水资源的综合利用及流域开发的法律问题研究 郭少华* 水，被人们称之为“万物生命之源”、“生命之液”，是人类和地球上其他生物赖以生存的根本要素之一，同时也是维系地球这个“诺亚方舟”动态平衡的重要介质和载体。2002年10月1日新的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）在我国公布施行，标志我国对水资源的管理和保护进入了一个新的阶段，水资源在我国得到了前所未有的重视。无独有偶，今年6月5日，第31个世界环境日，联合国环境规划署将其宣传活动的主题确定为“水--20亿人生命之所系”，其目的也是为了让人们关注日益严重的水危机，重视水资源的保护，可见对水及水资源的保护和重视已成为全国乃至全世界人们关注的内容。本文仅就水资源的综合利用及相关流域开发的法律问题做一初步的研究和讨论，以期抛砖引玉之功。 一、 水资源的特点和法律属性 所谓水资源，有广义和狭义之分。广义上的水资源，是指以各种形式存在于地球上的水，包括咸水和淡水、液态水和汽态水、地上水和地下水等等，和通常意义上的水概念等同。狭义上的水资源，仅指在一定经济技术条件下可以被人类利用并能逐年恢复的淡水的总称①，作为法律研究对象的水资源即属于此狭义水资源的范畴。在这个意义上，水资源即是经济形态下的自然资源，又是生态形态下的环境要素，从而具有特殊的法律地位和属性。 1、 水资源的特性 第一，水资源具有不可替代性。水尤其是水资源是地球上所有生物生存的必要条件，没有水就没有生命，对于地球生命而言，水资源有着其他物质或资源不能取代的地位，中国有句古话“逐水而居”，也表现了水对生命物质的不可替代的重要作用。地球表面绝大部分为水所覆盖，人的身体的70%由水构成。以人为例，没有食物可以存活七天，可是如果没有水，存活时间不会超过二十四小时。由此可见，水资源对于人类及其他生物而言是不可替代的基础性资源。 第二，水资源是可更新资源。与矿藏资源的不可更新性不同，在一定条件下，水资源是可以不断更新不断补充的可更新资源，只要合理开发利用，进行可持续性开发，水资源是可以实现永续利用的。在一定时空条件下，水资源具有一定的自我调节性，表现在面对一定程度的外界冲击下，可以通过自我更新、自我恢复这些调节能力维持系统的相对稳定。但是，和其他可更新资源一样，水资源的永续利用是有一定条件的，它的更新恢复能力是受自然条件限制的，如对污染物的自净能力等。 第三，水资源是一种相对稀缺的资源。水资源绝大数量上的巨大和相对数量上的不足，以及时空分布不均匀等客观表现，使其成为一种相对稀缺性的资源，甚至成为一个国家战略性的经济资源，从古至今，为水而战的情形时有发生，这些都是水资源的相对稀缺性所造成的。 第四，水资源是一种用途广泛的资源。水不仅能够为人类提供生命的源泉，还可以被人类利用进行发电、灌溉、航运、渔业、旅游等多种用途，表现出功能上的多用途性和价值上的多元性。 第五，水资源是一种公共资源。水资源尤其是流域水资源，具有公共资源一般属性，如供应的联合性、有限性，使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。 最后，水资源又是一种流域资源，具有整体流动的自然属性。水的最普遍的特性就是流动性，“流水不腐”讲的就是它的流动性。水的流动性决定了它的流域性，水资源的流域性或整体性，表现在同一流域内的水不会因其行政划分而改变其自然特性，同一流域内的地上水和地下水、上游和下游、左岸和右岸共同构成一个流域生态系统。 2、 水资源的法律属性 由于水的特性被人们逐渐认识的加深，人们对它的开发、利用保护和管理也就越来越广泛和科学。反映在法律上就是水成为各种权利客体的法律关系和法律规范越来越严谨和复杂。 首先，水资源（此处指广义的水资源）作为国家领土主权和资源主权的客体，在国际法受到了广泛的关注。