三峡库区水环境管理法律探讨 Legal Discussion on Water-Environmental Management 黄锡生 (重庆大学法学院 400044) Huang Xisheng （Law School of Chongqing University 400044） 摘要：随着2003年6月三峡库区蓄水，三峡库区水环境的管理越来越为人们所关注。本文从原《水法》所确立的三峡库区水环境管理体制入手，从法律的角度揭示了三峡库区水环境管理中存在的不足，结合新《水法》的规定，提出了落实长江水利委员会管理主体地位、加强库区水环境管理的预防性立法、建立库区的水权交易和排污权交易制度以及完善现行环境保护立法等观点。 关键词：三峡库区 水环境 法律 探讨 Abstract：With the water stored of Three-gorges in Jun.2002, more and more people concerned about the water-environmental management of Three-gorges reservoir. With the guidance of the new water law, this paper, from the angle of the law, displays the shortcoming existed the current system of water-environmental management and put forwards the some beneficial suggestions to enhance water-environmental management of Three-gorges reservoir such as confirming the direct administrative position of Yangtse River water council, paying more attention to legislation in advance, establishing the exchange system of water license and drain license, perfecting the present environmental legislation, etc. Key words: Three-gorges reservoir water environment legislation suggestion 三峡库区地处长江流域，跨湖北、重庆两省市，涉及众多市、县级行政区域，面积辽阔，天然条件优越，水资源蕴藏量十分丰富。据统计，三峡库区总体水质良好，但部分地区水质污染严重，水质性缺水问题严重。库区污染源主要为工农业废水、生活污水、城市径流和船舶流动污染源等，每年废水排放量达12亿吨，大多未经处理直接排入江中。水资源短缺和水环境恶化问题凸现出来，已经成为水资源可持续发展的制约因素。而三峡水库建成后，水体流速减缓，自然净化能力减弱，将造成局部江段污染，形成岸边污染带，水环境的管理任重而道远。 一、三峡库区水环境管理的体制 所谓三峡库区水环境的管理，是指对三峡库区水资源的开发、利用等活动产生的污染进行控制，对库区内不同江段按功能区划进行分类管理，对不同的水功能区实行污染分级控制，制定水环境污染防治对策的管理活动。 按照原《水法》的规定，长期以来，三峡库区水环境管理基本上是实行以行政区划为主的分块管理体制。库区水环境依据全国人大、国务院及流域所涉地省（直辖市）人大、政府制定的法律、法规和规章进行管理、配置、保护和调整；长江水利委员会作为国务院水行政主管部门（水利部）的派出机构负责流域的综合治理，在流域所涉沿江各省、市、区范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水环境管理和监督职责。