环境公众参与制度研究 中南财经政法大学2001级经济法硕士研究生 赵杰 内容提要：公众参与制度是最近环境法中讨论的一个热点问题，但是就笔者的阅读范围来看，这些讨论更多的是停留在一种原则性的讨论，而很少涉及到公众参与的具体制度，这样就使得公众参与环境事务难以落到实处。针对这种情况，笔者在本文中提出了环境行政公开制度，环境立法听证制度，环境行政公益诉讼制度等一系列具体制度，以期环境公众参与原则制度化，具体化。 关键词：流域 公众参与 环境行政公开 环境立法听证 环境公益诉讼 环境公众参与制度是公众及其代表根据国家环境法律赋予的权利和义务参与环境保护的制度，它是政府或环境行政主管部门依靠公众的智慧和力量，制定环境政策、法律、法规，确定开发建设项目的环境可行性，监督环境法律的实施，调处环境事故，保护生态环境的制度。环境公众参与制度，是各级政府及有关部门的环境决策行为，经济环境行为及环境管理部门的监管工作，听取公众意见，取得公众认可及提倡公众自我保护环境，防治环境污染的制度。它是环境法中公众参与原则的制度化，只有这样，才能赋予公众参与环境事务的各项实际权利，改变现在法律中这样一种原则性，宣言性规定的状况。 环境公共参与制度是由若干子制度组成的一个制度系统，它主要包括下面几个子制度：环境行政公开制度，环境立法听证制度，环境行政公益诉讼制度，环保有奖举报制度，人大代表参与环境管理和保护制度，发展环保社会团体制度，环境知识宣传教育制度等，下面我们结合我国现行法律规定对每个制度进行具体分析。 一、环境行政公开制度 环境行政公开制度是指国家环境行政机关，法律规章授权行使行政环境职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密，商业秘密，个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。环境行政公开制度是公民参与环境行政的前提条件。 （一）环境行政公开制度的必要性 1、这是保护和实现公民环境知情权的需要。 环境知情权又称环境信息权，是国民对本国乃至世界的环境状况，国家的环境法律法规，国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是国民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。这里的环境信息包括公共信息和个别信息，前者是指向全社会发布的环境信息，如环境法律法规，环境状况公报，空气质量周（日）报等，后者指只有在公众提出要求的情况下才提供的个别信息，如某个污染企业的排污数据。 公民环境知情权实现的必要条件之一就是政府行为的公开。可以说政府及其相关机构是知情权的义务主体，作为享有国家权力的一方如果不主动公开其权力运作依据、过程、结果，公民享有的权利无法与之抗衡，知情权难以实现。因此有必要在程序上加以设计，使行政主体的行为得以最大限度的公开，来保障和实现公民的知情权。 2、这是建立高效、廉洁的环境管理的需要。 我国现在的环境管理基本上是一种行政主导型的管理模式，过多的采用命令的方式进行管理，然而实践证明，这种模式已经很难适应现代行政的需要，现代行政需要相对方的参与和合作才能有效完成。而惟有通过环境信息公开制度实现行政主体和行政相对方的互动了解和沟通，才能使公民对政府产生信赖感，增强行政行为的共定力和可信性，提高行政效率。 另一方面，我国现在的环境管理基本上是末端管理，排污申报、排污收费、限期治理、污染事故的应急处理等制度都体现了末端管理的思想。这种末端对环境管理机关而言是一件有利可图的事情。以排污收费为例，排污费的征收对象全部为企业，它授权环境管理部门按排放标准收费并可决定收费的减免，排污费的使用有一部分由环境管理部门留用，对不缴或不按时缴纳排污费的可以征收滞纳金，并可以处以罚款。而企业缴纳的排污费中有80%可以返还用于污染治理。这种非税、非费、非处罚、非补偿的“四不像”给管理机关留下了太多的权力想象空间，使他们可以通过法律赋予的行政权力“设租”来获得实际利益。这样一方面不利于环境保护，另一方面，给一些环境管理机关中的营私舞弊者以可乘之机，滋生腐化堕落，贪赃枉法的不正之风。因此必须实行全面的公开，使行政权的整个运行过程都暴露在公众之下，公民通过事前询问、事中参与、事后监督等多种手段来规制行政权力，具有防止行政腐化，建设廉洁政府的功效。 