一部份支撑制度框架的核心概念需加以阐释。可交易性（tradable，此一词来源于tradable emission permits，可交易的污染物排放许可）一语即适其例，若无它，则整个的制度设计即失去了应用的空间与价值，酸雨计划上述之多种特质和理论优越之处亦难以呈显。 然而，何谓可交易性？ 理解一个概念，若仅限于其字面之意，难免有失偏颇。可交易性一词，显然隐含，较“发放的排污份额是可以自由转让的”这一解释，更为广泛的意义。 首先，可交易性的主体为何，是否仅限于第一层面交易制度之下的受影响排污者（Affected Utilities）？其他的主体，如未列入份额初始发放主体的排污者、环保机构、代理机构、乃至个人，可否成为交易的主体？如果可以，是否要考量他们的参与动机？其次，可交易的客体为何，是量化的排污许可证（酸雨计划中规定，每一许可证代表一吨的SO2排放量），还是附于此许可证之上的排污份额，或为隐藏于排污份额之后的排放污染物的权利？再次，可交易性是否排斥了监管机构的介入。监管机构是否在发放排污份额之后，就退出了第二层面的交易，并始终保持一定的距离，不随意、或根本就不介入主体间的交易行为？若可介入，又如何理解此时的可交易性：是否为一不完全的自由概念？ 诸此种种，都说明了可交易性此类概念非为一简单、孤立的语词，它拥有丰富的内涵，需要我们结合诸多因素予以综合考量。而且，在不同的制度环境中，这一提法折射出的具体理念也是差异甚大的，彼语境下的意味未必符合它语境的理解情形。于此，酸雨计划的实施对此概念的阐释，即为我们理解它的意涵提供了一实际的角度。 1.3 完美表现引致的评论 酸雨计划自制定之初，即引起了实务界和理论界的普遍关注，它被认为具备了总量控制且排污份额可转让此一交易制度的所有鲜明特征。因此，它的实际运行情况如何，就被认为是，验证此一交易制度是否具有经济学者所言的优越性的最佳途径。于此，理论之特质承受操作之检验，结果如何呢？ 正如政策制订者所预料的，1995年这一计划甫付诸实施，即得到了各界近乎一致的肯认和推崇 。绝大多数的研究人员认为，这一计划是环境控制领域的巨大成功，他们的主要依据则为，其时的排污份额价格大幅低于之前的预计 。 之所以藉此得出此一交易制度之有效的原因多在于，就一般的市场情形而言，排污份额的价格低迷可能出于如下原因：其一，各企业排污量至少是控制在原有水平之下的，因而，无需购买多余的排污份额既可满足污染物排放总量控制的要求；其二，市场上的排污份额供给可能过多。企业因其实际的排污少于历史水平，从而可以拥有较多的剩余份额以供出卖；其三，企业的遵循成本最小化了。因为排污份额的低价格为其提供了广阔的选择空间 。由此，此一交易制度的两大目标：总量控制和排污者治理成本最小化就都实现了。 事实是否即真的如此？排污份额价格的走低，难道就当然验证了此一交易制度的实际有效吗？有学者对此提出了质疑：排污价格的低迷，很可能不是证明了总量确定且排污份额可交易制度的优越性，反而可能是这一制度本身不可避免的缺陷和不完善之处的体现 。 因为酸雨计划中的受影响排污主体，在该计划实施之前（该计划于1990年制定，而定于1995年开始实施，因此当事人就有五年的时间来作准备，以应对该计划之施行），必然已基于自身的经济利益进行了考量。他们或对排污份额的价格作出乐观的估计，进行技术革新，提高自己的节污能力，减少污染物的排放，从而可以节省大量的排污份额，储存已备将来之用（Banking）或出卖于交易市场获利。他们亦可能对于排污份额的价格持有悲观之态度，静观而不作行为，只待从市场上购得多余的排污份额来满足环境控制的要求。 于此，在排污者都足额交纳了年度排污份额量而未欠缺的前提下，总量控制的目标或可达到，但排污者治理成本之最小化则未必。