如领水（海）权、海上航行权、内河航行权、水资源开发权等。 其次，水资源作为国家和社会经济权利的客体，法律为其设定了各种权利。如水资源的所有权、取水权、用水权、饮用水权、灌溉权、水资源开发权等。 此外，水资源在产生、发展、变化的过程中，有时会给人类社会安全带来某种危害，这时又会出现一些以防治水害为目的的法律，具有制约水“害”的功能。如洪水防治法等。 同时，随着社会的进步，水资源作为一种环境资源，人们对它的要求也受到了法律的重视。如清洁水法、水资源保护法等。 由此不难看出，有关水的立法，有单项的，有综合的，从国际、国内的立法趋势来看，是在向着综合规范和综合调整有关水资源的权利和法律关系的方向发展的。 二、 水资源综合利用的法律关系 众所周知，人类的活动时时刻都离不开水，因此，人们在开发水资源、利用水资源、管理水资源的过程中自然会形成各种各样的社会关系，需要各个法律部门来综合调整水资源综合利用的法律关系，归纳起来，主要有以下几个方面： 1、用私法手段调整水资源所有权、使用权关系 水资源的不可替代性，表明它对人类的重要意义，同时，由于它的可更新性资源的特点，使永续利用水资源成为可能，这样一来，要永续利用水资源，使其满足可持续发展的要求，首要的前提就是要明确水资源的所有权。如我国《水法》第三条明确规定：水资源属于国家所有。 水资源功能和价值上的多元性，要求通过法律对水资源的不同使用方式进行规范，从而形成各种水资源使用权关系。 2、用公法手段调整水资源行政管理关系 水资源的公共资源性和自然流域性，以及水资源作为重要环境要素的特点，都要求在水资源的开发利用过程中必须要有公权力的介入，但是公权力以何种方式介入，介入后如何运作，才能使水资源效益最大化，使经济发展和环境保护相协调，由此形成的各种法律关系，都需要法律的明确规定和授权。 3、用公私法结合的手段调整利用水资源过程中形成的环境保护关系。 三、 流域开发与水资源的综合利用 流域作为一个自然、经济、社会的多样化的综合体，具有广阔的地域环境和明显的差异特征。在流域经济的开发和管理中，必须从资源的比较优势出发，同时要作为增长极带动流域区内的社会经济环境等各因素全面发展。因此，在流域开发中，水资源的开发利用是贯穿始终的多元优化过程，与流域内各地区的经济发展有着密切关系，各地区之间的经济联系也会随着水资源的开发利用而不断得到加深和加强。因此，流域开发建设必须以水资源的开发利用为中心和前提。但大流域开发不是单纯的水资源利用问题，而是一个多子系统相互作用、多目标反复权衡的综合开发过程，包括区域开发、河流治理、工业布局、交通城镇建设等各目标协调发展。上中下游各部门、各地区的经济开发都应协调发展，各种资源要统一利用，流域各要素应有机结合，全面规划。要处理好局部与整体的关系，使整体效应大于各部分之和，并通过统一的权威性的流域管理机构负责实施②。流域开发应遵循综合开发的原则，从单目标向多目标综合开发的转化，在开发中突出重点，以水资源的综合利用为核心；统筹兼顾，以水能利用为主，兼顾航运、防洪、灌溉等其他目标。在这方面，美国田纳西河流域开发为世人提供了许多可资借鉴的成功经验。 在流域开发中，美国田纳西河流域的开发是最为成功和著名的范例。田纳西河是美国第八大河，全长1600公里，流经七个州，流域面积10。4万平方公里，是美国西部经济发展的重心。但在本世纪30年代，这里堪称美国最贫穷的地区，水患横行，灾害频繁，平均每年人均收入不足100美元。这里虽有丰富的水利资源（水流量排名全国第四），却无法进行内河航运。因为遍布河道的暗礁浅滩，造成了通航的障碍，尤其是田纳西河中段位于阿拉巴马州北部，有一个被人称为“马斯尔肖斯”的大落差激流，使该河一年大部分时间不能通航。