论处理水纠纷的方法 蔡守秋* 数千年来，人类社会的水纠纷或水纷争一直连绵不断。水资源、水环境作为人类的基本生活条件和社会发展的重要物质基础，对每个人、社会和国家的生存发展至关重要；从某种意义上可以认为，水纠纷是推动技术进步、社会发展和法制健全的重要动力，不少社区、行政区乃至国家的形成或定型的一个重要因素是基于处理水纠纷的需要。进入21世纪以来，随着经济社会的迅速发展，水土流失、水质污染、水量减少、水资源浪费等水资源环境问题系和社会经济可持续发展的一个重要因素，在某些地区的水纠纷很可能成为民族矛盾、国家争端的导火线和长期性基本因素。在我国个别地方，水纠纷已经发展到大规模群众械斗、动枪动炮等严重程度。因日益严重，各种类型的水纠纷频繁发生且日益尖锐，有的已经成为影响社会安全团结、城乡工农关此，研究并建立健全水纠纷处理的法律机制，具有重要的现实意义和理论意义。 一、水纠纷及其处理的概况 （一）水纠纷的概念及种类 广义的水纠纷，是指因开发、利用、保护、治理和管理水环境资源所引起的各种争议的总称。从引起水纠纷的原因看，可以将水纠纷分为因开发、利用水环境资源而发生的水纠纷，因保护、治理水环境资源而发生的纠纷，因管理水环境资源而发生的水纠纷；如因水量分配所引起的水纠纷、因水资源引用所引起的引水纠纷、因水污染所引起的水污染纠纷、因水土流失所引起的水土流失纠纷、因水工程所引起的水工程纠纷、因水环境资源保护工作（如水土防治工作等）所引起水环境资源工作纠纷等类型。从纠纷当事人角度，可以将水纠纷分为个人与个人之间的水纠纷、集体与集体之间的水纠纷、个人与集体之间的水纠纷等类型。从地域角度，可以将水纠纷分为国际水纠纷和国内水纠纷，在国际水纠纷中可以分为两国水纠纷和多国水纠纷，在国内水纠纷中可以分为一个行政区域内的水纠纷和跨行政区水纠纷、一个流域内的水纠纷和跨流域的水纠纷。在环境资源法中经常论及的还有水权纠纷、水事纠纷、水污染纠纷、水污染事故纠纷、水污染事件纠纷。例如，《现代国际水法概论》的第八章“国际水纠纷”认为，国际水纠纷基本上有以下几种：（水域）划界争议：（水域）航行权争议；用水权争议；（水利工程）水益分配争议；（水）污染引起的争议。① 我国现行与水环境资源有关的法律中规定的水纠纷类型主要有水事纠纷、水污染纠纷和水土流失防治纠纷等纠纷，但是法律没有对水污染纠纷、水事纠纷和水土流失防治纠纷的定义以及它们之间的区别与联系作出明确的规定或解释。 1．水事纠纷 我国《水法》（1988年1月21日通过，2002年8月29日通过修订）设置第6章“水事纠纷处理与执法监督检查”，对水事纠纷的处理作了如下专门规定：其一是跨行政区水事纠纷的处理；其二是单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水事纠纷的处理。 2．水污染纠纷 我国《水污染防治法》（1984年5月11日通过，1996年5月15日通过修订）规定了三类水污染纠纷。其一是跨行政区域的水污染纠纷，该法第26条规定：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。”其二是水污染损害赔偿纠纷，如该法第55条规定了因水污染所引起的水污染“赔偿责任和赔偿金额的纠纷”的处理途径。其三是水污染事故纠纷，如该法第53条、57条涉及水污染事故纠纷的处理问题。 3．水土流失防治纠纷 我国《水土保持法》（1991年6月29日）规定了两类水土流失纠纷。其一是水土流失防治的纠纷，该法第31条规定：“地区之间发生的水土流失防治的纠纷，应当协商解决；协商不成的，由上一级人民政府处理。”其二是水土流失赔偿责任和赔偿金额的纠纷，该法第39条规定了因水土流失所引起的“赔偿责任和赔偿金额的纠纷”的处理途径。 由于上述立法和法律解释上的不足或缺陷，导致在法制实践中出现了一系列亟须研究、澄清和解决的关于水纠纷处理的法律问题。例如，由于法律没有明确水污染纠纷和水事纠纷的异同，形成了处理水事纠纷模式和处理水污染纠纷两种模式的冲突，上一级人民政府在处理水事纠纷时可以采取裁决方式，而在处理水污染纠纷时却不能采取裁决方式。这可能导致在实际工作中发生混淆两种纠纷处理方式的错误。 目前水资源环境法和现实生活中涉及较多的水纠纷是水污染纠纷和水事纠纷。过去，环境资源法学界一般认为，水法中的水事纠纷主要属于水量纠纷、水益纠纷；水污染防治法中的水污染纠纷主要属于水质纠纷、水害纠纷。但是，将水纠纷截然分为水量纠纷和水质纠纷、水益纠纷和水害纠纷是不够严格和科学的，许多水纠纷往往是因水量问题和水质问题、水益问题和水害问题综合发生而引起的纠纷。在现代水法中，水事纠纷包括因水污染而引起水量重新分配的纠纷；在现代水污染防治法中，水污染纠纷包括因水量减少、水源枯竭而引起的纠纷；即水事纠纷与水污染纠纷往往交织在一起。例如，在江苏苏州与浙江嘉兴边界发生的水纠纷（苏州盛泽镇麻溪河水纠纷）就属于水污染纠纷和水事纠纷的综合性纠纷，“这一水纠纷由于水利部、国家环境保护总局和江苏、浙江两省的共同努力而得到解决”。