排污者已然付出的费用和期待的收益之间，与其他可能的费用支出之间，其细致之比较，需要具体数据予以支持，因而，难有定论。 不过，虽然受影响主体的行为颇具个性，难以测量，但统计材料表明，绝大部分的排污者对排污份额的价值是抱有积极态度的，并采取了技术革新手段来控制自身的污染物排放 。而且，SO2的排放量在1995年后，也确实呈现了下降的趋势，因此，就表面而言，此一交易制度的实施确实取得了值得称道的效果。 1.4 酸雨计划是否有充分的验证价值 问题于此出现，酸雨计划的此一成功（至少大部分观察者这样认为），是否当然的验证了总量确定且排污份额可交易这一制度的实践价值，并赋予了它可推广至其他领域的实践意义？ 孤立的以其实施后出现的客观现象，作为评价一项制度之成效的唯一标准，显然是有失偏颇的。诚然，具备了总量确定且排污份额可交易制度一切主要特征的酸雨计划，在减少美国的SO2排放量方面，取得了卓越的成效。但此一成效，是否仅由酸雨计划实施本身既可获得，而无需考量计划之外的其他因素？进言之，即便计划本身独自即足以取得成功，此一成功，是否具有充分的验证及推广至它领域的价值？ 就第一点言之，首先，资料表明，在酸雨计划实施之前，美国的SO2排放量已然呈下降趋势 。其原因可能在于大量低硫煤的采用、交通运输费用的降低、以及某些州政府颁布的新规章引致的排污者排放量的减少 。虽然这些原因都只是排放量减少的多种原因之一，但不可否认，若不认真考量它们在减少SO2排放过程中的作用，是不可能客观真实的估算酸雨计划实施所带来的实际成效的 。 其次，要具体的计算因酸雨计划的实施而减少的排放量，尚必须对逆向的SO2实际排放量进行估测 （Counterfactual emissions， 意指，在未实施酸雨计划的情形下，实际可能出现的SO2排放量），若非此，则不能准确、或基本准确的计算出这一交易制度在总量控制上的结果，也无法有效的应对其他替代措施（Alternative Measures），如合理的指令控制机制的挑战。 就第二点言之，酸雨计划的成功是有其特殊的应用环境的。首先，一项污染控制计划的有效实施，必然要求存在有效的检测措施，即要保证，监管者对排污者的排放行为和交易行为能够予以有效的检测。 酸雨计划中的受影响排污者主要为大型的煤动力或石油动力的能源企业，这就使得，在这些企业中安装监测装置（Continuous Emission Monitoring equipment）成为可能 ，而且环保局还规定了强有力的经济激励，用以确保这些装置可以有效的运行 。 同时，环保局还建立了一个大型的数据库，用以记录每一排污者帐户中的排污份额，任何组织、个人均可以自由获得这些信息，它还允许，每一受影响之主体可将其与他方进行交易的记录于此数据库中（此为一主动的权利）。 因此，虽然在排污份额交易市场中，每一具体交易的条款和情况未必直接汇报至环保局，但是排污者出于满足遵循排放控制目标的要求，最终还是会将自己交易过的所有排污份额，记录于此一排污份额追踪系统（Allowance－Tracking System）之中 。与此相对，其他污染物，如温室气体的排放，可否做到如此有效的检测与统计则存在技术上的问题。 其次，酸雨计划的控制对象是SO2的排放。此一污染物有其排放之特殊性，即主要是由一些以煤炭或石油为燃料动力的动力企业排放的（coal－fired or oil-fired power plants ）。因而，监管者确定受影响主体之范围及各自可分配得之定量排污份额皆为可能。 但其他一些污染物的控制则未必有如此便利的条件。如温室气体的排放，氮化物的排放，因其释放源之多样而难以确定受影响主体之范围，亦难以量化彼此的排放份额。于此，可否应用此总量确定且排污份额可交易之制度，则多存疑问。 因此，酸雨计划之成功实则颇具特殊性，对其诸因素之考量，必须落足于美国此一具体实施场景，而不能当然得出普适的结论。