环境保护与WTO自由贸易规则冲突之解读 孙法柏* 摘要：环境保护成为国际社会的重要议题，它与WTO自由贸易规则的冲突彰显。集中表现为与最惠国待遇、国民待遇、关税约束义务、禁止数量限制等非歧视原则的冲突，以及对GATT一般例外条款的挑战，并在实践中引发了贸易争端。解读冲突，平衡发展中国家和发达国家的利益，在WTO框架内努力消解贸易与环境的冲突，走可持续发展之路是国际社会的迫切任务。 关键词：环境保护 自由贸易 冲突 可持续发展 随着经济全球化的深入，贸易自由化程度不断加强；同时，由于环境问题的严峻性，人们也越来越多地关注环境保护。环境保护与自由贸易演变为世界发展的两大潮流。两大潮流的交汇必然地产生了冲突。在规则层面上，表现为世界贸易组织所奉行的贸易自由化与环境保护产生了冲突；在实践层面上，表现为与环境有关的贸易争端层出不穷。解读这种冲突与争端有助于改革WTO相关制度，妥善处理贸易与环境问题 ，走可持续发展之路。 一、环境保护与自由贸易核心原则的冲突 自由贸易是WTO的灵魂，其中GATT所确立的最惠国待遇原则、国别关税减让与约束原则、国民待遇原则及禁止使用除关税外的保护措施原则等构成了自由贸易的核心原则。[ ] 这些原则或多或少地同环境保护有关，实践中往往容易引发贸易争端。 （一）环境保护与最惠国待遇原则、关税约束义务的冲突 最惠国待遇原则(Most-Favored-Nation Treatment)是整个GATT体制的基础。这一原则包括在GATT第1条中，规定：如果GATT一缔约方（现在是WTO成员方）给予另一方“更优惠的待遇”(more favorable treatment)，比如削减某一具体产品的进口关税，那么这个国家就应该立即无条件地给予所有缔约方相同的待遇。换言之，所有WTO成员都有权接受任何其他成员给予的不低于第三国的待遇，即他们有权不受到歧视。这种最惠国或称非歧视义务，适用于与进口有关的海关关税和任何税费以及国内税费，也同样适用于征收这些关税和税费的法规。 毫无疑问，最惠国待遇原则促进了全球自由贸易。引起争议的是它对环境保护的影响。在比利时家庭补贴案(the Belgian Family Allowances case)中，[ ]比利时对政府购买的产品征收特别税，但如果该产品的生产国实行了与比利时相同的家庭补贴计划则可以免征。提起争议的税收涉及国内补贴管理体制，然而，案件的判决与不同环境条件下生产的同类产品(like products)相关。争端解决专家组认定比利时法律无效，对GATT第1条的范围做出了宽泛的解释，强调基于不同国家的生产条件生产的产品不应受到国内管理的歧视。按照这一解释，WTO成员方不得根据不同国家的生产条件的差异在相同产品之间造成差异。[ ]这种解释将限制国家对不同环境条件下生产的产品征收不同关税。 关税约束义务(Tariff Binding Commitments——TBC)也是WTO自由贸易的核心原则。根据GATT第2条就这一义务的规定，关税减让表成为各国在GATT中承担的义务，又根据最惠国待遇原则，这些义务适用于来自任何国家的进口产品。这就要求任何一成员方对其他成员方的商品给予不低于本国关税减让表（关税承诺）中所规定的优惠待遇； 所有受约束的产品都免除高于关税承诺的海关关税及其他各种进口税费。TBC在促进自由贸易的同时，允许限制性的例外情况存在。这一例外规定可能也适合环境保护问题，但在实践中也会导致冲突。 GATT第2条第2款规定，对于进口产品，缔约方可以征收按本协定第3条第2款所征收同国内税相当的费用、按本协定第6条征收的反倾销税或反补贴税以及相当于提供服务成本的规费或其他费用。根据这一规定，成员方有权根据自己的环境计划在国民待遇的基础上，对进口的相同产品征收特别的、以保护环境为目的的环境关税；允许成员方对进口产品征收不超过对本国相同产品所征收的过境调节税；成员方还对那些消耗大量自然资源但对输入国的环境污染极轻或无污染的初级产品或半成品征收资源出口税或环境附加税，用以资源的补充更新。 这显然有利于保护成员方的环境，但问题在于环境税费在敦促生产者采用利于环境的生产技术和工艺的同时，也给生产者带来沉重的成本负担。如果一国只要求国内生产者交纳环境税收或费用，那么其产品在国际市场的竞争中就可能处于不利的位置。所以，国内生产者为了扭转其产品在国际竞争中的成本劣势，一般竭力主张本国政府对进口的相同产品征收相当的环境税费或过境调节税。 因此，在征收环境税费或过境调节税时，很容易被认为是为国内生产提供保护而引起贸易争端。 GATT争端解决实践中已有这方面的案例。1987年美国对汽油和特定进口物资征税案就是由于美国对从加拿大等处进口的石油征收高于国内石油税收的过境调节税所引起的。在本案中，加拿大、墨西哥及欧共体认为美国立法 修改汽油税，对进口汽油征收高于国产汽油的税率，同时对已纳税的用化学给料生产的产品增加新税目，违反了国民待遇原则，要求GATT裁决。美国反驳认为，征税的目的是抵消为执行非常投资(Superfund)计划清理废物场地，执行公共健康计划处理危险废物。经过审查，专家组发现，所征的进口税经过折算与国内所征收的费用相同。GATT专家组适用总协定第2条第2款：作为税收约束的例外，一国可以按第3条第2款 征收国内税，在审查报告中指出：“关税约束不妨碍缔约方征收规定相当于国内税的费用……” 裁定美国征收的进口调节税（过境调节税）与国内相同产品承担的税费相当，履行了在GATT中承诺的义务。 （二）环境保护与同类产品非歧视原则的冲突 GATT第1条和第3条都包含了相同产品(like products)间的非歧视义务这一基本原则。其中第1条禁止对来自或运往所有其他缔约方领土的相同产品的差别待遇，即体现了最惠国待遇原则；第3条禁止对进口的和国内的相同产品差别对待，即体现了国民待遇原则。