由于长江水利委员会主要在处理洪水危机中起作用，在日常水资源的分配与协调方面的作用微乎其微，如无权过问地方水资源的开发、利用与水污染防治问题等，加之库区内各地区又从本地区利益出发，最大限度地利用地区内水资源，由此导致了许多上下游、省界间的水资源开发利用矛盾，以及部门间的用水冲突。 原《水法》所确定的水资源统一管理与分区管理的原则，在实践中，“统”、“分”界限混淆，尺度无法掌握，大大弱化了各级水行政主管部门统管水资源的职责，而相应地强化了分管部门的权限。各部门在分管的范围内，以自己为管理主体，各自为政，制定各类规章，造成管理职能相互延伸交叉、政令相互抵触，有法难依的现象。 二、三峡库区水环境管理的缺陷 原《水法》所确立的水环境管理体制，导致了三峡库区水环境管理存在着以下几方面的法律缺陷： （一）在理念上偏重于事后控制而忽视事前预防。三峡库区适用的水环境法律法规基本上是执行国家对水环境管理的通用法律法规。而我国对于水环境的立法侧重于生产和生活活动与环境的交互界面，将保护水环境的人力、物力、财力过多放在生产过程的末端--废弃物的管理和污染控制上。虽然在法律上确立了预防为主的原则，规定了环境影响评价、“三同时”、现场检查等一些预防性制度，但这些制度本身的规定也不十分完善，缺乏必要的支持实施系统，是对末端控制的间接反映。而直接体现末端控制的一些制度如排污申报、排污收费、限期管理、污染事故应急处理等却有着良好的执法依据与执法手段，如环境监测、环境标准、环境统计等都为这些制度的实施奠定了基础，形成了预防性制度的软约束与结果性制度的硬约束的明显差异。这种立法现状表明了立法者的末端控制思维模式和观念。 （二）在立法上缺乏成熟、稳定、系统的专门法规。我国自1973年开始环境立法以来，出台了一些关于水资源和水环境方面的法律，如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等，加上长江流域各省、直辖市制定的地方性法规、规章，应该说三峡库区水环境管理立法有一定的基础。然而，如此众多的水事法律、法规在体系框架上仍然存在着效力层次的冲突和混乱，内容重叠、矛盾、法规之间不配套的地方随处可见，制度建设也有诸多不尽人意之处，比如，水体的总量控制与浓度控制之间的制度不相协调，分散控制与集中控制的矛盾等。而且，三峡库区至今无一部专门的统领性的水环境法规。 （三）在体制上缺乏真正意义上的统一管理。三峡库区现行水环境的管理体制是分散性的管理，主要表现为职能分割和交叉。虽然多年来我国一直强调流域水环境要统一管理，但作为政府部门，各部委（局）在水资源开发、利用和水环境的管理上仍保留着一些职能，政府部门之间以及政府与长江水利委员会之间仍存在协调问题，如长江水利委员会无权纠正地方管理法规中的“越权”和相互矛盾的问题，对于违法水事行为很难做到有效的处罚和纠正；对流域内的控制性骨干工程大多没有直接管理权和调度权，无法起到流域防洪、供水统一调度的作用；部分与水相关的管理职能仍然散落在不同的部门手中，由水资源管理中的职能交叉而演变成的职能分割、职能争执问题仍然很严重等，使得实行真正的、统一的水环境管理体制十分困难。 （四）在方式上管理职能与经营职能界限不清。水环境管理体制应当遵循职能的内在要求与承担职能的部门性质相适应的原则，水资源配置职能和排污管理 这些涉及流域整体利益的职能应由流域管理机构承担，区域用水管理可由区域水利部门统一承担，经营职能则应交由开发市场的企业承担。三峡库区水环境的管理同样存在管理职能与经营职能不清的问题，无法满足科学合理的水资源分配体制所要求的有效性、公平性与可持续性的条件，这不仅不利于建立良好的水资源管理与配置的秩序，而且会带来新的行业壁垒，从而限制水资源的合理开发、利用和保护。 三、三峡库区水环境管理的法律对策 2002年10月1日起实施的经九届全国人大常委会第二十九次会议审议通过修订的《中华人民共和国水法》，第一次在法律上全面规定了实行流域管理体制的相关制度，明确界定了流域管理机构的水行政管理职责和执法权限，这是迄今为止我国对流域管理的法律地位和机构职责规定得最明确、最集中的一部法律。