② 该案的基本情况如下：江苏省苏州市盛泽镇与浙江省嘉兴市为邻，麻溪港为两地界河。自20世纪90年代以来，盛泽镇印染业快速发展，它所产生的污水进入河网后给下游造成严重的污染。麻溪港是嘉兴市的一条河流，由于来自上游的污染，水产养殖业不仅遭到严重损失，生活用水质量也在不断下降。1993年，这里曾发生过由于上游污水造成大量死鱼事件，十余年来，当地群众虽然通过多种途径呼吁，但水污染没有得到根本治理。据太湖流域管理局近年来对江浙边界水质监测结果表明，麻溪港上游的水质常年为Ⅳ类～劣Ⅴ类。2001年5月14日，国家环保总局曾就此问题专门召开协调会，形成会议纪要，并于8月28日送发两省政府。协调纪要明确要求江苏方到2003年底出境水应达到规定要求。苏州市应按照要求向嘉兴市支付100万元补偿费。2001年11月22日凌晨，嘉兴市居民沉船筑坝，封堵了边界河道麻溪港，导致航运受阻、河道被堵等水事纠纷。这种做法严重违反了《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》。嘉兴居民封堵麻溪港的消息报到水利部和国家环保总局后，国务院有关领导分别作出批示。水利部领导会同国家环保总局领导，赶往嘉兴进行调处。11月22日下午，在广泛听取两省意见的基础上，水利部工作组与国家环保总局工作组密切配合，提出了四点协调意见，并与两省政府领导进行了磋商。11月24日，两省和两部（局）领导分别在协调意见上签了字。《协调意见》明确要求江苏方立即责令盛泽镇所有超标排污企业停产治理，并依法予以处罚，同时立即查封排污暗管。浙江方应立即组织拆坝，恢复河道原貌。但是，由于水污染治理需要一个过程，加上还没有得到相应赔偿，浙江方民众害怕拆坝后污水再来，因此不愿采取拆坝行动。经水利部、国家环保总局与浙江省有关领导共同对当地居民进行劝说，才于12月14日将坝体基本拆除，河道恢复了通航。协调会议之后，苏州市立即成立吴江盛泽地区水环境综合整治领导小组，并采取了相应的措施，对主要印染企业实行轮产、限产措施，对超标排放企业实行临时停产，并制订了水污染治理的长效措施。接着，太湖流域管理局开展了太湖流域水资源保护规划的编制工作，并拟定省际边界水污染、完善水事矛盾预防和协调机制，进一步加强流域水资源的统一管理。2002年1月11日，太湖流域水环境监测中心再次对这一地区河网的污染情况进行调查，按有关国家标准评价，盛泽河道出境水质已达到3～4类水标准；同时河道也恢复了航运。参加该纠纷处理的水利部水资源司司长吴季松认为：“江浙边界水污染和水事矛盾的实质是对水的利用（非取水性利用）超过了本区域的水环境承载能力（国家环境保护称为环境容量，从可持续发展角度来看称环境承载能力较好）而产生的矛盾”；“江浙边界水污染和水事矛盾不是一个偶然事件，它给予我们很多启示”。其中启示之一是，应该高度重视城市化后集中用水、集中排污的新趋势。为了从根本上解决该纠纷，除国家环境保护总局系统实施了苏州盛泽镇污染治理计划外，水利部系统还组织实施了引江济太工程，即通过引长江水入太湖流域，通过增加太湖水系麻溪河的水量、提高流速来改善水质，提高水环境承载能力。 （二）水纠纷的特点及处理方法简介 不同类型的水纠纷有不同的特点，概括起来，水纠纷的主要特点如下：第一，定点性、区域性。凡是水纠纷都发生在与水有关的地区，即对水敏感区。许多水纠纷通常在某些固定地点发生，主要是在那些缺水地区，交界性的河流、湖泊和引水点、取水点，以及水利工程附近发生。第二，季节性、长期性。许多水纠纷具有季节性，水纠纷的频率和严重性程度依季节而呈现某种规律性的变化。据考察，当代国内外许多著名的水纠纷，往往延续几年、几十年、几百年甚至上千年，水纠纷成了历史上都有记载的历史性纠纷。每到一定时节，在某一地点，特别是在某些河湖交界处或取水点、分水点的大旱季节、引水季节，由于水资源的紧缺，往往发生跨行政区的、跨流域的、种族的、村庄的、群众性水纠纷。在某些引水处，往往立下多个纪念碑，详细记录下历年所发生的水纠纷情况。第三，尖锐性、广泛性。由于饮水、用水问题往往涉及人的生存发展问题，是人们的根本利益之所在，因而许多水纠纷具有矛盾尖锐性、斗争激烈性。从历史上看，许多水纠纷不发生则已，一发生则十分尖锐、影响面很广，整个村庄、家族甚至全行政区居民卷入的都有。因水纠纷导致群众性、大规模械斗有之，动刀动枪动炮有之，还有引发战争的例子。③第四，多样性、复杂性。水纠纷的种类繁多、成因复杂、性质多样、涉及的利益广泛，且与政治、经济、文化传统、民族风俗、气象、地理等许多社会因素、自然因素有关。一些政治家（政治人物）和企业家（经济人物）往往借助或通过水纠纷实现其自身的特殊利益和目的。第五，技术性。特别是当代的水纠纷、水污染纠纷、水工程收益纠纷，往往涉及许多工程技术问题、自然问题，与水体的总量、承载能力（纳污总量）、排污总量、治理措施、水量分配与调度等有关。例如，金堤河水纠纷就具有长期性、固定性、尖锐性、复杂性等特点。为了研究总结该河水纠纷发展和处理的历史经验和教训，已经出版《金堤河地区水事纠纷》的专著。