它对总量确定且排污份额可交易之制度的证明效力，具有相当的地方色彩，要求我们对它的验证价值予以一时一地的考量，并谨慎主张其推广的空间。 2 酸雨计划应用之实际分析 2.1 受影响主体的遵循成本应受仔细衡量 （1）影响主体遵循成本最小化的制度优势有待考量 酸雨计划之所以得到各界的普遍认可和推崇，一个主要原因在于，众多研究人员认为，它有效的践成了此一交易制度的两大目标之一：企业遵循成本之最小化（Minimization of Abatement Costs） 。已为众知的是，减少遵循成本此一目标，位于赞成此一交易制度和以市场为基础与导向的措施论点的核心位置，它亦是包含于酸雨计划中，且为赞成者所强调的交易机制的最主要之优点 。 对此一遵循排污总量控制的期待成本的早期预测指出，实际的成本，将依赖于受影响主体将会、或可以利用，包含于酸雨计划提供的排污份额交易市场中的灵活机制的程度。而依据有关企业的遵循和减少排放行为、相关的排污份额处理、以及煤炭市场运作情况的三年资料汇总，很明显的，受影响主体已经充分利用了此交易制度所提供的灵活机制 。作为结果的是，酸雨计划向我们提供了一个绝佳的机会，用以计算，此一总量确定且排污份额可转让之交易制度所带来的费用节省（Cost Savings）的数量 。 于此，众多经济分析学者提供的多样数据模型，似乎都在不同程度上展示了此一费用节省之空间，虽有节约程度之不同，但基本都认可了这一理论在实践中的积极价值 。一时间，此费用节省之优势被广为肯认，俨然已当然的成为此交易制度之不可动摇的特性。 然而，经济理论的独特之处，多在于其观察角度之多头，验证方案之多样。以经济模型来阐释此交易制度可能产生的预计费用节省，必与实际之额度存有差异，不同的理论视角带来的结论也有可能是迥异的。而若此差异达于一显著地步，则可能动摇该理论的存在基础——若从不同角度观之的结果千差万别，则此理论无有稳定性可言，也就失去了指导实践的价值。 1995年酸雨计划实施之前的观察遵循成本的研究，多采用微观的、谷底反弹式、成本之工程分析等方法，从交易所节省的成本与储存节省的成本两面着手，模拟不同场景之下的可能行为和成本，排污份额交易的范围也因此而多有不同 。美国学者埃勒曼，在对酸雨计划的实施进行具体细致研究的基础上，在其《Market for Clean Air——The Acid Rain Program》（2000）一书中，提出了一新型的经济观察视角：以宏观角度为研究的导向，主要对经验的、可观察的数据就其整体进行经济推理（这些数据主要反映了第一阶段受影响主体在1995年－1997年间的遵循成本）。 此一视角其意在于，在受影响主体是在理性的追求他们可享有之费用减少机会的理论预设下，推究，学者们观察到的遵循行为究竟意味着何种费用节省 。 此一观察方式有两个显著特征：一为，在对费用节省进行预测时，几乎没有将排污份额的价格作为参考。原因在于，尽管排污份额的价格确实反映了交易的行为，但是学者观察到的价格曲线表明，此时的短期边际成本（每一具体交易行为，反映的都是当事人一时一地的边际成本衡量），确实的受到了我们对（变化着的）长期边际成本的预期和逆向污染物排放估算的影响。于此，对费用节省的预测，必须立足于长期的边际成本，而欲依赖于此，以排污份额价格为分析尺度非为最佳选择 。 二为，此观察方式未对静态和动态的效率概念作出区分 。作为结果，此一理论模式观察到的受影响主体的遵循成本，是相当不同于以往结论的。 探究何种经济理论才是观察此遵循成本的最佳选择，本文力之所不及，不过，不同的观察角度，在对受影响主体之遵循成本最小化的说法提供支持之际，亦以其多变性对其应用空间提出了质疑。