最惠国待遇原则前已述及，它要求使所有贸易伙伴的产品处在相同的位置；国民待遇可看作是最惠国待遇的补充，它要求这些进口产品与国内的国产品处在相同位置。可见，针对对相同产品的最惠国待遇和国民待遇形成了同类产品的非歧视原则，构成自由贸易的基石，它以产品为适用对象，规定非歧视义务适用于从所有其他缔约方进口的相同产品之间以及缔约方国内和进口的相同产品之间。这里有两点值得强调：首先，禁止差别待遇适用于相同产品之间，非相同产品之间并不禁止。其次，如何定义“相同产品”极其重要。 根据现行的WTO规则，以不同加工或生产方法(Processing and Production Methods, PPMs)生产的产品，只要具有相同的最终用途和物理特性即可认为是“相同产品”，不反映在制成品最终用途和物理特性中的其他标准不能作为区分相同产品的依据。根据这一规则，从甲国进口的木材和从乙国进口的木材是相同产品，而不管甲国是否破坏了原始森林植被；从丙国进口的象牙产品同本国生产的象牙产品都是象牙产品，而不管丙国是否过分地捕杀了大象。如果一国给予上述相同的木材或相同的象牙产品不同的待遇，它就会因违背了最惠国待遇或国民待遇原则，而受到指责。 在金枪鱼——海豚案中， 专家组审理认为GATT的规定是针对产品本身的，而不是针对产品的生产方法的（这一方法没有影响到产品的最终用途和物理特性）。他们裁定不反映产品最终特性的加工方法或生产过程不能作为区分产品的手段；试图依靠这种区分对国内产品和进口产品施以差别待遇的做法是违背关贸总协定的；强调产品比较应该在“作为产品”(as a product)的进口产品和作为产品的国内产品之间进行；美国应该给予墨西哥和美国的金枪鱼产品同样的优惠待遇，而不应考虑墨西哥的捕鱼船只误伤海豚的几率是否比美国的高。[ ] 自由贸易是GATT的灵魂，专家组的任务仅仅是审查有关的贸易措施是否符合GATT的规则，而不负责审查从环境角度来说这些规则是否合适。因此GATT专家组对金枪鱼——海豚案的处理忽略产品的生产“方法”，维护自由贸易就不足为怪了。但从环境保护的角度出发，不同加工或生产方法生产出来的相同产品尽管最终用途和物理特性一样，但对环境的影响却可能大相径庭。因此，许多国家制定了产品的加工或生产方法的环境标准（PPMs），对一些使用会造成严重污染或生态破坏的加工或生产方法生产出来产品加以禁止或限制，并要求进口产品也要符合本国的PPMs标准，这也应该是可以理解和支持的。笔者认为，上述案件的处理对于环境保护来说可能是一种危险，它增加了个别国家保护环境资源的难度。实践中也招致了环境主义者的强烈反对。环境主义者认为，在GATT框架下，这种决定使得国家在管辖范围以外改善与生产过程或加工方法有关的环境保护措施而使贸易限制合法化的努力更加困难。“既然许多环境资源都是全球共享的，当贸易伙伴没有考虑资源保护措施时，国家采取贸易限制措施给以制裁应该是合法的。”[ ] 所以，他们认为专家组的决定是错误的。 综上所述，从环境保护的角度和自由贸易的角度看，确实存在环境保护与自由贸易的冲突，它体现在环境标准对GATT非歧视原则的冲击上。如果维护自由贸易，则环境保护的目标难以实现；反之，如果侧重环境保护，承认相同产品的差别待遇，就会有悖于非歧视原则，同时，还有可能导致贸易保护主义的泛滥，影响自由贸易。如何协调这一问题成为摆在世人面前的严肃而紧迫的问题。 （三）环境保护与取消数量限制原则的冲突 GATT第11条规定，除非符合限制性的例外规定，任何缔约国除征收捐税或其他费用外，不得对任何产品的进口、出口或销售出口产品进行限制。这些限制性措施可能包括进出口许可证、配额以及“其他措施”。GATT专家组对这一条款做出了非常宽泛的解释。[ ] GATT判例表明除非一项措施符合限制性例外条款要求，任何限制进口、出口或销售的措施都可能违背第11条。这就在客观上使得国家基于环境保护的目的实施贸易限制变得非常困难。 在加拿大金枪鱼案中，[ ] 加拿大起诉美国在1979年8月31日至1980年9月4日期间禁止所有的金枪鱼及金枪鱼产品从加拿大进口。施行这个禁令是由于加拿大扣押了19艘美国金枪鱼捕捞船，并逮捕了船上的美国渔民（当时这些船未经加拿大政府许可，正在加拿大的200海里渔区内捕捞金枪鱼）。GATT专家组支持了加拿大的请求，首先认定美国的限制性措施违反了GATT第1、11和13条，构成“数量禁止”，违反了数量型贸易限制措施的规定。同时驳回了美国政府提出的依据第20条(g)项为保护资源所实施的限制措施具有合法性的主张。 专家组认为，即使美国也禁止了本国渔船捕捞某些种类的金枪鱼，对加拿大的该禁止行为也不符合第11条第2款(c)项中关于与本国产品限制有联系的农业及渔产品进口限制的例外规定（因为本项规定与环境无关）。 当然，本案涉及美国的贸易报复或贸易保护行为。但是单从环境保护来看，通过“数量限制”的方法保护某种资源没有被GATT所支持。因此，环境保护与GATT数量限制规则相冲突。 二、环境保护适用一般例外条款之局限及新近发展 GATT第20条，就其渊源来说，主要产生于19世纪欧洲各国关于海关卫生检疫标准由各国自定的传统和各国对本国天然资源保护的要求。就其面目来说，颇像国际私法里的“公共秩序保留”。[ ] 因此，GATT第20条与环境保护有着天然的联系，其中的引言及(b)项、(g)项字面上更是明显与环境保护有关，其语言应当被解释为一般的环境保护，成为WTO中自由贸易领域外的一般环境例外条款，[ ] 为环境保护鸣锣开道。然而，奉自由贸易之宗旨，该条款的适用极为严格，在此再次彰显了环境保护与贸易自由化之冲突。