3、这是实现公民环境预案参与，保障公民切身利益的需要 环境预案参与是指公民参与综合决策部门或环境保护主管部门制定环境政策、法规、规划或进行开发建设项目可行性论证活动中，由于环境法律、法规、政策、规划以及一些大型建设项目往往涉及到广大人民的环境利益，因此，公众必须参与其中发表自己的意见和意愿。但是在现今信息社会，政府由于其所处的特殊地位而掌握着大量的信息资料，如果公众不了解这些信息，就很难顺利的参与其中，从而不能很好的实现其意见和意愿。 （二）我国现行法律对行政公开制度的规定： 《环保法》第1条第2款规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报”《环评法》第19条第2款 和第3款规定“国务院环境保护行政主管部门对已取得资质证书的为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的名单，应当予以公布，为建设项目提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环评文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门有任何利益关系。”《行政处罚法》第31条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由、依据。”《行政复议法》第23条第2款规定“申请人，第三人可以查阅被申请人提供的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关资料，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。” 除次之外，有关实行信息公开的精神就主要见之于党和政府的一些文件、决议、通知等。 （三）我国现行环境法律制度中的有关信息公开的内容主要有以下缺陷： 1、环境行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障。 有关环境信息公开的制度虽然在上面提到的几部法律中有所体现，但是，过于原则化，缺乏可操作性。在环境信息公开的实践中，往往表现出浓厚的政策性，由于缺乏响应的制度保障，很容易导致实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。 2、环境行政公开的内容范围狭窄 我国现行的环境公开制度公开的主要是公共信息，即向社会发布的环境信息，如环境状况公报，空气质量周（日）报等，但是这些内容范围过于狭窄，难以满足公众的需要，主要表现在以下几个问题，一是公众对单个企业的环境行为的信息了解不足，我国没有企业环境信息披露制度的规定，企业虽然有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开，因此，公众对待这些企业是相对盲目的，信息若不公开，公众即使想做出行为，也会面临极高的交易成本，从而望而生畏，止步不前。二是公众对政府实施环境政策的过程了解不足，即使是人大代表，对政府环境保护工作的过程也是知之甚少，例如政府进行环境管理的行政成本有多大？这些成本的开支是否合理？没有按时作出报告的法律规定。三是公众对高质量环境信息的需求得不到有效满足，公众不但希望了解环境状况是什么，还希望了解与这些状况有关的分析结论。知其然还希望知其所以然，但这些信息的供给不足。要充分了解造成环境恶化的诸多复杂因素，就必须收集和处理经济、地理、环境、机构和文化方面的大量数据和信息，进行跨学科的广泛研究，工作量极大，极富挑战性，因而目前在我国迫切需要建立这方面的分析和研究机构。 3、环境行政公开的方式简单 按公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开，不同的公开方式，其公开范围，公开对象，救济途径都是不一样的。而我国现在行政公开的方式主要是行政主体的主动公开，尽管《行政复议法》第23条第2款也规定了行政复议申请人和第三人可以申请查阅被申请人的有关资料，但是，从总体上讲，我国缺乏对于依申请公开的详细规定和深入研究，从而影响了行政公开的效果。 4、对于不予公开的救济手段规定不足 尽管《环保法》《环评法》都对行政公开制度做了规定，但是对于环境管理机关不予公开的情况，相对人该如何采取法律手段进行救济并没有作出规定。