酸雨计划实施后，排污企业的遵循成本确实低于历史上的平均水平，理论亦对此形成共识，但这是否就说明，此一交易制度就当然的优越于其他的可替代措施，如指令控制制度呢?（2）“合理的指令控制机制”的假设应用 自总量确定且排污份额可交易之制度诞生之日起，它就一直面临一个强有力对手的挑战：合理的指令控制机制（Reasonable Command-and-Control Programs）。 对于指令控制机制的偏爱早已是政策制订者的惯例。在既往的指令控制机制未能有效的满足环境控制目标的情形下，若加以一合理性之内涵，是否可以取得柳暗花明之效呢？可惜的是，前已述及，对于环境纳污能力此类的公共物品，政府之行为实应限制于一定的空间，事必躬亲则必收反面之效果。因之，监管者若以己身亲力亲为的控制为核心，即使加入所谓“合理的”理念，其可能的实际效果也是颇具疑问的。 酸雨计划研究人员的看法则实际的多，他们对此类指令控制机制多持批评态度。只不过，观察者在将其与以市场为基础和导向的制度进行比较之际，因研究方法之差异，结果多有不同——估算所得的各自成本支出比例在一至二十之间 。 这就暗含着这样一个推断：排污份额交易可能带来显著、或微乎其微的费用节省，它取决于和它进行实际比较的指令控制制度的费用支出 。由于在酸雨计划实施之前，总量确定且排污份额可交易之制度始终未获实践空间，因而此一比例估算并未得验证，合理的指令控制机制仍有争辩其适用之可能。 同时，已有的理论文献，也并未说明，以市场为基础和导向的计划，就当然的提供了，较合理的指令控制机制更为强烈、或比之不及的技术革新动力 。相应的，在没有进行经验性研究的情况下，是很难作出这样的预设结论的：酸雨计划，通过促使企业更快的进行技术革新，较之一可作为替代的合理之指令控制机制，已经提供了额外的费用节省 。 进一步言之，由于我们未能直接观察一合理之指令控制机制的具体实施情况，因而在原则上，我们对如何进行此一必需的经验性研究也是不甚了了的。上文提及的不区分静态和动态效率之谓，亦出于此：于前者，当受影响主体采用政府指导给予的技术之际；于后者，受影响主体，就会自然产生排污份额交易可能带来的技术上之任何费用节省，静态动态交叉出现，区分实无太多意义 。 不过，在前已述及的研究人员的观察结论中，虽然对遵循酸雨计划要求所致成本的绝对数量，及因排污份额交易所节省的花费的估计，彼此间相差甚远，似乎难以进行有效之比较，但是，费用节省若以预测成本的比例形式表现出来，则此预测之费用节省是相当显著的。而且，有资料表明，不论是对不同研究，或同一研究的不同层面之间进行比较，一合理的指令控制制度所致之成本与酸雨计划中之交易制度所致之成本的比例，始终介于1.5和3.0之间，这就意味着，后者节省的费用约为前者总花费的33％到67％ 。 由于上述预测是建立在一个真正的、大型的交易计划的实施基础之上的，其中，受影响主体也确实利用了排污份额可交易的优势，因而其结果是颇具说服力的。虽然该交易制度所节约的费用难以达到某些研究人员所主张的程度，但它较之一合理之指令控制机制，仍产生了真正且显著的费用节省 。 2.2 有效的交易市场的理解 （1） 有效性”的理解 在以市场为基础和导向的排污份额交易制度中，一个有效的交易市场（an efficient allowance market）的存在是极为重要的。 酸雨计划实施之际，曾有观察者怀疑是否会出现一个有效的交易市场，有人甚至建议，如果这一市场未自发出现，环保局应主动的制造一个类似的市场 。不过，酸雨计划付诸实践之后，排污份额持用者之间自发形成的交易市场回应了此类疑问，并为它赢得了巨大的声誉 。由此，对有效交易市场的推许不绝于耳，它俨然已成了建立一总量控制且排污份额可交易之制度的最重要因素，并通过参与主体的积极表现和费用显著节省之效果，阐明了酸雨计划这一制度设计的优越性。 