鉴于新《水法》的施行，笔者认为今后三峡库区水环境管理应从如下几方面加强： （一）落实长江水利委员会对三峡库区的水行政管理职能 根据新《水法》的要求，今后三峡库区水环境管理应以长江水利委员会为主，按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护工作分离， 流域管理与行政区域管理相结合的原则，改革库区水环境管理体制，着力加强流域水行政管理职能，为此应注意： 1、更新治水理念。树立新的“人水和谐”的治水思路，推动传统治水向现代治水、可持续发展治水转变，建立节水防污型库区；依法治水管水，加强库区水资源管理，提高水资源和水环境的承载能力；处理好水资源开发利用与水土保持、生态保护的关系，坚持“发电服从于防洪 ，防洪服从于生态”的原则，确保三峡库区的饮水安全、防洪安全、粮食用水安全、经济发展用水安全和生态环境用水安全，以实现库区水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。 2、树立管理主体的权威。加大宣传力度，保证长江水利委员会对三峡库区水行政管理的法律地位、法定职责和授权职能家喻户晓。让库区居民了解具有中国特色的流域水管理体制，如“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”；国家在“重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”等，从法律上保障长江水利委员会对于三峡库区水行政的管理地位和执法地位。 3、实现管理一体化。所谓管理一体化，是指库区水环境不是一个独立的水环境，它是长江流域水环境的一部分，库区环境受库区两岸行政区域的影响，因此对库区水环境的管理应放在长江流域社会经济环境所组成的复合系统中，用综合的系统方法对水环境进行管理。在实施上处理好多个层次的协调统一，即既注意库区内水量与水质的协调统一，水资源利用和湿地保护的协调统一，又注意流域管理与行政管理的协调统一，区域产业结构的调整、布局与水资源承受能力的协调统一。长江水利委员会在实施库区水环境管理时，还应注意机构的协调和目标的一体化，要求库区内有关部门管理协调统一，不能各自为政。在库区水环境管理与长江流域水环境管理发生冲突时，长江水利委员会应发挥对流域水资源一体化管理的优势，从流域的角度，以流域的承受能力为限，进行统一调控，实现库区乃至整个长江流域经济、社会和生态效益的协调统一。   4、实施水政监督检查制度。“徒法不足以自行”，一部再好的法律，没有人去严格执行，等于一纸空文。长江水利委员会应按照新水法明确的监督检查措施，加大对库区水环境违法行为的处罚力度，完善日常的监督检查工作，加强水环境的行政执法，严格执法，为库区水环境的改善提供坚实的保障。 （二）加强库区水环境管理的预防性立法 现行的调整三峡库区水环境的法律，除了《水法》、《水污染防治法》和《水土保持法》外，还有一部地方性法规即由重庆市颁布的《三峡库区水污染防治条例》，此外再没有其他的法律或地方性法规进行调整，这与三峡库区作为国家重点水域保护区域的地位是不相适应的，也不利于三峡库区蓄水成库后的水环境管理。在已有的调整三峡库区水环境的法律法规中，由于受传统水环境管理理念的影响，对水环境的管理多注重污染后的补救和处罚，缺乏对污染前的预防和监督。笔者认为，对三峡库区成库后的水环境管理应注重预防为主，防患于未然，一方面应加强针对库区的预防性立法，另一方面应严格执法，保证立法目的的实现。按照新《水法》的精神，以及库区的具体情况，笔者认为当前应制订一些有关三峡库区水环境管理的专门性法规，包括： 1、《三峡库区水资源管理条例》。这应是三峡库区的一部统领性法规，内容涉及库区内水资源的规划、开发、利用、节约、保护、监督、管理等，具体有：①确立长江水利委员会对库区水资源实行统一管理的体制。由于库区涉及众多省（直辖市）、市、县级行政区域，如按新《水法》的规定，由县级以上地方人民政府水行政主管部门对本行政区域内的水资源进行统一管理和监督，又易出现协调和磨合问题，不利于三峡库区水资源的有效管理，故提出由长江水利委员会负责库区内水资源的统一管理和监督工作，库区各行政区域水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。