为了更好地理解一般例外条款的内涵，笔者将在下文中部分引述WTO争端解决专家组及其上诉机构对该条款的阐释，进一步说明环境保护与自由贸易的冲突。同时，对上诉机构处理该类争端的新近发展予以关注。 （一）一般例外条款的引言 要构成WTO中的一般环境例外，首先必须满足GATT第20条引言中的要求。引言规定：“本协议的规定不得解释为禁止缔约国采用或加强以下措施，但对情况相同的各国家实施的措施不得构成任意或不公正的歧视，或构成对国际贸易的变相限制。”因此，如果对情况相同的国家构成任意或者不公平的歧视，则不能成为环境例外。欲采取GATT第20条(b)项、(g)项中的措施的国家，必须证明所采取的措施将以非任意或者公平的“歧视”方式实施，并且不会对国际贸易构成变相的限制。 在海虾——海龟案中， 上诉机构认为，如果其他国家的捕捞政策没有要求捕捞者使用海龟过滤装置，或者捕捞制度与美国的不一致，美国就根据《濒危物种法》第609条款禁止进口其他国家的虾。上诉机构认定，美国不考虑其他国家的环境或者发展立场就对其他国家适用严格、没有约束力的标准，是不公平的歧视；美国要求其他国家采取与其一致的政策标准，而不给予他们听证或者评论的机会，显然是任意的。[ ]可见，要想适用一般例外条款为环境保护保驾并非易事。 （二）(b)项中“必需的”要求( ‘necessary to’ ) 如前所述，GATT／WTO争端解决专家组对一般例外条款的解释具有非常强的限制性。因此，要证明采取的措施是“必需的”并非易事。在许多贸易争端中，包括金枪鱼——海豚案、金枪鱼——海豚（II）案[ ]、以及关于美国关税法第337条的争端案，[ ]专家组都遵循了一种严格的解释方法，强调指出一项措施如果“必须”， 该缔约国必须确定“穷尽替代方法”，如果存在替代方法，只要该替代方法没有与GATT相冲突，那么就不是“必需的”。[ ] WTO／GATT对“必需的”这一严格的要求，会导致绝大多数环境措施都违反GATT的规定，从而将很多保护环境的措施排除在GATT的例外之外。 例如，在金枪鱼案件中，GATT争端解决专家组裁定，美国的禁令不是保护海豚所“必需”的措施，因为美国在保护海豚的目的上，没有穷尽保护海豚可以合理利用、与GATT相一致的替代方法。因此，专家组认为，“必需”的检验标准是“如果存在可以合理期望被利用、而且没有与GATT不相一致的替代方法，缔约方就不能证明该措施是正当的。”[ ] 据此，争端解决专家组指出，美国本来可以谈判达成一个国际协议保护海豚，这种方法可以能更加符合GATT的要求。可见在本案中，WTO／GATT专家组对“必需的”解释，关心的是找到一个替代方法，不管该替代方法是否有利于环境保护，只要符合GATT的规定即可。 但是，WTO取代关贸总协定后，近来争端解决专家组对这一问题的解释有了新的进展。在“石棉争端”案中，[ ]专家组和上诉机构都支持欧共体援引这一条款以证明法国关于石棉及相关产品的措施不违反《关贸总协定》。专家组指出，法国采取的关于石棉的措施属于保护人类生命和健康的措施，而且这个措施是必要的，因为没有“可合理利用的替代措施”（‘reasonably alternative measures available’）。[ ]上诉机构对专家组的这一立场表示支持，并进一步解释道，世界贸易组织成员有权决定他们认为合适的健康保护水平；[ ]而且这个措施是必要的，因为上诉方加拿大所提出的“较少贸易限制”的“控制使用石棉”的措施不足以实现法国所确定的健康水平，并非一个可合理利用的替代措施。[ ]显然，WTO对第20条(b)项的解释发生了很大的变化。强调依据这一条款的措施所满足的条件不再那么苛刻，只是要求必须满足“保护人类和动植物的生命和健康”。从这一点来看，WTO在处理贸易与环境的问题上表现出倾向环境保护的迹象，这是环境保护的福音。但反过来讲，自由贸易可能会受到影响。 （三）(g)项“可用竭的自然资源”及“与保护可用竭的自然资源相关的措施” 1、“可用竭的自然资源”( ‘exhaustible natural resources’ ) 在海虾——海龟案之前，专家组几次都把“可用竭的自然资源”解释为包括移栖的鱼类。在美国金枪鱼案中，专家组“注意到双方都认为金枪鱼群……是可用竭的自然资源，需要保护”；[ ] 在加拿大鲑鱼出口案中 ，专家组“与双方一致同意鲱鱼和鲑鱼群是可用竭的自然资源”；[ ] 同样，在美国金枪鱼——海豚（II）案中，专家组采纳了美国提出的“保护海豚的措施是一项保护可用竭的自然资源的措施”。[ ] 但专家组只是对“可用竭的自然资源”做出了宽泛的解释，并没有对这一概念做出明确的界定。这就为环境保护在引用一般例外条款时带来了困难。 直到1998年上诉机构对海虾——海龟案的判决，这一问题才得以明确。上诉机构认为“区分生物与非生物”的标准并不是界定“可用竭自然资源”的标准，[ ] 并对此做了详细的分析。 上诉机构认为，GATT第20条(g)项的术语不是静止的，而是发展的，必须按照它们现在的用法予以解释。“可耗竭自然资源现在必须由条约的解释者按照国际社会对保护和保存环境的当代关心加以解释……我们注意到，第20条 (g)项的一般术语“自然资源”的内容和参考文献从定义上看是发展着的……”。上诉机构在报告中还运用了科学和生态学上的原则，“我们不认为可耗竭的自然资源与可更新的自然资源是相互排斥的。现代生物科学给我们的一个教训是，生命物种尽管原则上是能够重新生产并在此意义上是可更新的，但在一定的情况下常常由于人类的活动的确易于枯竭、耗尽和灭绝。有生命的资源与石油、铁矿和其他无生命资源一样是有限的。” 