④金堤河原来是黄河下游左岸的一条支流，发源于河南省新乡市，流经新乡、濮阳等地后，在聊城市莘县、阳谷县入境，成为山东、河南的边界河。该河全长158公里，共有支流66条，山东省境内长度为83.4公里。虽然该河与黄河相连，但由于水土流失、黄河淤塞、黄河河床升高，金堤河水已不能流入黄河，只能在聊城市通过金堤河的7个分水闸门向徒骇、马颊河下泄。过去，金堤河水清澈见底，是灌溉农田的主要水源，养育了鲁豫两省近百万人口。自1949年以来，该河流域矛盾重重、水纠纷不断，涉及引水、灌溉、治污和水资源管理机构等许多问题。特别是20世纪80年代末以来，随着经济的迅猛发展，河南省境内一大批企业超标排污，浓浓黑水直接排入金堤河，致使河流严重污染，鱼虾绝迹。据监测，金堤河阳谷县张秋断面2001年COD浓度年均值达518毫克/升，超过国家地面水V类标准11.9倍；2002年1月COD浓度达2142毫克/升，2月COD浓度达878毫克/升，呈污染加重的趋势，基本丧失了使用功能。金堤河上游污水给中下游特别是山东莘县、阳谷的工农业生产造成了严重的经济损失。同时也对地下水造成了一定威胁。2001年1月中旬，金堤河大量污水下泄，淹没了阳谷县7万亩耕地，造成直接经济损失1000余万元。由水污染引起的省际水污染纠纷和水事纠纷愈演愈烈。为了解决金堤河水纠纷，仅从1961年至1994年水利部和两省等政府部门就发出了100余个文件。目前，金堤河水污染问题仍未得到有效的解决，有关专家多次提议，希望两部（水利部和国家环境保护总局）、两省加强合作，从解决水纠纷入手，尽早使金堤河变清和畅流。 根据法律和各国的实践，对不同类型的水纠纷有不同的处理方法。《现代国际水法概论》的第八章“国际水纠纷”将国际条约和国际实践所采取的解决国际水争议的方法，归纳为“协商谈判、仲裁和司法解决”这三种基本方法。⑤各国国内解决水纠纷的方法，基本上分为“当事人自行谈判、协商，有关行政机关处理，仲裁组织调解和仲裁，司法机关解决”等四种。值得注意的是，世界各国通过数千年处理水纠纷的实践，形成了许多富于地方特色、民族特色的处理水纠纷的特殊方法。例如，西班牙的巴伦西亚水法庭就是一种解决水纠纷的富于特色的方法。 巴伦西亚水法庭是今是欧洲最古老的机构之一。1000多年来，每到星期四中午，当大教堂门前米盖尔特塔上的钟敲响12下时，8名人民的法官就走起家这块不大的地方，组成一个中外驰名的、光荣的、简单的法庭。据考察，巴伦西亚水法庭源于阿拉伯统治时期，可能是罗马人统治时成立的，有两位巴伦西亚的国王曾当过水渠（即现在的水法庭）的代表即法官。当时经常发生因灌溉用水而引起的水纠纷，如萨昆多和塞哥尔贝这两个城市就曾发生水使用权的争论，当时的政治家阿尼瓦尔趁机与塞哥尔贝人达成协议、结成联盟，以水为借口进攻并占领了萨昆多。大约在公元960年，在克尔多巴的阿布德拉曼三世正式组建了水法庭，其形式和内容一直延续至今。那时的巴伦西亚地区，果菜园灌溉系统和水渠已经相当发达，围绕这些灌溉系统形成了“灌溉公社”（又称水渠公社）即需用水灌溉田地的人组成的公社，这些灌溉公社为了以极公平、民主的方式给灌溉者分配水，就建立了水法庭这种机构。巴伦西亚水法庭由在巴伦西亚果菜园中的8个水渠的管理灌溉和水分配的8名代表组成，代表由他们所在公社的社员民主产生，从而把8个水渠的权威集中于一身。这8位代表就是水法庭的法官。这个法庭的基本特点是：审理案件集中、口述、快捷、节俭；行使审判职能的方式简单而且效率高；判案公正快捷、判决准确恰当；法庭秩序一贯良好；没有错误、误判的现象。因此，果菜园的农民对水法庭给予全力支持，受到传讯能立即出庭接受审判，甘愿受制裁。水法庭审理的内容主要包括枯水期偷水、使水渠漏水、渠道不洁净、使水流不畅、浪费水、没有按规定顺序浇水等。多少年来，巴伦西亚经过许多次改朝换代，但所有的君主都尊重水法庭并对其加以肯定。人类社会进入20世纪后，尽管司法体系如何完善，但巴伦西亚水法庭不仅没有被取消或削弱，反而名气越来越大。在西班牙国内，从1978年至1985年，西班牙国王签署了四份法律⑥，多次确认水法庭的合法性、并将其誉为典范。在国际社会，1967年在华盛顿召开的“世界水与和平”大会上，与会代表提出了按照巴伦西亚水法庭的模式设立“国际水法联合会”的创意，1968年3月25日在巴伦西亚水法庭所在地大教堂正式成立了该联合会， 1969年联合国正式承认在巴伦西亚水法庭审判庭内成立的“国际水法联合会”为“非政府协商组织”。1975年9月联合国在巴伦西亚召开“国际水法律制度会议”，全球36个国家的200位水法专家亲临水法庭的审讯现场，一致赞扬水法庭办案的快速和高效。1977年3月联合国在阿根廷的玛尔·德尔普拉达市召开大会，138个国家的6000多名代表出席了会议，会议投票通过了以巴伦西亚水法庭的原则和实践经验为基础的世界《水宪章》。英国人把巴伦西亚水法庭叫做“社区居民法庭”。法国雷恩尔市的大法官赞扬说：“我考察了巴伦西亚的水法庭，我很敬佩西班牙，他们各地都设有法庭。