②明确长江水利委员会对库区水质的管理职权，加强水利委员会对水质的管理。③对取水许可制度和水资源有偿使用制度作具体规定，对不需办理取水许可的情况作进一步细化。④对农业供水转向城市和工业供水的水价作专项规定，充分运用经济杠杆调节水资源的利用率。⑤加强监督检查手段，对用水单位没有依法办理取水许可或未按照批准的取水条件进行取水设施建设等作出具体规定。 2、《三峡库区城市污水再生利用条例》。库区水污染的来源主要有三个方面：工农业废水、城市污水和船舶流动污染源，其中城市污水对库区水质污染占有相当大的比重。制订《三峡库区城市污水再生利用条例》这一专门性法规，一方面可以提高水资源的利用率，实施污水资源化管理，如将生活污水经过适当的再处理，再进行城市绿化灌溉，另一方面可以有效地减少污水排放量，减轻库区水污染的管理工作，降低管理成本，实现一定的经济效益。目前，国家标准化管理委员会批准发布了城市污水再生利用三项国家标准，分别是《城市污水再生利用分类》、《城市污水再生利用城市杂用水水质》和《城市污水再生利用景观环境用水水质》。因此，库区完全可以利用这一时机实施城市污水的再生利用。 3、《三峡库区水环境质量标准》和《三峡库区污水排放标准》。三峡库区具有重要的战略地位，库区水环境的质量状况不仅关系到库区社会经济的正常发展，而且关系到长江流域乃至于全国社会经济的健康发展，甚至还关系到中国在世界上的政治影响。鉴于库区水环境的重要性，而库区建库后最令人担心的也是水污染的预防和管理问题，根据《水污染法治法》的规定：地方可以制定严于国家标准的水环境质量标准和水污染排放标准，笔者认为，在库区制订和实施严于国家标准的《三峡库区水环境质量标准》和《三峡库区污水排放标准》，一来可以对无法达标的环境污染型企业进行治理，对确实无法治理的企业责令关闭或停产，减少污水排放量；二来可以从源头上控制水污染源的产生，通过防污设施、防污工艺的逐步推广应用，改善污水排放浓度，净化库区的水环境。 4、《三峡库区节水条例》。三峡库区的水资源虽然丰富，但库区水质较差，而且还担负着全国的供水任务，因此三峡库区同样应走“节水防污型”道路，建立“节水防污型”库区，正如第二届世界水资源论坛会上所言“通过可持续管理确保人与水和谐的生态环境”，“以更加明智的方式管理水资源”。 制订《三峡库区节水条例》，一方面可以遏制日益严重的地表水污染和地下水污染，另一方面还可以倡导“以提高用水效率为中心”的技术革命，如提高水利产业中的科技含量、推行农业节水灌溉技术、采用先进工业技术和工艺、采用先进生活用水设施节水措施、提高循环用水的次数等，促进库区向节水防污型社会的转变。 （三）建立库区的水权交易和排污权交易制度 水权是指水资源的所有权和使用权。我国宪法规定了水资源归国家所有，但现实中存在着所有权与使用权的分离。随着市场经济逐步完善，水权问题更加突出，如水资源的“农转非”问题，只有通过水权方面的规定才能得到圆满解决。排污权是指污染物排放单位经环境保护行政主管部门批准，所拥有的排放污染物数量和浓度的权利。对水权和排污权进行交易，既是市场经济发展的结果，也是政府对水资源和污染物的管理由供给管理向需求管理转化的结果。国家对水资源实行水总量控制与用水定额管理，对污染物排放实行总量控制和达标管理，水资源的使用者和污染物排放单位通过技术改造和采用先进的生产工艺，减少了水资源的使用量和污染物的排放量，需要通过市场交易来实现其因技改而获得的经济效益，一方面实现对有限水资源的优化配置和合理利用，另一方面也有利于保护环境。 三峡库区丰富的水资源具有巨大的生态价值和经济价值，其生态价值主要是指因解决了库区上、下游的关系，库区上游的水土保持、生态保护，下游的泥沙淤积、河道走势等生态问题而实现的库区水资源对人和环境有用的属性，其经济价值则是指因库区水资源的利用为沿江政府和人民带来的经济效益。因传统的管理理念—重视经济价值轻视生态价值，引起了库区水资源的不合理利用，造成了严重的生态后果如长江流域水量锐减，因此，在库区建立水权交易制度和排污权交易制度，将水资源的生态价值交由长江水利委员会统一调控 ，将水资源的经济价值交给水市场去实现，对于库区水环境的可持续发展具有积极的意义。