直至1933年，在罗斯福总统“有计划地发展地区经济”思想指导下，一个国有的、跨州际的、综合开发利用田纳西河流域自然资源的管理系统——田纳西河流域管理局（以下简称TVA）的成立，才使田纳西河流域真正开始了开发的征程。七十年过去了，田纳西河流域开发取得了辉煌的成就，TVA在管理上也形成了独特的风格。 总的来说，田纳西河流域开发的成就主要在于： 1、 治水抑洪，实现通航 早在1937年，只有三座大坝和水库投入使用，田纳西河的洪水就得到了基本控制，而当时俄亥俄河和密西西比河洪水则造成百万人无家可归。到1945年时，田纳西河已成为美国治理得最好的河流系统。同时，建成的大型船闸和大坝、水库相连，形成了一条9英尺深、650英里长的水道，为美国内河航运增加了一条途径。 2、 利用优势，生产大量廉价电力 到50年代，TVA已成为全国最大和最廉价的一个电力供应商，电价仅为全国电价的40%，服务范围辐射到7个州。 3、 带动流域地区经济发展 廉价的电力，便捷的航运交通，大大促进了田纳西河流域工商业的发展，就业结构由原来的农业人工占多数变为制造业、商业、服务业、旅游业并举的局面，人均收入达到全国人均收入的60%，从诺克斯维尔到橡树岭原子能中心形成了一条“科技走廊”，规模直逼北卡罗来纳州的“研究三角园区”③ 4、 加强社区服务功能，促进流域区内文化卫生环保事业的发展 第一、消灭了疟病；第二、TVA率先建立了流域区内的图书馆和流动书店，并最终转给了当地的州县，成为当地图书馆系统的基础；第三、TVA协助田纳西州和亚拉巴马州建立自然资源保护部，组织人力植树造林，还帮助地方建立公园。 田纳西河流域开发的成就，离不开其管理者——TVA，而TVA也在管理开发田纳西河流域的过程中，形成了极具特色的管理风格：(1) 自主的经营权；(2) 多元的决策机构；(3) 择优任用，唯才是举的用人制度；(4) 可以适时作出调整的灵活的机构设置。 田纳西河流域的成功开发，是多方因素共同作用的结果，笔者认为，其中最为重要的一点，即是通过专门立法，成立TVA，对田纳西流域实行综合开发利用，即依法治局、依法治水。如直接导致TVA成立的《田纳西河流域管理局法》在第1条就明确规定了建立TVA的宗旨：“出于国防利益和农业发展及工业发展的需要，为改善田纳西河流域的航运，以及控制田纳西河和密西西比河的破坏性洪水，为便于维护和经营合众国在亚拉巴马州的马斯尔肖斯附近的财产，特成立名为田纳西河流域管理局的法人团体”④；在该法的第4、5、9各条中，明确授权TVA可以进行土地买卖；生产销售化肥；输送和分销电力；植树造林等。纵观田纳西河流域的整个开发过程，从1933年的《田纳西河流域管理局法》到后来的一系列的国会修正案和专项立法，以及《TVA收益债券法》等等，使田纳西河流域开发利用做到有法可依、有章可循。 四、 我国水资源的流域管理及立法建议 我国是世界上江河众多的国家之一，流域面积在100平方公里以上的河流有5万多条,流域面积在1000平方公里以上的河流也有1500多条。被称为我国七大江河的长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河和松花江，流域总面积占全国45.5%，人口占全国78.4%，耕地占全国82.2%，工农业总产值占全国91.2%，在国民经济发展和国土资源的开发治理中有十分重要的地位。但是，我国流域开发治理还很落后，流域经济发展还存在很多问题，许多流域经济落后、生态环境恶劣、河流污染严重、水土大量流失、洪涝灾害频发。同时我国是一个水资源相对贫乏的国家，水资源总量约2.8万亿立方米，人均占有的水资源量仅约2200立方米，只有世界人均占有量的1/4。近20年来，随着国民经济持续快速发展、城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，水资源短缺、防汛抗旱、水环境恶化等问题日益突出。