在巴伦西亚周围的17000公顷土地范围内，不需要当局执法，执法者果菜园中的平民百姓。水渠代表们组成了令人尊重的、世界闻名的水法庭。”迄今已有英国、印度、巴基斯坦、南美洲20个国家等在其国内的水法规中吸收了巴伦西亚水法庭的经验和作法。⑦ 我国也有几千年处理水纠纷的经验，特别是在发挥民间社团组织的作用方面，但是目前我国在处理水纠纷方面发挥社区和农村民间组织的作用非常不够，西班牙巴伦西亚水法庭处理水纠纷的“土办法”值得我们学习。 二、中国水事纠纷的处理方法 根据我国《水法》和《水土保持法》的规定，处理水事纠纷的方法应该区分如下三种情况： （一）处理跨行政区水事纠纷的方法 根据1988年《水法》第35条的规定，“地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团结协作的精神协间处理；协商不成的，由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，在国家规定的交界线两侧一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得单方面改变水的现状”。也就是说，处理跨行政区水事纠纷可以采取有关地区各方协商的方法和上一级政府行政处理的方法，这里的行政处理肯定包括行政协调，是否包括行政裁决，法律没有明确；一般将这里的行政处理理解为行政协调，但如果联系后面有关“县级以上人民政府或者其授权的主管部门在处理水事纠纷时，有权采取临时处置措施，当事人必须服从”的规定，上一级人民政府在行政处理水事纠纷时，有权作出具有法律约束力的行政处理决定，即有权采取“当事人必须服从”的“临时处置措施”。 由于上述法律规定的不明确性，2002年通过的新《水法》将其修改为：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”根据这一新规定，目前我国对跨行政区的水事纠纷的处理方法包括两种：第一，不同行政区域之间协商处理在它们之间发生的水事纠纷，这是首选的、必经的跨行政区域水事纠纷处理方法；第二，由上一级人民政府裁决处理在其下级人民政府管辖的行政区域之间发生的水事纠纷，但是在上一级人民政府裁决处理下一级人民政府所管辖的行政区域之间发生的水事纠纷前，应该经过其下一级人民政府所管辖的行政区域各方协商处理。值得注意的是，这里对上一级人民政府的处理，既没有使用含糊的“行政处理”术语，也没有使用“行政协调处理”的术语，而是明确规定“由上一级人民政府裁决”，而且这种行政裁决似乎是最终裁决，有关各方必须遵照执行。笔者认为，该项规定是我国《水法》对行政处理跨行政水事纠纷的一项重要成就，它体现了行政处理水纠纷的效率原则、效益原则和法律效力原则，其贯彻实施将使许多跨行政区水事纠纷得到及时而有效的处理、大大减少跨行政区水事纠纷的案件积压，有利于维护行政处理结果的权威性、法律约束性，有利于提高行政处理的效率和效益、节约和减少处理跨行政区水事纠纷的社会总成本。 新《水法》上述规定存在的主要问题是：第一，不同行政区域之间发生的水事纠纷，是否仅仅指不同行政区域政府之间发生的水纠纷，是否包括不同行政区域之间发生的个人之间、单位之间、个人和单位之间发生的水民事纠纷？如果包括这种水民事纠纷，能否在当事各方协商不成时，通过司法诉讼方式和行政调解方式处理纠纷？笔者认为，对不同行政区域之间发生的位之间、个人之间、单位和个人之间的水事纠纷，应该可以适用第36条的规定，即可以采用当事方之间协商解决、行政部门调解处理、司法处理等方法处理纠纷。第二，法律仅仅规定由上一级人民政府裁决处理在其下级人民政府管辖的行政区域之间发生的水事纠纷，如果上一级人民政府协调处理这种纠纷并且获得有关各方的接受，是否符合法律规定？笔者认为，上一级人民政府可以通过协调方法处理跨行政区域的水事纠纷。第三，新《水法》规定了跨行政区水事纠纷的裁决机制，这种裁决机制在某种程度上比协调机制有效，但《水法》对不服从裁决的情况未作规定。如果上一级人民政府的裁决有错误或严重不公平，能否对这种行政裁决不服，不服时能否提起申诉或司法诉讼？如果上一级人民政府不不履行其职责，即不对其下级人民政府管辖的行政区域之间发生的水事纠纷作出行政裁决或拖延作出其裁决，如何处理这种现象，当事方能否向其上一级政府提起申诉或能否向人民法院提起诉讼？现行《水法》对于跨行政区的水事纠纷的解决，几乎不倾向于法律手段，而只注重不同地方政府之间的协商和上级政府的协调解决。笔者认为，当出现上述情况时，法律不应剥夺当事方向其上上一级政府提起申诉或者向人民法院提起诉讼的权利；但是在申诉或诉讼时不得停止该行政裁决的执行。。 （二）处理单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水事纠纷 根据1988年《水法》第36条的规定，“单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水事纠纷，应当通过协商或者调解解决。