如何建立库区的水权和排污权交易制度？笔者认为，首先应明确交易主体。排污权的交易主体是污染物排放单位，而水权的交易主体，我国《民法通则》、《水法》均对此未作规定。笔者认为，有必要在民法中对水权交易的主体作明确规定，如由国有企业（国有独资有限责任公司或国有控股公司）作为国家水资源使用权代表，对水资源享有排他性的使用权，并明确其权限范围：包括水资源使用权取得的唯一方式只能是原始取得；水资源使用权在行使时，会受到来自水行政管理部门依照水资源保护和管理的规定所给予的管制等；其次，建立水权和排污染权的市场准入制度；第三，建立水权和排污权的市场交易程序和实现方式；最后，还应明确长江水利委员会对水权和排污权市场交易的宏观调控职能，以及交易双方对于违反市场交易规则应承担的法律责任等。 （四）完善环境保护立法，保障库区居民参与水环境管理 环境保护是一项公众参与的事业，三峡库区的水环境保护同样离不开库区居民的积极参与。为了更有效地保障库区居民参与环境保护的权利，规范库区环境保护的法律程序，笔者认为，我国的现行法律应作如下完善： 1、在宪法中明确公民的环境权，深化环保意识。我国应在宪法“公民的基本权利与义务”一章中具体规定：中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利以及保护环境，防止环境污染和破坏的义务。将环境权作为一项基本权利在国家根本大法中加以规定，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开，为公民提起有关环境诉讼和请求国家赔偿提供依据，对于保障公民依法行使、参与环境管理的权利，提高公民的环保意识，调动公民保护环境、防止污染的积极性具有重要意义。 2、建立和完善与公民环境权有关的诉讼制度。这是对宪法权利保障的重要补充，是环境作为一种不可分割的全人类的共有财产的重要体现。包括两方面的内容：①赋予公民对环境污染者或破坏者的诉讼权利。规定公民可以就本地区一定范围内的其他环境损害的受害者的损害事实对环境污染和破坏者提起诉讼，以扩大环境诉讼主体范围，更好地保障公众的环境权利。②赋予公民对环境保护行政机关的诉讼权利。规定公民对环境保护行政机关对相对人作出的行政处罚决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；公民对于环境保护行政机关未依法履行环境保护义务的，可向法院提起行政诉讼；公民认为环境保护行政机关审批具体项目不当，有可能引起环境破坏的，可向法院提起诉讼。防患于未然，这正是保护公民环境权、避免环境招致更大破坏的有效方式。 总之，三峡库区水环境管理是我国经济建设与可持续发展战略任务的重点和难点。由于水资源的稀缺性和不可或缺性，对库区水环境的管理应采取法律、经济、行政等综合管理的手段，在长江水利委员会对流域实行统一水资源管理的前提下，依法治水，以实现库区水资源的可持续利用和水环境的可持续发展。 参考文献 （1）国务院关于三峡库区及其上游水污染防治规划的批复，中国政策法律顾问系统，2001.11.2 （2）《中华人民共和国水法》，水政在线，２００２年８月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过 （3）重点水域水质状况，长江水资源质量公报，2003年第1期 （4）王灿发，论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径，武汉大学环境法研究所，2002.12 （5）王儒述，三峡工程的环境影响及其对策，长江流域资源与环境，2002.7 （6）赵丽君、李锋，论环境权的立法确认及其法律保护，法学与实践，1995.6 （7）吕忠梅，论公民的环境权，法学研究，1995.6 （8）刘振邦，水资源统一管理的体制性障碍和前瞻性分析，水利发展研究，2001.11 (9) 阮春仕，依法治水面临的六大挑战，水利发展研究，2001.12 (10) 萧木华，从新水法看流域管理体制改革，水利发展研究，2002.9 (11) 韩德培主编,《环境资源法论丛》第一卷、第二卷，法律出版社，2000年版