为进一步支持“可耗竭自然资源”包括生命资源在内的观点，上诉机构提出了WTO协议序言中的“可持续发展”和“保护和保存环境”的措辞，指出“考虑到国际社会对为保护生命资源而采取一致的双边或多边行动的重要性的最近承认，牢记WTO成员方在WTO协议序言中对可持续发展目标的明确重视，相信至今还认为1994年的GATT第20条(g)项仅仅指可耗竭的矿产或其他非生命资源的观点是太过时了。我们认为，按照条约解释中的有效性原则，保护可耗竭的自然资源无论是生命资源还是非生命资源的措施都属于第20条(g)项的范畴。”[ ] 此外，上诉机构还以《联合国海洋法公约》、《生物多样性公约》、《21世纪议程》和《保护野生迁徙动物物种公约》为据，说明现代国际公约和宣言在提及自然资源时都包括生物和非生物资源。因此，上诉机构提出，“今天还将第20条(g)项仅仅解释为保护可用竭的矿物和其他非生物资源显然是太落伍了”；“根据条约解释中的实效原则，保护可用竭的自然资源的措施，无论是生物资源还是非生物资源，都属于第20条(g)项的范围”。[ ] 2、“与保护资源相关”( ‘relating to’ ) GATT专家组采取了非常严厉的态度解释“与保护资源相关”这一限定词。在加拿大出口鲑鱼案中，鲱鱼和鲑鱼群是可用竭的自然资源这一点并非争论的焦点。这就为加拿大是适用例外条款提供了条件。然而，专家组判决，根据第20条(g)项及上下文，加拿大的限制措施不符合“与资源保护相关”的规定。专家组注意到第20条(g)项的目的，正如其序言所指出的，并不是扩大贸易措施的范围，而是保证缔约国的承诺没有阻碍旨在保护可用竭的自然资源的贸易政策、措施的实现。[ ] 这种解释对环境保护来说是积极的，但专家组随后的判决又削弱了这一解释。专家组强调当一项环境贸易措施并不是环境保护所必需而与GATT一致时，那他就必须主要是以保护可用竭的自然资源为主要目的措施，以符合第20条(g)项所包含的“同保护资源相关”。[ ] 这样，同产量限制有关的一项贸易措施只有其主要目的是使限制有效时（即同资源保护相关）才能被认为是有效的。加拿大的限制措施并不符合这一要求。 WTO成立后，上诉机构对这一问题的态度明显改变。“汽油标准”案和“海虾——海龟”案的上诉机构都分别强调引起争议的措施与保护可用竭的自然资源这个合法目标之间的实际联系；认为只要存在着联系，该措施就是“与保护可用竭的自然资源相关的措施”。在汽油标准案争端中，上诉机构论证了确定极限的汽油规则与保护清洁空气之间存在着密切且真实的手段与目的的联系。[ ] 同样，在“海虾——海龟”案中，上诉机构论证了禁止进口某些虾及虾制品的609条款与保护海龟这个政策目标之间存在着一种手段与目的的联系，而且这个联系是密切且真实的。[ ] 因此，无论是汽油规则还是609条款，都被认为是“与保护可用竭的自然资源相关”的措施。 从以上分析可以看出，世界贸易组织在解决近来的两个争端中，对GATT第20条(g)项的解释是一致的。这个解释最直接的后果是，它使世界贸易组织成员为其环境措施援引第20条(g)项变得相对容易了，这不能不说是一个进步。 3、援引例外条款的国内环境措施的域外适用问题 地域适用范围是GATT第20条导致争议的另一方面，它涉及到GATT调整贸易与环境的效力问题。[ ] 专家组的裁决对国内环境措施是否可以适用于域外的问题一直没有明确解释。 世界贸易组织似乎并不赞成国内环境措施的域外适用，在《贸易走向未来》一书中曾表述了这一观点：“任何国家都不能超越其领土范围，将自己的标准强加于其他国家”。[ ] 有学者也从国际法的角度以“国家主权原则和互不干涉内政原则”来反对国内环境措施的域外适用。[ ] 金枪鱼——海豚案提出了海洋哺乳动物保护法（Marine Mammal Protection Act——MMP） 的域外适用效力问题。该法以不符合MMP为由禁止墨西哥在美国域外所捕获的金枪鱼进口。专家组注意到GATT对域外动物的声明或安全问题并没有明确规定，对第20条(b)项的分析要考虑到GATT的立法历史、 目的以及而且从GATT整体适用上来分析。[ ]专家组结论说第20条例外条款应该被限制在采取措施的国家领土内适用，不允许一个国家为了影响另一个国家国内的法令而采取贸易措施，即使是为了保护动植物的健康或可用竭的自然资源也不行；专家组进一步指出，即使一般例外条款允许域外适用，美国的措施也并不是必需的，而且它也没有穷尽所有合理的替代措施。专家组说美国本来可以通过谈判签订国际协定的方式来追求资源保护的目标，避免同GATT冲突。[ ] 专家组解释说，因为如果我们接受了美国的做法，那么任何国家都可以仅仅因为出口国的环境、健康或社会政策与本国不同而采取贸易限制措施。这样就为任何国家采取单方面的贸易措施开辟了途径，他们这样做不仅仅是为了在本国推行自己的法律，还要将自己的标准强加给别国，关贸总协定将不再是所有缔约方的法律而成为少数缔约方执行国内法律的贸易保护伞，[ ] 这将导致贸易保护主义的泛滥。 在其后的金枪鱼——海豚（II）案中，专家组放弃了第20条的适用地域范围，拒绝第20条(g)项不能适用于本国之外的观点。同时专家组注意到第20条(g)项没有明确对受保护生物的地域限制。然而，本案中所说的域外管辖似乎只对本国领土之外的本国国民或本国船只有效。尽管这种解释对环境保护具有进步性，但是专家组提出迫使其他国家改变环境政策的措施，因其目的既不是主要为了保护可用竭的自然资源，也不是为了有效限制国内生产和消费，所以不符合第20条(g)项的规定。[ ] 值得注意的是，在1998年的海虾—海龟案中，专家组和上诉机构对这一问题做出了新的解释。上诉机构在说明609条款属于GATT第20条(g)项规定的例外措施时，专门声明，“我们将不讨论第20条(g)项是否暗含管辖范围限制的问题，也不讨论如果存在这种限制，其性质或程度的问题” 。