环境资源部门法之间的协调运作 ——以与林地有关的法律规定为视角 秘明杰* 黄明健* 摘要：林地是既是土地资源的一种存在形式，又是森林资源的重要组成部分，是资源利用与环境保护的重要对象。在我国，有关林地的法律规范存在于三个不同的法律规定中，分别属于两种不同性质的法律制度，由此引发出林地开发利用与环境保护之间的密切关系。就此，笔者反思：在资源利用与环境保护上，只有各部门法之间协调配合，才能最终实现保护环境、促进发展的双重目的。 关键词：林地 林地使用 部门法 协调运作 一、我国法律规范中有关林地的规定 从一般意义上而言，林地指生长着成片树木的土地。 而在法律规范中，对林地的内涵和外延做出比较明确界定的则是中华人民共和国国务院2000年1月29日发布的《森林法实施条例》。其中规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹木林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”林地是森林资源的一种，除此之外森林资源还包括森林、林木以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。由此可见，林地的法律定位更侧重于是生态意义或环境意义上的概念。 林地除作为生态意义上的森林资源外，同时还是一种经济意义上的土地资源。对此，我国土地法做出了相关的规定。具体而言，我国《土地管理法》（1999年1月1日起施行）“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地，养殖水面等”。所以林地在我国土地法中又是农用地的一种存在形态。而在我国，作为农用地特别法的《农村土地承包法》（2003年3月1日起施行），也对林地做出了相应的法律规范，其第二条第二款规定“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他用于农业的土地”。 在我国，与《土地管理法》、《农村土地承包法》处于同一法律位阶的《森林法》，同样也将林地作为规范的对象。我国《森林法》（1998年4月29日修正）规定“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法”、“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或使用权”、“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。 由上述可知，林地同时被我国《森林法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》作为规制、调整的对象。然而这三部法律的立法目的、任务和侧重点各不相同。森林法侧重于对生态环境的有效保护和良性维续，而其他两者则侧重于对土地资源的合理开发和有效利用。法律规范的此种安排，充分说明了林地作为资源的双重属性，即生态属性和经济属性。“林地是树木和其它林产品生长的载体，它既在不断地通过林木和其它林产品使森林资源增值，又同时在保护和改良土壤，涵养水源，防止水土流失。林地投资者在造林营林的过程中，由于使用权的依法取得而精心管护，使现存资金借助资源的增值而增值，比投资其它行业的风险小，预期利益稳定；对国家和其他林地所有权和使用权人来说，林地转让金的获得使林地的价值提前得以实现，可以起到盘活资金和资源、增强企业经济活力和竞争能力、改善企业生存条件的作用。” 林地资源经济效益和生态效益之间的交叉，恰恰体现了经济、社会发展与环境保护的同步进行的重要性。唯有在发展中实现经济、社会、环境保护三者之间协调运作，才能实现真正意义上的可持续发展，反映在有关的具体法律部门，也就是促成部门法之间的协调配合。 二、林地利用与保护的法律之辨 作为土地资源，林地首先是土地的一个重要组成部分，是人们生存、生活所需物质条件的重要来源；然而“更为重要的是，林地以及依托于林地生存的森林、野生动物和微生物是地球表面最重要的生态资源，是实现经济、社会可持续发展、维护生态平衡的基本保障”。 林地的这两种用途对人们乃至整个人类社会的生存、发展、进步都具有极为重要的意义。面对法律规范中有关林地的交叉规定，应当如何具体适用，的确是值得我们深入探讨的问题。 可持续发展业已成为我国经济、社会、环境发展的重要指导思想或重大战略指导，林地的可持续发展同样成为人们关注的焦点。法律以其确定性、规范性、普适性、强制性成为确保林地永续利用的强劲工具。为了实现人类社会的可持续发展，“法律必须反映生态平衡的基本要求” 。然而基于前述林地资源价值的双重属性，各部门法之间必然出现某种程度的冲突性规定。为了实现法律在促成林地可持续发展中的积极作用，我们必须协调处理各相关部门法间的矛盾冲突。 “在我国，林地的所有权属于国家或集体所有，除了开发的宜林荒山以外，林地的使用权一般已由森林或林木的经营者依法无偿取得。新的投资者如果愿意经营森林，就必须通过林地使用权转让的方式来获得林地使用权。” 此种林地使用权的行使必须依据相应的法律规范进行，以允许性规范和限制性规范的综合指引林地使用权人正确实施开发利用土地资源的各种行为活动。 我国《土地管理法》第十一条第二款规定：“确定林地、草地得所有权或使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。”