当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理，也可以直接向人民法院起诉；当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉。在水事纠纷解决之前，不事人不得单方面改变水的现状。” 也就是说，处理单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水事纠纷，可以采取四种处理方法：其一是（当事方之间）协商解决方法；其二是（第三者）调解解决方法，这里的调解者即第三者是谁法律没有明确；其三是行政部门处理方法，这里的行政处理是否包括行政调解或行政裁决法律没有明确规定；其四是司法处理，包括直接向人民法院提起民事诉讼，在行政部门调解不成时再向人民法院提起民事诉讼，这里的诉讼是民事诉讼还是行政诉讼法律没有明确规定。值得研究的是，上述规定中的行政处理方法，即请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理，其前置条件是当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成的。对上述法律中规定的行政处理方法，从表面上看没有明确是否包括行政调解和行政裁决；基于我国法律中相同法律术语的一致性，根据国家环境保护总局和人大常委会环资委有关对《水污染防治法》中类似条款的解释，上述行政处理应该仅仅指行政调解处理、不包括行政裁决；但是根据“有关当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉”的规定，上述行政处理显然不是指行政调解，因为按照常理，行政调解的基本要求是当事方自愿和同意，对当事方自愿达成的调解协议或调解书，不存在“有关当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的”的现象，只存在当事方对已经达成的调解书反悔或不执行的现象；另外，只要调解不成或调解失败，当事方随时可以向人民法院提起诉讼，而不存在“在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉”的时限规定。还有，既然“当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成”时请求人民政府行政处理，如果人民政府仍然采用行政调解方法，从提高行政工作效率、节约行政处理费用、充分利用行政人员资源的角度看，人民政府实在没有必要对“当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成”的水纠纷再次进行行政调解处理。 考虑到上述“行政处理”的不明确性，新《水法》第57条明确规定，“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。在水事纠纷解决前，当事人不得单方面改变现状。”也就是说，新《水法》规定的处理单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷的方法主要包括三种：其一是当事方之间协商解决；其二是行政部门调解；其三是司法处理，包括直接向人民法院提起民事诉讼，在行政部门调解不成时再向人民法院提起民事诉讼。新《水法》上述规定的主要成就是：第一，人民政府或者其授权的部门可以采取行政调解方法处理民事水纠纷。第二，当“县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成”时，当事人向人民法院提起的诉讼属于民事诉讼，而不是行政诉讼。笔者认为，新《水法》第57条规定存在问题是，法律仅仅规定人民政府或者其授权的部门可以采取行政调解方法处理民事水纠纷，既没有明确行政调解协议是否具有法律效力，也没有明确是否允许人民政府或者其授权的部门可以采取其他行政处理方法（如行政裁决、行政决定等）处理水民事纠纷。如果人民政府或者其授权的部门在调解不行时，采取行政裁决或作出行政决定的办法解决纠纷，或者当事各方都同意人民政府或者其授权的部门采取行政裁决或作出行政决定的方法处理水民事纠纷，这是否构成违法或滥用职权、超越职权；如果当事人对人民政府或者其授权的部门采取行政裁决或行政决定的结果不服，能否提起行政复议或司法诉讼，这种诉讼是民事诉讼还是行政诉讼。笔者认为，只要当事方在申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门处理其纠纷时，愿意在调解达不成协议的情况下进行行政裁决或作出行政处理决定，法律应该允许，因为这有利于防止水事纠纷久拖不决，有利于及时解决纠纷、提高纠纷处理效率。同时应该规定，如果当事方对这种行政裁决或行政处理决定不服，当事方可以向人民法院依法提起行政诉讼。 （三）水土流失防治纠纷 我国《水土保持法》（1991年6月29日）规定了两类水土流失纠纷。