[ ] 上诉机构的观点是，由于海龟出现的一些水域在美国的管辖范围内，“对于第20条(g)项来说，这个迁徙的濒危海洋生物与美国之间的联系就足够了”。[ ] 这意味着，如果世界贸易组织成员为保护环境资源采取贸易限制措施，只要这一资源与该成员的管辖权存在着某种联系，该成员就可以援引第20条(g)项证明其限制措施的合法性。 从上诉机构的这些分析来看，可以认为，世界贸易组织并不绝对禁止一国采取贸易限制措施保护其领土以外的环境。但是，世界贸易组织仍然没有对国内环境措施的域外效力问题予以明确答复。它只是透露了与以往不同的信息，在某种程度上，是倾向于环境保护的信息。世界贸易组织仍然要面临贸易与环境的冲突及其引发的争端。 综上所述，关于贸易与环境问题的处理，WTO有了一些新进展，特别是对“可用竭自然资源”概念做出了相对宽泛的解释。然而，总体看来，采取贸易限制措施的国家试图对其领土之外的环境保护措施施加影响，并使此限制措施合法化仍然十分困难。尽管金枪鱼——海豚案(II)以及海虾——海龟案有了进展，赋予第20条的所谓的域外适用效力，但是还有许多问题没有解决。比如，对于第20条的推理判断如何应用于某些案件的问题还不明确。譬如说，使用消耗臭氧层物质，即使是在履行公约（《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》）义务的国家领土之外，也可能对之产生间接的影响，这样的问题如何处理。 环境保护是全球共同的事业，如果单从环境保护角度来看，赋予国内环境措施域外管辖效力无疑是有积极意义的。但是，环境保护与自由贸易总是交织在一起，不同国家的经济利益涉入其中。如果承认了国内环境措施的域外效力，有可能为贸易保护提供保护伞，在贸易与环境领域产生霸权主义。所以，就目前来看，消除自由贸易与环境保护在这一方面的冲突还有待时日；修改第20条允许与贸易相关的环境措施具有域外效力也不太现实。乌拉圭回合谈判在这一问题上所遇到的阻力就充分证明了这一点。 三、环境保护与自由贸易冲突之原因分析及解决冲突之建议 综上所述，WTO/GATT法律规则在环境保护规定方面的局限是导致贸易与环境冲突的直接原因。各国的固守经济利益和环境主权是当前与环境相关的贸易争端接连不断的实质原因。 （一）规则方面的原因 GATT的总体构思与设计是旨在世界范围建立一种市场自由竞争的机制，制定“公平游戏规则”（rules of fair play）。这套规则首先要解决的是“市场准入”，排除一切关卡和障碍（barier，壁垒）。实现这一目标的手段就是采取消除关税壁垒和非关税壁垒措施。为此，GATT制定了最惠国待遇、国民待遇、禁止数量限制等一系列的非歧视原则，以此来推动贸易的自由化。在当时的情况下，环境问题尚不突出，贸易导致的环境破坏更不足以引人注意。因此， GATT不可能为环境保护制定一系列的规则与来限制自由贸易。环境保护也就不可能取得与自由贸易同等的地位。那么，缔约方以环境保护为名（或目的）采取贸易限制措施当然会遭遇贸易自由规则的阻碍，这也就不奇怪了。 GATT虽然规定了一系列的例外条款（比如，第11条第2款的普遍禁止例外，第20条的一般例外条款和第21条的安全例外条款等），但都没有直接涉及环境保护例外。它只是简单而且含糊地、具有严格限制性地规定缔约方可以采取必要的措施保障人类、动植物的生命、健康和安全，保护可用竭的自然资源。就是这一点为环境保护留了一线希望。但就是这点希望却成了贸易争端的焦点。 另外，争端解决机构组成人员主要是贸易方面的专家，而且奉自由贸易之宗旨，顾及贸易自由之规则，在处理贸易争端的时候，也就不可能不偏向贸易了。 （二）环境主权和经济利益方面的原因 自由贸易与环境保护冲突的背后是相关国家和地区的环境主权和经济利益的冲突，这才是冲突的实质所在。 首先，国际法理论认为，国家主权是独立的、至高无上的，国家应该享有在其领土内进行立法活动的自由。就这一点而言，对发达国家来说，他们主张本国有权利立法禁止进口不符合本国环境标准的产品；对发展中国家来说，他们以环境主权（environmental sovereignty）为借口，反对其他国家干涉完全基于本国情况所制定的环境政策，如，一些贫穷国家很可能希望以环境退化之高额代价换取所谓的“经济增长”，而不受干涉。 可见，自由贸易与环境保护的冲突更多地表现为发展中国家的贸易需求与发达国家的环境政策的冲突。发达国家指责发展中国家搞“生态倾销”，破坏资源环境；发展中国家指责发达国家搞“生态霸权”，阻碍自由贸易。 其次，经济利益的关注使得贸易与环境关系的关系复杂化，其冲突难以调和。WTO致力于消除关税和非关税壁垒，为自由贸易开道。然而，一些国家为了自己的经济利益，争先利用比较隐蔽的环境政策搞贸易保护，一方面减少他国产品的市场准入机会，降低了本国产品的竞争压力，另一方面增加他国产品的生产成本，降低了环境成本比较优势。当然也不排除有国家纯粹为了环境保护目的，利用环境标准设置绿色贸易壁垒。但不论何种情况，其贸易伙伴却往往因此而遭受经济损失。于是，一方以环境保护为名，或以一般例外条款为据；一方以贸易自由为名，以不歧视原则为据，双方的贸易争端由此而生。 （三）WTO的功绩及努力的目标 1994年GATT乌拉圭回合谈判的完成和WTO的建立，标志着贸易的自由化和全球化达到一个新的高度。同时保护地球环境的呼声也更加强烈。WTO适应局势的要求，在实践曾面和制度曾面上都发生了可喜的变化。实践曾面上，主要是近来上诉机构在处理贸易争端方面表现出了倾向于环境的迹象，前文已做了说明，在此不再赘述。在制度曾面上尽管增加GATT环境保护法律条款的努力未能成功，但WTO致力于环境保护的目标已定。 