目前，全国668座城市中，有400多座城市缺水，年缺水量60多亿立米米；全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。随着我国经济社会的发展，水资源短缺、水环境恶化等问题将日趋严重。根据中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究报告》，全国目前缺水总量约为300亿~400亿立方米，到2030年国民经济需水总量将增加1400亿立方米；1997年全国废污水排放总量为584亿吨，到2030年全国城市污水排放量将增加到850亿--1060亿吨。因此，依法加强对水资源的管理，以水资源的综合利用为核心，加速我国江河流域的综合开发与治理，实现水资源的可持续利用，促进流域经济的可持续发展，对我国经济和社会的发展具有十分重要的意义。 我国从建国初期即颁布了一系列有关水资源保护的法律法规，对水资源保护的立法工作十分重视，但由于认识上的不足等各种原因，在水资源保护上还存在许多问题。特别是在流域管理的问题上，多年来一直分散在《水法》、《防洪法》的一些规定中，流域机构不明确，制度不完善，不符合水资源整体流域性的自然特征及可持续发展的要求，从而导致流域水资源问题频发，长江连年洪水肆虐、淮河污染严重等等，都反映出流域水资源法律保护不力所造成的恶果。直至新《水法》的颁布施行，赋予流域机构较明确的管理职责，才使水资源的流域管理开始有法可依。 借鉴美国田纳西河流域开发及世界其他国家流域管理的经验，无不以流域立法为其首要前提，流域的法制建设成为各国进行流域管理的基础，通过专门的流域管理立法和各种水法中有关流域管理的条款，如上文提及的美国《田纳西河流域管理局法》、《下科罗拉多河管理法》、日本的《河川法》、英国的《流域管理条例》等。各国的经验均表明，水资源流域管理的实施必须以法制作为保障，只有将流域管理置于法制的基础之上，流域管理的各项措施才能得到切实的贯彻施行，从而达到流域管理的目的，实现水资源及其相关流域的可持续发展。 笔者认为，针对我国的具体情况以及水资源的流域性等特点，借览国外的成功经验，我国的流域管理立法应注意以下方面： 1、明确流域管理主体的法律地位，加强流域管理主体的准行政权。流域的整体性不因行政区域的划分而改变，这是自然的规律，是不可违背的。因此，必须加强流域的统一管理，防止出现“多龙治水水更大”的局面。同时，因为水资源的公共资源性，必须赋予流域管理机构较大的行政权。 2、明确流域管理方式。在赋予流域管理机构较大行政权的同时，要引入市场机制，也要给予它较为灵活的经营管理方式，可考虑借鉴TVA的经验，成立具有独立法人资格的非政府性管理机构，通过市场配置达到资源的最优化。 3、确定流域管理的基本原则。重中之重，就是在开发利用流域资源过程中，必须将流域内的环境保护放在首位，不能以牺牲环境的代价取得经济的短期发展，必须符合可持续发展的要求。 当然，以上几点还不能概括流域开发和管理中的需要注意的法律问题，许多具体问题如与流域相关的各项权利如何确定等等，都需要进一步的研究和论证。但笔者相信，水资源及流域开发的问题已经逐步得到各界的重视，在不久的将来，在我国各大河流域上，出现类似田纳西河流域那样欣欣向荣的局面将是指日可待。 ① 吕忠梅主编《环境资源法》中国政法大学出版社1999年第1版P275。 ② 陈湘满《美国田纳西流域开发及其对我国流域经济发展的影响》，《世界地理研究》第9卷第2期。 ③ 黄贤全《美国政府对田纳西河流域的开发》，《西南师范大学学报（人文社会科学版）》第28卷第4期。 ④ 赵一凡 郭国良主译《美国赖以立国的文本》，海南出版社2000年第1版P549。 ⑤ 参见王灿发：《我国惩治环境犯罪立法亟待解决的几个问题》，载《中国法学》，1996年第1期。 *郭少华，中南财经政法大学。