在其他一些文件，决议，通知中对于义务主体不予公开的情况最多只是追究内部责任。 （四）环境行政公开制度的完善。 由于环境行政公开制度是行政公开的一个方面，环境行政公开存在的问题也是行政公开整体上存在的问题，另外，根据国外行政公开立法的经验，很少有专门为环境行政公开单独立法的惯例。因此，完善环境行政公开制度，必须从完善行政公开整体制度着手，其中体现环境行政公开的特殊性。 1、完善行政公开立法，实现行政公开的法制化 我们认为，行政公开的实现是个系统工程，它不但需要来自外部的监督和制约，也需要源自内部的程序设置，因此必须要有一个严密的法律体系来规范各方面的行为，使行政公开原则落到实处。具体到立法实践，我们认为，首先应该指定类似《信息公开法》的特别法，该法至少要对以下问题作出规范，行政公开的范围、内容、标准、程序、时限、责任结果、咨询、质疑、监督、救济等方面的内容。在此基础上，要制定统一的《行政程序法》，确定行政公开为其基本原则。惟有如此，才能从更高的规范层次上赋予行政公开原则更高的效力，它将贯穿并渗透到整个法典之中。对全部的立法，司法和受法活动起指导和评价作用。另外，作为配套的法律，还需要制定《监督法》使政府的行为处于人大的监督之下，以促进其公开；制定《新闻法》，通过赋予和保障新闻工作者的采访报道来实现公民的知情权，并促进内行政公开。 2、扩大行政公开的范围 我们认为，从原则上讲，行政机关应积极主动地对任何人公开行政机关所掌握的情报资料，具体包括（1）、行政法规，规章等规范性文件；（2）、行政主体的机构设置，人员编制，职责权限以及办事规则；（3）、行政主体的相关工作人员的录用，考核，奖惩，任免以及相当级别公务员的收入；（4）、行政主体的财产收支；（5）、行政执法依据，程序，过程，认定事实，救济途径等；（6）、其他重大行政事项以及决策过程。除次之外,对于国家秘密，商业秘密和商业、财务信息，个人隐私，机关内部人事规则与制度，政府间或政府内部的备忘录和信函，政府执行文件政府没有必要主动公开，当然公民及组织可以根据自己的需要向政府申请公开，政府依照有关规定来决定公开还是不公开。我国现在的法律规定对于国家秘密、商业秘密、个人隐私不予公开，但是对于这三者的范围却没有作出科学的界定。比如对于国家秘密 ，我国现行的《保密法》完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放以及开放程序没有明文规定。同时将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三类，密级分类过多，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息，在以后的立法中，应该明确何为国家的秘密事项，何为国家可以公开的对象，应该确定一个统一的标准，明确公开和秘密的界限。 3、完善依申请公开的公开方式 依申请公开是指公民及组织根据自己的需要按照一定的程序向有关部门提出信息申请，其可以根据任何理由，也可以没有任何理由，某人比其他普通公众对信息具有更大的利益并不能增加或减少其获得信息的权利。但是这种利益在确认某种程序问题时有一定的关系，如快速获得信息，收费减免等。 申请政府材料应该按照一定的程序，首先第一步是确定拥有材料的政府机关，一个申请必须向特定的机关提出，如果申请人不知道应该向哪个机关提出申请，可以向一个以上的机关提出，每个政府机关均需要公布其信息申请的程序，包括如何以及在何处提出申请、如何收费、减免费标准、复议程序等。行政机关不得超出这些公开的规定另行设立不合理的程序要求。 在确定了特定的机关后，申请人需按照规定提交申请书，申请书通常包括三方面的内容：一是说明申请信息公开的依据；二是具体描述申请的材料是什么；三是著名申请人的姓名与地址。申请人的身份与申请目的的不同决定了收费标准的不同，因此，通常也有必要出现在申请书中。 政府机关在收到合格的信息申请书后即开始计算信息申请的时限。政府机关应在接到申请书后一定时间内作出是否提供信息的决定。如果决定提供，应迅速公开文件；如果部分或全部拒绝申请人的要求，应告知申请人原因，包括被拒绝提供的信息的数量，并告知申请人可以提出复议或诉讼。对于申请的审查，不采取先来后到的政策，这样容易造成许多简单申请被先提出的复杂申请长期积压。应建立多轨处理制度，并要求政府机关在轨道内符合审慎关注的义务。根据这一制度，如果申请人能够表明有“特别的需要和紧迫性”，政府机关可以给申请人机会，使申请人修改其申请，以便在快速轨道内处理。