《WTO协议》序言明确要求WTO成员在处理贸易和环境领域的关系时，应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求保护和维护环境，并加强为此采取的措施。在乌拉圭回合最终达成的一系列协议中也明确了环境保护的目标。《补贴与反补贴措施协议》规定，为了环境保护而进行的企业改造可以使用国内补贴的形式。《技术性贸易壁垒协议》规定，不应阻止各国为保护人类、动物或植物的生命或健康以及保护环境而采取必要的措施，而且各国有权确定自己认为适当的保护水平，而不必为确定的水平寻找理由。《实施动植物卫生检验检疫措施协议》也有类似的规定：各国政府有权采取措施以保护人类、动物或植物的健康。《服务贸易总协议》第14条规定：为保障人类、动植物的生命或健康所必须的需要，可以例外地采取必要的服务贸易限制措施。 在组织机构上，WTO还创立了贸易与环境委员会（CET）专门研究和报告贸易与环境关系问题。随后的几年里，CET还定期地参与联合国可持续发展委员会（UNCSD）会议，以便同UNCSD及UNEP（联合国环境规划署）合作。 上述一系列的立法规定和机构设置都明确了环境保护的目标，并赋予成员方采取贸易措施的权利。这在一定程度上为处理环境保护和自由贸易之争确立了法律依据和制度保障。但贸易与环境的冲突仍然是存在的，WTO应继续努力采取多种策略处理贸易与环境的冲突和争端。笔者就此提出如下建议： 第一、调整角色定位，明确环境保护目标。WTO应调整自己在贸易与环境关系中的定位。众所周知，WTO是一个以促进贸易自由为主旨的国际经济组织。存在决定意识，许多人认为WTO难免会有贸易优先的倾向而充当传统的自由贸易捍卫者的角色，这将严重影响到贸易与环境冲突的有效解决，甚至使人们对WTO失去信心。因此，WTO应从长远考虑，正视两者冲突的深刻根源，瞻望未来，不以环境为代价促进贸易自由，也不以牺牲贸易自由为代价单纯地追求环境保护，要深刻理解《WTO协议》序言关于扩大贸易与保护环境的宗旨。也正因为WTO是一个贸易组织，那就应该充分发挥其作为贸易组织的优势来处理环境与贸易问题。WTO应尽其所能促进贸易自由发展，并将“环境的保护与维护”作为长期目标，以其能带来的近期经济利益吸引更多的国家与人民自觉自愿地参与国际环境保护组织，履行多边环境公约，有效解决环境争端，从而长远地维护自身的环境权益。 第二、允许特定情况下的单边贸易限制措施。在WTO法律框架下，对国内产品采取贸易限制措施来执行环境政策一般是允许的。然而，类似的措施如果适用于进口产品则可能构成对GATT现有规则的违反，而且得不到一般例外条款的救济。专家组的态度已经表明，通过贸易限制措施把与生产加工过程相关的环境措施适用于域外的做法是不合适的，被认为违反了最惠国待遇和国民待遇。因此，一国只能在本国领域内就进口产品提出环境影响，而不能涉及产品的加工生产过程可能对环境造成的影响。然而，因为环境资源的共享性，通过立法关注他国的生产加工过程应该是可以理解的。在这一方面，WTO可以借鉴北美自由贸易协定(North American Free Trade Agreement, NAFTA)的做法，允许特定条件下的单边环境措施并赋予其域外效力。 NAFTA允许其缔约国适用同保护人类生命、动植物、环境的安全相关的环境标准，据第904条第（2）款和第907条第（3）款，只要标准符合特定的要求，其缔约国有权为本国的环境目标制定适合的保护标准，包括与产品相关的加工生产方法技术标准规则（特别是当环境资源涉及共同利益时）。同时，允许其缔约国采取必要的措施保证这些标准得以遵守。根据NAFTA第104条，缔约国可以采取单边立法措施禁止进口以违反本国环境标准的方法所生产的产品。 与NAFTA不同的是，WTO严格限制与贸易相关的环境措施，在协调贸易与环境方面存在缺陷。虽然单边行动会对WTO的多边贸易体制产生不良影响，[ ]但另一方面，当严重的环境问题出现时，全球的集体性的反映可能不那么迅速。正是在这种情况下，有必要允许环境保护的单边行动。鉴于此，修改GATT第20条，以允许特定情况下赋予真正以环境保护为目的的单边措施以合法性，同时维护多边贸易体制的统一性。这种做法，虽然难度较大且目前阻力重重，但毕竟不失为一种较为理想的途径。 第三、努力促成国际合作。环境保护的单边措施在特定情况下是非常及时和有效的，但它的适用应该受到严格的限制。一般认为只有在科学依据证明对环境的损害威胁到全球环境及自然资源的持续发展时，一国才可以采取单边措施。[ ]否则，极易被贸易保护主义所滥用，扼杀自由贸易。环境问题作为一个全球性问题，也决定了主要靠单边措施容易导致混乱。因此，靠多边的合作解决全球环境问题应视为更上等的策略。通过合作，各国之间的利益冲突得以消解，环境保护的措施得以协调，国际环境保护的行动得以统一。WTO取代GATT之前，GATT曾经作为多边贸易的场所，发挥过十分有意的作用。它所主持的谈判，允许非缔约方自愿参加，所进行的八个回合的谈判，成果丰硕。这个经验很值得总结，供WTO参照。“WTO要为各成员方提供按本协定附件各协议处理多边贸易关系的谈判场所”（WTO协定第三条），借助于自身的组织优势促成多边的环境谈判，努力实现国际环境保护行动的统一化和国际环境立法的趋同化。 当然，环境主义者提出，WTO是一个国际贸易组织，它不可能从“贸易自由主义”（有时表现为“环境主权主义”）转向“环境保护主义”，其“重贸易轻环境”的固有特性不会改变；[ ] 而且，由于不是作为一个环境组织来设立的，WTO缺少有关专家来创制和监督环境协定。[ ] 因此，有人建议成立世界环境组织（WEO）作为处理贸易与环境的适当的国际机构。[ ] 但这个建议过于超前，目前还不具有可行性。而且很难想象，在既存的WTO和UNEP之外能有第三个拥有类似成员、具有类似地位的组织会找到更好的解决贸易与环境问题的方法。