其一是水土流失防治的纠纷，该法第31条规定：“地区之间发生的水土流失防治的纠纷，应当协商解决；协商不成的，由上一级人民政府处理。”这里的问题是，法律没有明确政府用什么方法处理，是否包括行政协调和行政裁决。其二是水土流失赔偿责任和赔偿金额的纠纷，该法第39条规定了因水土流失所引起的“赔偿责任和赔偿金额的纠纷”的处理途径。水土流失损害“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”该项规定与《水污染防治法》的规定基本相同。从上述规定看，水土流失防治纠纷既可以纳入水事纠纷的范畴，也可以纳入水污染纠纷的范畴。考虑到目前水土保持工作由水利部门负责的现实，以纳入水事纠纷的范畴为妥。 三、中国水污染纠纷的处理方法 我国《水污染防治法》对水污染纠纷的处理作了原则性规定。一些地方环境保护法规或规章也有规定，例如《内蒙古自治区环境保护条例》第10条规定：“跨行政区域的环境污染和环境破坏的防治管理工作，应当由产生环境污染和其他公害单位所在地的环境保护行政主管部门负责。对污染损害的赔偿或者环境破坏的恢复有争议时，由争议双方协商解决，协商不成的由上一级人民政府协调解决，作出决定。” 根据《水污染防治法》的规定，处理水污染纠纷应该区分如下三种情况。 （一） 跨行政区域水污染纠纷的处理 根据《水污染防治法》第26条规定，对跨行政区域的水污染纠纷有两种处理方法：其一是由有关地方人民政府协商解决；其二是由其共同的上级人民政府协调解决。由政府协商或协调解决政策的优势在于，效率较高，比较适于一些紧急的情况。缺点在于，政府的协调往往过于注重眼前的问题，忽视从根本上解决问题。有时某一纠纷在强大的行政权力胁迫下一时解决了，但可能随时又会出现新的纠纷。在中国之所以采取这一政策，而不太重视司法处理，原因之一是因为中国的行政权力和权威较强，法院司法的权威有时不足以让跨行政区域的各方执行法院的判决。 通过比较跨行政区域的水污染纠纷与水事纠纷的处理方法可知：上一级人民政府对其下一级人民政府所管辖区域内的跨行政区水污染纠纷，只能进行协调，无权作出行政裁决，这使得上一级人民政府的行政处理纠纷方法不够有力、有效，不利于及时、有效地解决跨行政区的水污染纠纷；而上一级人民政府对其下一级人民政府所管辖区域内的跨行政区水事纠纷，有权作出行政裁决，这使得上一级人民政府的行政处理纠纷方法比较有力、有效，有利于及时、有效地解决跨行政区的水事纠纷。为此，笔者建议，国家应该修改《水污染防治法》时，将处理跨行政区水污染纠纷的方法与处理水事纠纷的方法统一起来，明确赋予上一级人民政府对其下一级人民政府管辖区域内的跨行政区水污染纠纷以裁决权，以便及时有效地解决跨行政区的水污染纠纷。 根据《水污染防治法》及其实施细则，跨行政区域水污染纠纷的处理是有关地方人民政府的职责，没有规定是人民政府的哪一个部门的职责，这就存在一个部门职责不清的问题；解决方式以协商或协调解决为原则，至于协商不成如何处理没有规定，没有规定司法介入，这就可能产生处理纠纷效率不高等问题。这样的规定，只有在有关人民政府的积极配合下才能生效。但当存在地方保护主义时，有关地方的人民政府往往不履行通报义务，而且不受理当事人的申诉或受理后不进行及时处理，容易导致纠纷久拖不决，引起更大事故或纠纷的爆发。建议对《水污染防治法》作如下修改：跨行政区域水污染纠纷，由上一级人民政府环境保护行政主管部门组织有关人民政府协商解决；协商不成的，纠纷任何一方可以报请流域水污染防治机构协调解决；当协调不能解决时，由纠纷一方或流域水污染防治机构报上一级人民政府（如果是跨省级行政区水污染纠纷则报国务院）裁决。 跨行政区水环境污染损害发生以后，由于技术原因以及行政管辖区的原因，各地或各方对损失大小的估计往往差别很大，使得双方的协商解决很难达成共识。为此笔者建议，应在有关法律中建立污染损害的认定和评估制度，由权威和中立的评估机构按照规范的评估方法进行评估，以便对问题的解决提供真实准确的信息。 （二）水污染损害赔偿纠纷的处理 根据《水污染防治法》第55条的规定，对水污染损害赔偿纠纷有两种处理方法：其一是行政处理，即赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理；其二是司法处理，即当事人对行政处理决定不服的，可以向人民法院起诉，当事人也可以直接向人民法院起诉。 上述规定存在的主要问题是：第一，对何谓行政处理即行政处理方法的种类，法律没有作出明确规定或法律解释。根据国家环境保护总局和人大常委会环资委对上述条款的解释，上述行政处理是指行政调解处理，不包括在行政调解不成时的行政裁决或作出行政处理决定。