对于特别复杂的申请，政府机关可以告知申请人或者修正申请，使其能在法定时限内完成，或者与政府机关协商一个完成时限。 根据每个申请的不同，被申请机关应花费合理的时间为申请人搜寻信息，以尽量发现所有有关的信息。这种合理性有时也取决于申请人申请对信息的描述以及申请的范围。不过，只要被申请机关进行了合理的搜寻，未能发现每个相关信息也是允许的。当被申请机关发现相关信息以后，应判断这些信息中是否有内容为其他机关所产生，被申请机关如果发现其他机关所产生的信息包含在申请的信息中，实践中一般均需首先咨询其他机关的意见。如果被申请的信息完全是由其他机关所产生的，则应将信息申请转送其他机关处理，由其他机关负责回答申请人。 4、完善行政公开救济制度 根据有权利有救济的法律原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。按照国外的作法，申请救济的人一般有两种，要求公开的人和反对公开的利害关系人。根据申请人获取救济原则，当申请人的请求权遭到了国家机关的不当否决时，或者是利害关系人认为申请人的请求构成了对自己的损害，有权获得救济，可以向行政机关或者法院提出情报公开的诉讼，而我国现行大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体获得救济的权利。 我们认为，在现行法律制度下，可以通过扩大解释行政复议法，行政诉讼法的相关规定，将不予公开的行为纳入受害范围。《行政复议法》第6条规定“公民、法人或其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依据行政复议法向行政机关提出行政复议”根据此项规定，凡是公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯合法权益，即可以向行政机关提出行政复议。因此，现在的关键就在于论证相对人向行政机关提出公开行政机关掌握的资料、情报的请求时遭到拒绝是一个具体行政行为。相对人向行政机关提出的公开行政机关资料、情报的请求，对于行政机关来说是行政机关的义务，行政机关应该按照法律规定的程序对相对人的请求予以回应。行政机关的拒绝是影响相对人的权利的一种具体措施，该具体措施针对的对象是请求公开行政机关情报的申请人，拒绝的后果直接影响到相对人自身的合法权利或利益。因此相对人可以依据行政复议法的该项规定向行政机关提起行政复议。同样道理，对于行政复议机关拒绝复议或者相对人对于复议机关的复议决定不服或者相对人直接向人民法院提起行政诉讼的相对人仍然可以向人民法院提起行政诉讼。 二、环境立法听证制度 环境立法听证制度是综合决策部门或环境保护主管部门在制定环境政策、法规、规划或进行开发建设项目可行性论证时，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体（综合决策部门或环境保护主管部门）制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。可见这里的立法是一种广义的概念，包括制定环境政策、法规、规划、以及进行开发建设项目可行性论证，而这里的听证也不仅仅指听证会这种形式，而是包括座谈会、论证会、公听会、专家听证会、舆论评论等方式的综合听证制度。 （一）立法听证制度的必要性 1、这是环境立法行为本身性质的需要。 立法行为具有其特殊的性质，它是针对普通对象作出的，适用的效力也不止一次，具有反复性，加之层次多，范围广，其产生的影响要比针对特定的对象作出的行为（如具体行政行为）的影响大的多，也危险的多。一旦立法主体所制定的规范性文件违法，将会给更多的人造成损失甚至产生非常不良的社会后果。而环境问题造成的不良社会后果尤为突出，因为环境问题一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆性，而且，事后治理环境污染和破坏的费用巨大在经济上不合算。立法听证能够广泛听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而使立法能够实现民主，充分反映民意，这样就有可能使一些违法立法甚至恶法不会产生，也可以避免所立之法产生的大范围的危害性及社会不良后果。 2、这是提高我国现阶段环境立法质量的需要。 