[ ] 当前，依靠WTO的优势地位，团结大多数国家参与环境标准的讨论，以国际合作的形式协调全球环境标准（特别是PPMs标准），应该是WTO今后努力的方向之一。 协调全球环境标准极为困难，它最终可能还要依靠集体的力量。目前，发展中国家和许多企业都反对全球统一的PPMs环境标准。毫无疑问，这是协调标准遇到的最大困难。企业界阻挠是因为较高的环境标准会增加生产成本；发展中国家反对是因为他们既得的比较优势。如果把有关环境的议题纳入到WTO多边贸易回合谈判之中，通过谈判和相互妥协，反对全球PPMs标准的呼声可能会趋于缓和。这也有利于防止生产过程中的环境损害，有助于协调与环境标准有关的利益冲突。 最近研究表明，经济援助成为吸引落后的发展中国家加入环境协定的非常有效的方法。 在未来多边贸易谈判中把统一的环境标准与自由贸易谈判联系起来将有助于获得发展中国家对统一标准的支持。几乎所有的国家都希望获得国际市场的准入机会，以求得经济的增长。发展中国家尤其如此。他们越来越把加入WTO作为经济增长之必需。因此，把环境议题纳入到多边贸易谈判中将对发展中国家接受国际PPMs环境标准产生一种潜在的吸引力。当然，在WTO多边贸易回合谈判中，发展中国家也要善于保护自己的权利，防止发达国家变相的贸易保护。 虽然目前存在不少多边环境协定，但这些协定显得孤立，缺乏一种经济激励机制，使一些环境管理宽松的国家不愿意接受全球统一的环境标准，存在“免费搭车”现象。未来人口增长和经济增长都会伴随着环境的破坏。发达国家是这样，发展中国家更是如此。因此，全球环境保护要求有尽可能多的国家参与，发展中国家尤其重要。WTO可以为此提供可能性，因为，目前在全世界近200个国家中，已经有133个国家成为了WTO的成员方，而且还有30多个国家正在申请加入。除非特别例外，所有的成员方都必须接受该组织的相关协定。把PPMs标准同贸易联系起来将会保证得到那些想从WTO获取利益的国家对环境标准的支持。 WTO所具有的巨大凝聚力和吸引力以及现有机制的完备性使其完全有可能利用以CET为核心的一系列机构、机制来致力于统一各国的环境保护行动，并使各国环境立法日益趋同化。最重要的是，可以同时本着环境与发展一体化的原则，将保护环境与自由贸易有机地结合起来。它一方面要求人们在制定多边贸易计划及条约的时候切实考虑保护环境的需要；另一方面又要求在追求各国环境立法趋同化的同时充分考虑贸易自由发展的需要。 第四、充实专家组环境专业人选。在争端解决机制及程序方面，WTO应作进一步的完善与改进，以适应协调环境与贸易冲突的需要。按照WTO争端解决文件的规定，WTO争端解决小组的专家应是国际贸易专家，未要求聘请环境专家，而国际贸易专家有可能缺乏涉及多边环境条约或国内环境措施的专门知识，而且一贯自由贸易第一的主导思想使专家组不可避免地会在裁判过程中将贸易自由和市场准入问题优于环保问题加以考虑，因此，WTO应注意专家组对专家的选任不只是强调其在贸易方面的资历，还应当聘请适量的环境专家加入其中，以便平衡贸易与环境双方的利益。同时，让两个领域的专家合作制定公平而可行的贸易——环境政策，这将会有助于解决潜在的贸易——环境冲突。 第五、采取环境评价制度。采取强有力的措施，评价新项目或政策对环境的影响。这种评价措施同样可以适用于生产过程有害于环境的产品的贸易。实施这一策略，不但可以使WTO对环境的关注转化为可行的措施，同时也可使贸易政策和环境政策相互支持、共同协作，最终达成有利于协调贸易与环境问题的新策略。 总之，WTO作为一个完善运作的规则体系，要迎合国际环境保护的大局，通过自身的改革努力减少贸易与环境的冲突，探索解决与环境有关的贸易争端的新方法，借助自身的优势实现贸易与环境的双发展。 Study on the Conflict between Environmental Protection and the Rules of WTO Trade Liberalization Sun Fabai (Humanities and Law School of Shandong University of Science and Technology, Taishan, Shandong, 271019) Abstract: Environmental Protection is the main subject taken into the consideration by the world people, and it has seriously conflicted with the rules of free trade. In particularly, environmental protection challenges with General Exceptions(GATT XX) and non-discrimination principles such as principles of Most Favored Nation Treatment, National Treatment, Tariff Binding Commitments and Prohibiting Quantities Limitation. Under the research on the conflicts, it is of importance to balance the benefits between developing countries and developed countries. It is recommended to eliminate the conflict between trade and environment to realize sustainable development. Key Words: environmental protection; free trade; conflict; sustainable development 参考文献： 目前关于“环境”尚无统一的定义。