然而，作为此一交易市场核心概念的“Efficient”一词，其意究竟是何含义？ 前已述之，排污份额的交易可分两层，一为政府向受影响主体发放定量排污份额的行为，一为排污份额持有者及与它主体之间的交易行为。因此，于酸雨计划之场景中，有效性一词概有两层面之意。 于第一层交易言之，有效性，指的是政府的排污份额初始发放行为必须有效。为达此目标，政府必须合理确定受影响主体之范围，各自享有份额之数量，并衡量究以拍卖形式发放还是将之无偿分配于各主体。然而，排污份额之经济价值必然引致各利益群体在此一交易层面的争夺，那么，应如何达致有效性的要求？ 首先，主管者必须合理的确定受影响主体的范围。酸雨计划的关注对象是SO2的排放问题，这一污染物主要是由燃料动力的生产企业释放的。于此，环保局并没有直接将所有的排放企业均纳入受影响主体的范畴，而是将计划的施行分为两个阶段，第一阶段只接纳了263家污染情况最严重的重型污染单位，在第二阶段才将所有的生产企业纳入了主体范围，此为依据实际施行场景对有效性的一层解释。 其次，就受影响主体各自分配所得的排污份额而言，环保局是以各企业的历史排污状况综合而定。不过，在第一阶段中，排污份额的分配明显的偏向了中西部那些污染更为严重的企业 ，但在第二阶段中，此一偏向已得到纠正。 再次，就排污份额发放的方式而言，一直以来，经济学对拍卖这一资源有效配置方式是情有独钟的。但是，在拟定酸雨计划的时候，环保局并没有采用这一通行的有效方式，而是采取了无偿发放排污份额的分配模式。原因也正是出于效率的考量，因为环境纳污能力作为经济资源具有特殊性，如要求企业以积极手段从政府手中购买，则必引发排污者利益集团的强烈抵触，反而难以收到有效的控制结果。 可见，理论上的有效性不能局限于抽象的市场情景，而必须结合具体的规置对象或行为。不同场景对效率的要求、理解皆可能差异甚大，因之，普适的有效性概念是难以行之有效的。 于第二层面的交易言之，排污份额持有者间之交易市场的有效性意指，该交易市场实际存在、具备自由市场之特征，并可有效运作。 首先，此一市场为一私人间市场（private allowance market），其有效存在，必由排污份额持有者间之自发交易行为形成，绝非政府主动、积极或以强力人为制造而成。因市场惟有自发，方可能具备自由之特征，达致有效运作之结果。 其次，排污份额持有者的所有者地位，也是市场有效运作的前提条件。因产权若不清晰，则权责必难分，交易亦难免呈尴尬局面。酸雨计划规定，任何主体，不论其目的为何，均可成为排污份额的所有者，参与交易，自由买卖，政府不加任何干涉。 再次，主管者之年度拍卖行为作为酸雨计划的一重要特征，亦是有效性的重要内涵之一。该计划规定，自1993年起，每一受影响主体每年必须向环保局交纳一定量的排污份额（约为其总份额的2.8%），由其予以公开拍卖 。其意在于：一为保证市场中始终存在可流通之排污份额，以免出现受影响主体囤积居奇，而致后来致排污者无从获得排污份额之情形 ；二为向排污份额交易提供价格指导。 此拍卖行为虽具主管者主动介入、行使公权力之形，但究其实却并非干涉市场、剥夺受影响主体的处置自由之行为。因为环保局的拍卖行为是预算平衡的（revenue neutral），即环保局不从中获得任何收益，市场拍卖所得均交回受影响主体 。环保局只是藉自身主管者地位的便利，行此平衡之举，以应对某些利益群体之忧虑。 有效性之谓，于此一排污份额交易制度实有重要且特殊之意。欲客观评价一交易市场之成败，或讨论将某一交易市场移植于其他制度环境中的可能性，结合具体情境对此有效性的细致分析必不可少。 （2）成功的必备要素？ 此一有效的交易市场的存在，对酸雨计划的成功可谓功不可没。难怪有学者言，酸雨计划的两大制度目标——总量控制和受影响主体遵循成本最小化的实现均有赖于此一有效之交易市场 。 