环境问题具有复杂性，不同地区具有不同的特点，立法者往往很难对各方面考虑周全，对一些民间积累下来的经验和知识缺乏了解，立法听证制度恰恰为立法者开通了一条广泛收集信息的渠道，在立法听证过程中，经由各方陈述意见，辩论和举证，可以使立法主体获得许多新的资料，并了解一些具体事实，从而基于这些信息和事实作出正确的决策。另一方面，环境资源本身就是一笔巨大的财富，环境立法过程就是对这笔财富在各种利益集团之间的分配、界定和协调。立法听证制度赋予利害关系人参与表示意见的机会，以公共和理性的沟通途径来协调各种不同的政治立场和各种不同主体的利益关系，使法案内容为大多数人能够接受，从而为法案的实施和实现创造条件。 （二）我国现行法律的规定 我国现行法律中关于立法听证制度的规定主要体现在《立法法》、《环评法》，《价格法》中，如《立法法》第58条规定“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公众的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《环评法》第11条规定“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，有关单位、专家和公众对环境影响报告书的草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。”第21条规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家、公众的意见采纳或者不采纳的说明。”这些法律规定为在制定环境法律法规、环境收费、有关规划和建设项目的环境影响评价中进行听证提供了法律依据。 （三）我国现行立法听证制度存在的缺陷， 1、立法听证范围过于狭窄。一方面对于一些应该进行立法听证的行为根本没有做出规定，另一方面，对于一些已经作出听证规定的行为又进行了种种限制。 原则上，与人民群众切身利益密切相关的立法必须实行听证，当然没有必要、不切实际或者违背公共利益的事项除外。按照这一原则，环境立法中有关环境资源规划、环境标准制定、排污收费等事项都应该进行听证，而我国现行的法律对没有作出规定；另一方面，尽管《环评法》规定了听证制度，但是却被局限于有限的范围，如第7条、第8条规定了有关专项规划要进行环境影响评价，而第9条却又规定规划的具体范围由国务院环保行政主管部门会通国务院有关部门规定，报国务院批准，这就使得本来已经很狭小的范围经国务院批准后变的更加狭小。 2、现有的立法听证制度过于原则化，对参与听证者的选拔，地位和发言机会，参与听证的具体过程，参与听证者的权利受到损害时的救济都未做详细规定，失之简单粗疏。 （四）环境立法听证制度的完善 1、扩大环境立法听证的范围 在今后的立法中，除了例外情况外，凡是与人民群众切身利益密切相关的立法都必须实行听证。而在环评中，应将环评对象范围扩大到对环境质量具有重大影响的立法和其他重大政府行为。“立法”是指立法机关准备进行的立法项目，“政府行为”包括官方政策，正式计划，规划，具体项目。 2、完善立法听证程序规则，使之具体化。 我们认为，立法听证应该体现如下要求：第一、参与决策者无论社会地位高低，参与地位必须平等；第二、参与决策者无论能力大小，参与发言的机会必须充分而对等；第三、参与决策的事项无论复杂与否，参与程序必须系统和完整；第四、参与权利无论是在哪个阶段受到损害，都必须有相应的救济制度。具体规则包括以下几个方面： （1）、确定听证主持人 听证主持人是负责听证活动组织工作的调节和控制，使听证活动按法定程序合法完成的工作人员，确定立法听证主持人的原则是：听证主持人应该能够认真听取个方面的意见（包括不同的甚至是完全相反的意见）。因为立法是一种抽象行为，它的对象是一般人或者某一类人，在通常情况下，立法机关的成员与立法不一定就有什么利益关系，因此我们认为，立法听证主持人应是立法机关的主要负责人或者其授权的人员。 （2）、立法机关必须作出事前通知 在我国立法机关立法时，如果要进行听证，必须事先通知。通知内容包括：参加人的姓名或者名称；举行听证的时间、地点；立法主题与意旨；告知当事人应准时参加听证，如无故缺席，则视为放弃；告知参加人作好有关准备工作，携带有关资料等。 这里有一个问题，如何确定利害关系人 立法是一种抽象行为，它制定的是一般规则，无特定对象。也可以说，立法是对许多一般对象的权益产生影响的行为。