本文“环境”采广义说，包括生态系统、大气、自然资源保护、动植物生命及人类健康等领域。 根据GATT II (7)规定，所有国家的关税减让表都附加于总协定并构成总协定的一部分。 由于对GATT第3条第2款所指的“直接或间接”对产品征收的税费存在理解上的不同，导致在某些环境税费是否能针对进口产品征收存在分歧。有人认为条款中“indirect”一词已足够宽泛，可以解释为包括对产品生产过程中所使用的物资、能源所征收的税费。譬如现在大多数国家对厂家征收的排污费和一些国家对使用煤炭做燃料所征收的能源税都可以对进口产品征收。这一主张已经得到越来越多的人的支持，因为环境税收本身有利于促进生产者采用改善环境的生产技术和生产工艺。不难预料，与此有关的贸易争端会越来越多，因为在这方面，贸易与环境存在着冲突。 参见美国超级基金修订及重新授权法（Superfund Amendments and Reauthorization Act of 1986）。 一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时，不应对它直接或间接征收高于相同的本国产品所直接或间接征收的其他国内费用。 该案的具体案情是：在太平洋的东部赤道地带成群的金枪鱼经常游在海豚下面，用围网捕捞金枪鱼时，海豚也陷入网中。因而用围网捕捞金枪鱼时，海豚会意外死亡。美国《海洋哺乳动物保护法(MMPA)》为美国国内渔船队以及那些在太平洋该地带拥有捕捉金枪鱼的渔船的国家制定了海豚保护标准。如果某个向美国出口金枪鱼的国家不能向美国权威机构证明其符合美国法律中所制定的标准，则美国政府必须停止所有来自该国的鱼类进口。在该项争端中，墨西哥是所涉出口国，美国的一个地区法院接受作为原告的环境组织寻求禁止用“围网”捕捞金枪鱼在国内的进口和销售的请求，签署禁令，禁止从墨西哥进口金枪鱼。 关于引用GATT第20条(g)项作为环境保护救济措施的问题，笔者将在下文进一步论述。 为防止捕虾时顺带捕杀海龟，美国科学家发明了一种救活装置（TED）：在渔网装置栅栏，海虾入网，而把海龟挡在外面，十分有效。为推广TED，1989年美国在《濒危物种法》里增设了一个第609条款，规定凡未能在捕虾同时放活海龟者，禁止该国的海虾向美进口。为实施第609条，美国国务院先后于1991、1993和1996年发布了几次“指令”，使第609条款具有了实施细则。1995年12月29日美国贸易法限令国务院于1996年5月1日前把禁止进口令扩展到全球。由于印度、巴基斯坦、马来西亚与泰国对美出口的海虾受到禁止，1996年10月8日他们先后与美国按WTO解决争端程序进行协商，未获结果，先后请求WTO设立专家组审理此案。 案情简介：为保护国内的水产加工业，加拿大政府按照《1976年渔业法案》发布禁令，禁止为加工的鲱鱼和鲑鱼出口，美国更富对此向GATT提起了申诉，要求加拿大取消禁令，加拿大认为这些出口措施是旨在保护鱼类储量的渔业资源管理体系的一部分，因此按照GATT第20条g款的规定是正当的。 据1947年初在纽约成功湖拟出的GATT初稿，(b)款条文是：“为了保护人类及动植物的生命或健康，凡进口国队在相同条件下设有相应国内报章者”。这后半句是为了预防滥用而写上的，后到日内瓦会议定稿时嫌他罗索而删掉了。但从中不难看出：“这项规定及中讲的是进口国在其管辖范围内采取的卫生检疫措施”。 WTO成员的许多发展中国家认为发达国家采取贸易措施逼迫他们改变国内环境标准做法是对国家主权的侵犯。 William Wilson, Environmental Law as Development Assistance. 22 Envtl. L. 953 (1992) (noting the widespread association of development assistance to LDCs with environmental considerations); Revisiting Rio, J. Com., June 18, 1997, at 6A (noting that the pervasive linking of development assistance with environmental reforms in LDCs has been ineffective); Jonathan C. Randal, Third World Seeks Aid Before Joining Ozone Pact. Wash. Post, Mar. 7, 1989, at A16 (referring to developing nations as maintaining that 'they would delay joining a ban on chemicals harmful to the atmosphere's protective ozone shield until industrialized countries committed themselves to financial and technical aid').（这些研究表明经济援助对于吸引发展中国家加入多边环境协定是有作用的）。 * 孙法柏（1970—），男，山东新泰人，山东科技大学文法学院讲师，主要研究方向为环境法、国际法。