然而，此一市场是否为总量控制且排污份额可交易之制度成功之必不可少要素？换言之，如一国并无此成熟、有效之交易市场，可否仍适用此一总量控制且排污份额可交易之制度？此一类问题实为制度参考与移植之成败的关键之处。 酸雨计划从理论与实践两端，验证了总量确定且排污份额可交易之制度的优越性，为某一类环境污染问题的治理提供了一条经济理路。然则，实践在为理论提供验证之际，亦展示了己身的独特之处。因之，如何适用、或曰移植这一制度设计？在其应用过程中，政策制订者需对那些因素加以具体之考量，其注意力又应着力关注于何方？此类问题，非仅为理论之思辨，实需结合酸雨计划这一典范之整体运作过程加以综合理解。 3 酸雨计划的接受与推广应谨慎 酸雨计划的实施为总量确定且排污份额可交易之制度设计提供了实践的评价空间。八年以来的施行效果，亦使得学界及实务界的绝大多数人士，对此制度的行之有效抱有积极的支持态度。主张将其推广至其他污染治理领域的呼声一直不绝于耳，并得到了美国政府的实际响应——将此一交易制度推广至氮化物治理领域，国际社会亦对此表现出积极的态度，温室气体国际间排污份额交易的提出和规划施行，即为其例 。一时间，此一交易制度似乎成了包治各类环境污染问题的灵丹妙药——只要依其理念予以实施，则必可收理想的治理效果。 然每一理论制度设计的施行有效，必有其具体的情境、背景。于此一场景中发挥良好之制度，若置身于另一空间，其效果未必为佳，南桔北枳的古谚早已说明了此一不移之理念。酸雨计划的实践价值、应用空间、推广可能究竟如何，亦需我们结合此一计划成功的具体情形、欲适用其成功经验的别制度环境的独有特征予以具体分析，而不可仅因其暂时的经济价值即随意推许，更何况此一经济价值究为几何仍有待追问。 因之，简单断言此一计划，将必然的有效治理它领域、它场景的环境污染问题，实不足取。 我国欲改进既有的治理机制，达致有效控制环境污染的目标，必得借鉴、吸收他人已有的先进经验，取人之长补己之短。然一制度设计的接受与推广，实需政策制订者持一谨慎的态度，因之，此借鉴、吸收过程，必须辅以具体分析已有实例的得失之处、探究模板治理机制成功的特殊性，并结合自身的特征，方有，制定出可有效应用于己身之环境控制制度的可能。 3.1 交易范围的限制——治理对象的特定性 讨论排污份额交易的适用范围，实际上主要是根据实施基础、技术水平、以及经济发展阶段等因素，来考虑这一交易机制的优先适用领域。根据美国的经验，此一排污份额交易制度起初仅限于污染气体的排放，后来由于“气泡”政策的成功，部分的推广到污水控制领域 。而酸雨计划，这一总量控制且排污份额可交易之制度，关注的对象是SO2——这一污染物的排放是有其特殊性的（排放主体范围有限且可检测各自的具体排放量）。到目前为止，欧美等一些发达国家主要也是运用排污份额交易机制对大气污染和水污染进行控制，并没有涉足在此以外的其它领域 。 之所以要限制交易制度的适用范围，原因主要在于，任一制度都有其适用的特定场景。实践证明，排污份额交易机制可能并不适宜解决某些环境污染问题。例如，如果一个具体而单独的企业正在排放有毒的化学气体，置附近的居民于危险境地之际，于此，排污份额交易制度是没有什么适用空间的。使用收取污染物排放费或税收手段，可能会更好的处理此一类污染问题，而直接的行政管制可能更具吸引力——这一点是连经济学家也不可忽视的 。 因此，以我国的实际水平言之，目前把排污份额的交易范围限定在大气污染和水污染的控制上可能较为适宜。与其不切实际的将交易理念推广至一切领域，不如倾注精力于有限的范畴，以期收施行之效果。 3.2 限定受影响主体的范围并检测其行为的客观可能性 酸雨计划中的治理机制之所以能收到预期的效果，很大一个因素在于，主管机构可以有效限定受影响主体的范围，并运用可靠的技术手段来测量每一受影响主体的污染物具体排放量。