与《土地管理法》相比较，《农村土地承包法》处于特别法的地位，前者则处于一般法的位置。所以，在同样涉及林地使用权的场合，《土地管理法》要优于《农村土地承包法》，后者应与前者的规定保持一致。故林地使用权，应由《森林法》的具体规范来确定。 我国《森林法》第十五条规定“下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：……（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地的使用权”、“除本条第一款（笔者注：其实就是上文所述）规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让”。该条规定明确了林地使用权的转让范围，即可以转让使用权的林地包括用材林、经济林、薪炭林的林地，以及上述林的采伐迹地、火烧迹地的林地，还有国务院明确规定的其他可以转让的林地。此即意味着单位或个人对林地的使用权是被限定在一定范围之内的。 依据我国土地法的有关规定，林地无论是国家所有还是集体所有的，都可以被单位或个人承包经营，用于从事种植业、林业畜牧业生产。对林地的承包经营的有关规定主要体现在我国的农村土地承包法中。其第十一条明确农业、林业行政主管部门分别依据各自职责，负责其管辖范围内的农村土地承包及合同管理工作。这充分体现了林地承包经营的跨部门协同合作。由此林地承包经营既体现了林地的经济利用，同时也维系了开发利用林地过程中的环境保护，充分照顾了林地资源经济与环境保护的双重价值。 就林地的使用方式而言，主要采取集体经济组织内部的家庭联产承包方式经营。而对于县级以上人民政府规划的宜林地，同时又不宜采取家庭联产承包方式经营的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用土地，则可以通过招标、拍卖、公开协商的方式承包。对此，我国的农村土地承包法、森林法以及国务院发布的森林法实施条例做出了比较一致性的规定。 通过上述环境资源各部门法具体之间的法律逻辑分析，可以看出环境资源部门法之间的协调运作在确保经济、社会和环境的共同协调可持续发展方面起着十分重要的推进作用。环境资源部门法之间的良性配合、互助互补固然是人类社会经济、社会、环境三者可持续发展的美好夙愿。但是，“由于历史原因，目前我国的林地依然由国家林业局按照《森林法》的规定进行管理，而没有统一纳入国土资源部的土地管理中。因此，尽管《土地管理法》和《农村土地承包法》将林地纳入了土地的范畴。但是，考虑到林地与经济意义或者物权客体意义上的土地的性质不同，即林地的首要任务不是为了取得经济效益，而是为了维持生态平衡，发挥生态效益和促进经济、社会的可持续发展，只能由林业主管部门依据《森林法》进行专门管理” 。如此看来，我国的现实状况与立法价值取向之间仍然存在很大的距离。虽然立法层面上已逐步趋向于部门法之间的协调配合，以达成经济、社会、环境永续发展的共赢；而实际的法律运作却背离了立法的初衷。尤其我国仍然处于社会主义初级阶段的现今时期，既要保持经济社会发展的良好势头，又要维护健全的生态环境和保护持续利用的自然资源，竭力避免走西方发达国家先污染后治理的老路，这是当代我国可持续发展的重要任务。 三、结语：环境资源保护与利用需要部门法间的协调配合 之所以出现上述情形，是因为我国在环境资源保护与利用方面还未能真正实现部门法之间的协调。为了实现经济社会发展与环境资源保护的双赢，必须明确“环境法与基础部门法共同构成一个完整、有序的法律体系，它们之间相互制约和合作，在促进各自的利益和价值目标的同时，相互协调、妥协和平衡，以共同实现法律调节私人利益、国家利益与社会利益相互关系的目标。环境法也只有在与其他部门法的良性互动、互相妥协中才能更好地促进可持续发展” 。然而，徒法不足以自行，与环境资源保护相关的法律规范更是如此。它们之间的协调运作除了具体规定的良性衔接之外，还需要相通理念或指导思想的支撑，即以共通的可持续发展思想为各具体法律规范落实的基本参照点。唯其如此，环境资源保护与利用过程中部门法之间的协调配合才切实可行。 由此看来，虽然部门法在环境资源保护与利用方面协调一致是十分重要的，但仅此还不够，还需要将统一的执法与司法理念贯彻落实到具体法律规定的运用。这是隐藏于施法背后的强劲支柱，也即搞好环境资源保护既要注意法律内部的协调配合，又要做好法律外部的推动促进，力求法律效用最佳化。因此具体法律规定之间的协调配合，看似在法律规定之内，实则在法律规定之外。这也是和环境资源法律制度的跨部门交叉性密不可分的。从法律的视角，维护良好的生存环境，确保人类的永续生存发展，必须首先做到环境资源保护法律制度内部的协调配合，并在此基础上综合发挥哲学、道德、伦理以及自然科学技术等多方面的效用。以林地的开发利用与环境保护为例，在我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》三者有关林地规定良好衔接的基础上，若在实务中真正达成规范有效的实施结果，还需要在法律适用中贯彻林地使用的指导思想，即“为了人民的永久利益，而不是为了某些个人或公司的利益推行林地的保持；林地保持过程中所有林地的资源是可以利用的；一旦林地与人的利益发生冲突时，将以大多数人的长远利益为尺度协调矛盾和冲突” 。如此以来，林地使用对具体法律规范的贯彻落实才切实可靠。其他环境资源的利用与保护同样需要相通的可持续发展理念指导下的各部门法之间的协调运作。