但是根据“有关当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的，可以在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉”的规定，上述行政处理显然不是指行政调解，因为按照常理，行政调解的基本要求是当事方自愿和同意，对当事方自愿达成的调解协议或调解书，不存在“有关当事人对有关人民政府或者其授权的主管部门的处理决定不服的”的现象，只存在当事方对已经达成的调解书反悔或不执行的现象；另外，只要调解不成或调解失败，当事方随时可以向人民法院提起诉讼，而不存在“在接到通知之日起15日内，向人民法院起诉”的时限规定。第二，对行政处理结果及“行政处理决定”的法律效力，法律没有明确。一般认为，如果法律规定，环境保护部门或者交通部门的航政机关可以处理水污染赔偿纠纷，该处理结果和“行政处理决定”应该具有法律效力；如果没有法律效力，就等于该有关法律规定毫无意义或毫无作用，就等于法律在提倡做无用功。但是根据国家环保总局的有关解释，似乎这种行政处理结果或“行政处理决定”没有法律效力，当事方可以不执行。第三，对“当事人对行政处理决定不服的，可以向人民法院起诉”的诉讼性质，法律没有明确。根据国家环境保护总局和人大常委会环资委对上述条款的解释，似乎当事人对行政裁决或行政处理决定不报时提起的诉讼属于民事诉讼。但是，一般认为，“当事人对行政处理决定不服的，可以向人民法院起诉”中起诉所指向的对象以及起诉的原因是“当事人对行政处理决定不服”，而不是指向对方当事人；因此，如果人民政府或者其授权的部门采用调解方法处理水污染赔偿纠纷，当调解失败（包括达不成调解协议或达成调解协议后当事人反悔这两种情况）后提起的诉讼属于民事诉讼；如果在人民政府或者其授权的部门调解不行，采取行政裁决或作出行政决定的办法解决纠纷时，当当事人对此行政裁决或行政处理决定不服时提起的诉讼应该属于行政诉讼。 为了解决上述问题，笔者认为国家在修改《水污染防治法》时应该规定：第一，水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护部门或者交通部门的航政机关处理。具体处理方法和程序，由国务院制定《环境污染纠纷处理条例》规定。对于水污染民事纠纷，行政部门应该实行不告不理的原则；水污染民事纠纷的当事人有选择纠纷处理途径的自由，即选择行政处理还是司法诉讼的自由。水污染纠纷当事人选择行政部门处理的途径，即意味着同意按照国家有关《环境污染纠纷处理条例》规定的处理方法和程序解决纠纷。第二，行政处理环境污染损害赔偿纠纷，应该坚持以调解为主的原则，经当事人同意的调解书具有法律效力，当事人应该执行。当事人不执行已经达成的调解书，在规定的期限内，对方当事人可以提起民事诉讼，请求人民法院要求其执行。如果经过调解达不成调解协议，当事人可以提起民事诉讼。第三，只要当事方在申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门处理其纠纷时，愿意在调解达不成协议的情况下进行行政裁决或作出行政处理决定，法律应该允许；因为这有利于防止水事纠纷久拖不决，有利于及时解决纠纷、提高纠纷处理效率、降低纠纷处理的社会成本；同时应该规定，如果当事方对这种行政裁决或行政处理决定不服，当事方可以向人民法院依法提起行政诉讼。当事人可以在提出行政处理纠纷的申请时，表明是否接受行政裁决或行政处理决定的程序的态度；也可以在经过调解达不成协议的情况下，表明是否接受行政裁决或行政处理决定的程序的态度。 目前因污染受害者提出权利主张而导致的环境纠纷相当普遍。由于污染者往往不愿承担责任，所以自行和解的纠纷所占比例极小。以往跨界的环境污染纠纷大多通过行政途径处理，但由于法律上缺乏详细的程序性规定以及法律责任，使得这种处理的作用十分有限。笔者建议，修改现行的法律法规，对水污染纠纷的和解、调解、行政处理（包括行政协商手段、行政裁决手段）、仲裁以及司法手段解决纠纷的方式、程序及相互关系制定详细的程序性规定，赋予相关机构以必要的处理纠纷职责，并提供有效的法律责任条款，使水污染纠纷问题的解决有法可依。 （三）水污染事故纠纷的处理 水污染事故与水污染纠纷的关联十分密切，虽然水污染事故不一定都引起水污染纠纷，但水污染事故的发生往往引起一系列水污染纠纷。为此，《水污染防治法》第53条、57条对水污染事故纠纷的处理，作了原则性规定。《水污染防治法实施细则》（国务院于1989年7月12日颁布，2000年3月20日修改）第19条第4款规定，水污染事故发生或可能发生跨行政区域危害或损害的，事故发生的县级以上人民政府应当及时向受到事故危害或者损害的有关地方人民政府通报事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的种类、数量以及需要采取的防范措施等情况。国家环境保护局于1987年制定的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》对环境污染与破坏事故及其所引起的纠纷的处理作了专门规定。一些地方性环境保护法规或规章也有所规定，例如《四川省饮用水水源保护管理条例》第33条规定：“发生饮用水水源污染事故的单位，必须迅速采取措施，通知有关取水单位，并立即报告当地人民政府和环境保护、卫生、水利等部门。”