而这一点，并不是在所有的污染物控制领域都可以做到的，在某些测量污染物实际排放量的技术成本将过高甚或不可能，或者不能现实的制定污染物排放量的总额限制的情形下，排污份额交易就很可能不是一个良好的制度选择方案了 。 因此，是否可以经济的确定总量限制的数额，是否可以合理、有效的确定治理机制所欲涵摄的受影响主体的范围，是否可以客观的监测受影响主体的具体排污量，将决定总量控制这一制度设计目标是否可行。 因为，治理机制所欲规范之主体的行为，将决定排污份额可交易这一理论构架的实际走向。如果不能客观、全面的将所有应包含在机制范畴内的排污者纳入规置的领域，如果不能真实、准确的追踪受影响主体的实际污染物排放量，则无论该制度设计的理论优势有多大，亦会因受影响主体的实际不作为（监测之不力将导致惩罚难以落到实处，排污者也因此失去遵循治理机制的动力）而沦为空谈。 3.3 酸雨计划的成功并未当然正当化此一类交易制度的盛行 于此，制度设计的成功表现，究竟具有何种被认可、推广的价值？ 酸雨计划取得的显著成效，使得众多的研究者眼花缭乱，他们迫不及待的准备将自己理解的这一排污份额交易制度推广至其他领域——处于现今讨论热点的温室气体的国际排放份额的交易即适其例 。然而，正如有学者表明的，在某些场合，排污份额交易制度，在一定意义上，可能是实际可行的，但其效果却未必优于其他的治理机制。例如，一个特殊的排污份额交易计划，就很可能不是满足《京都议定书》中规定的美国温室气体排放总量限额的最有效手段 。这或许也从一个侧面解释了美国为什么在签署了《京都议定书》之后又退了出去。 因此，酸雨计划取得的成功并没有当然验证此一类总量确定且排污份额可交易制度的盛行空间。或许作出下一结论是较为公平的：酸雨计划的实践经验是，排污份额可交易的制度设计是一有价值的政策工具，但它并非包治百病的灵丹妙药，甚至并不必然是处理所有环境控制问题的最佳方式 。 Legal economics analysis on American acid rain programme Qu Dongmei School of Politics and Law, Shandong Normal University 1 acid rain programme and its analysis 1.1 brief introductions 1.2 explanation of its core concept: the meaning of “tradable” 1.3 comments 1.4 whether it is suitable for other fields 2 its using analysis 2.1 carefully considering affected subjects’costs 2.2 comprehension of efficient allowance market 3 accepting and spreading acid rain programme cautiously 3.1 allowance scope limitation---specific object 3.2 limiting affected subject scope and testing objective possibility of its action 3.3 its success is not for all situation 基金项目： 作者简介：曲冬梅，山东师范大学政法学院，讲师。联系方式：山东师范大学政法学院,邮编：250014,电话：13953109504, E-mail: qudongmei00@mails.tsinghua.edu.cn