第34条规定：“出现饮用水水源受到严重污染或威胁供水安全等紧急情况时，当地人民政府应采取强制性应急措施，责令排污单位停止生产和消除污染。” 2001年11月9日，国家环境保护总局发出《关于加强枯水期环境监督管理防止污染事故的通知》，其中规定：“要建立跨界环境污染事故联合调查制度，发现环境污染事故的环保部门要在2小时内向上、下游地区的环保部门通报情况，接到通报的环保部门要立即赶赴现场。双方环保部门立即对受污染水质开展同步监测、对污染源开展联合调查，及时查清污染源。因通报不及时或采取措施不得力造成环境污染事故损失扩大的，要依法追究责任。”这一规定反映了环境保护行政主管部门对跨行政区水污染事故及其所引起的纠纷已相当重视，并能够采取一些应急措施。根据上述法规或规章，环境污染与破坏事故，是指由于违反环境保护法规的经济、社会活动与行为，以及意外因素的影响或不可拒的自然灾害等原因致使环境受到污染，国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏，人体健康受到危害，社会经济与人民财产受到损失，造成不良社会影响的突发事件。根据该《办法》，环境污染与破坏事故按照破坏程度可以分为一般事故、重大事故与特大事故三类。一般事故由县级以上环境保护部门确认；重大或特大事故由地、市级以上环境保护部门确认。重大或特大的环境污染与破坏事故的报告分为速报、确报和处理结果报告三类。速报从事故发现后起，48小时内上报；确报在查清有关基本情况后立即上报；处理结果报告在事故处理完后立即上报。在污染事故发生时，应该采取紧急应急措施，有效减轻事故的损害后果。 农业部于1997年制定的《渔业水域污染事故调查处理程序规定》对渔业水域污染事故的处理作了专门规定。渔业水域是指鱼虾贝类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝类及其他水生动植物的增养殖场。根据上述《规定》，渔业水域污染事故，应当接受渔政监督管理机构的调查处理。渔业水污染事故的赔偿责任与赔偿金额的纠纷，可以经当事人申请由渔政监督管理机构调解处理，当事人拒绝调解的或对调解处理决定不服的，可以向人民法院起诉。 目前我国已经初步建立处理水污染事故及其纠纷的法律制度，但还相当不完善，处理效率也不高，特别表现在跨行政区域的水污染事故方面。这首先是因为法律规定的太原则；其次是缺乏一个明确的流域水环境资源管理机构，动辄需要行政最高当局出面调停或指示；第三是有关用语缺乏明确的定义。比如，何谓“水污染”？何谓“水污染事故”？水污染事故/事件的定义也不够明确，特别是对跨行政区的水污染事故/事件，更缺乏明确的、可操作的定义。在我国，“水污染事故”是指因自然或人为原因非正常排放污染物，致使水体受到严重污染，对人体健康、生态或财产造成严重危害的突发性事件。包括人为原因和自然原因，而在国外一些国家则将人为原因和自然原因有所区别。水污染事故（Water pollution accident），是指不可预见的、非人力所能控制的原因所造成的暂时的、非计划的水质污染异常状态。水污染事件（Water pollution incident），指非法排污等人为原因所造成的短期的水质污染异常状态。笔者认为，应该在《水污染防治法》中对水污染事故/事件，特别是跨行政区的水污染事故/事件进行明确的定义。值得注意的是，不能根据是否有经济损失来定义水污染事故/事件；因为水污染事故/事件不但可能造成经济损失，而且可能造成人身伤害或对生态环境造成破坏，而且经济损失的认定往往需要相当长时间，这也将影响到问题的及时解决。 ① 盛愉、周岗著：《现代国际水法纠纷》，法律出版社1987年版，第260～265页。 ② 吴季松著：《现代水资源管理概论》，中国水利部水电出版社2002年版，第369页。 ③ 请参看朱和海著：《中东为水而战》，吉林人民出版社，1996年版。参看蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999年版，第254～256页。 ④ 请参看王福林编著：《金堤河地区水事纠纷》，黄河水利出版社，1998年版。 ⑤ 盛愉、周岗著：《现代国际水法纠纷》，法律出版社1987年版，第265页。 ⑥ 这四份法律文件是指：1978年12月27日签署的《西班牙宪法》，1982年7月1日签署的《巴伦西亚自治区域自治法》，1985年7月1日签署的《司法组织法》，1985年8月2日签署的《水法》。这四份法律都提到水法庭，如《水法》赞扬“巴伦西亚水法庭是很好的范例”，《司法组织法》称“巴伦西亚水法庭具有传统法庭的特点”。 ⑦ 毕森特·席涅尔·波依拉著：《巴伦西亚水法庭》，载于水利部政策法规司编的《水管理理论与实践──国内外资料选编》2001年11月。 * 蔡守秋，武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，中国法学环境资源法学研究会副会长兼秘书长。430072武汉。