立法听证的相对人是不特定的，人数也很多，因此确定起来比较困难。我们可以借鉴日本立法听证中的关于公述人的选拔的作法。在要求参加立法听证的人数过多的情况下，由立法机关在公正不偏袒的情况下，尽量照顾不同意见的人数，有立法机关确定一定的代表参加立法听证，也可以由愿意参加立法听证的当事人推选自己的代表参加立法听证。当然这只适用于立法机关同意召开公听会的情况。 （3）立法听证的方式 我们认为宜采用类似于美国的混合听证的方式。具体来讲有以下形式，召开公听会，专家听证会，舆论评论等方式。适用召开公听会的听证一般比较少，但如果某立法对人民群众生活影响特别重大，人民群众强烈要求举行立法听证的时候，立法机关就应该适用这种方式比较合适；还有一种情形，就是赞成或反对这种立法的力量都很强大，不举行听证会不足以解决立法中的许多问题时，这个时候，也应该召开公听会，让对立的双方当面进行辩论，澄清事实，但此种对质应限定为特定问题，以避免正式听证造成的耗费和时间的耽搁。专家听证会，政府官员听证会一般由立法机关发出邀请，由专家或政府官员对立法发表评论，这种情况的听证会在我国的立法实践中运用较为普遍；通过其他方式如通信、论著、报刊、广播、电视、互联网等发表对立法的意见，这种方式将会为我国立法听证的主流，也是最有利的一种方式。立法听证的混合方式，目的或任务只有一个，就是立法机关只要能听到利害关系人关于法案的意见。 （4）、立法机关作出听证决定或者答复利害关系人的意见。 由于混合听证的方式多种多样，在不同的情况下，立法机关应有不同的态度。当立法机关举行公听会时，立法机关作出决定必须以听证笔录作为依据。当采用其他形式的听证是，不是说立法机关可以不以听证记录作为依据，这是与设计听证制度的宗旨相违背的。在必要的情况下，立法机关应书面答复利害关系人的意见，或者在立法的附录文件中对各种不同的意见作出说明。如果，在之后正式制定的规范性文件所附简要中难以解释明白的要单独给予有关利害关系人以答复，必要时，立法机关的上一级机关可责成其作出答复。 三、环境行政公益诉讼制度 环境行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共环境利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共环境利益而向法院提起行政诉讼的制度。 （一）环境行政公益诉讼制度的必要性 1、体现了现代法制的发展方向。随着世界民主法治进程的加速，人们越来越意识到在公民权利和国家权力的关系上，公民权利是源，国家权力来源于公民权利并为其服务。与此同时，20世纪以来团体主义日渐盛行，法律为适应社会的变化亦由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变。这种社会化的法律一方面要求消除绝对个人主义的自由权利的弊端，另一方面要求国家负担起社会公众福利的责任。同时还赋予人民向国家请求保护其多种社会权益的权利，公民的环境权就是其中一项重要权利。因此，当公众的环境权益遭受损害，特别是因为国家怠于行使职权造成公共环境利益遭受损害或对于公共环境利益的保护不利时，倘若个人或其他社会组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合权利意识日益高涨的公民权利要求。从这个意义上说，环境行政公益诉讼反映了现代法制的发展方向。 2、环境行政公益诉讼有利于弥补国家环境行政管理的漏洞。环境问题具有复杂性，政府的公共事务也日趋繁多，这使得政府的环境管理不可能面面俱到，难免有遗漏之处。为了保证国家对环境的管理目标得以实现，借“私人检察官”的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很必要，这也符合当代社会中介组织日趋发达，政府将越来越多的公共事务交包括环境事务由社会中介组织来完成的趋势。环境行政公益诉讼在一定意义上可以说是国家将维护公共环境利益的责任部分的交与了社会中介组织和个人。 3、环境行政公益诉讼有助于监督环境行政机关依法行政，提高依法环境行政的水平。 权利是对公权力进行监督和制约的一个极其有效的手段，从一定意义上说，以权利制约权力比以权力制约权力更有意义，因为国家机关并不是超脱于一切利害关系之外的，他们本身也组成了一个集团，一个阶层，他们互相之间也有直接的利害关系，环境行政公益诉讼是公民的环境权利对国家环境行政机关的权力进行制约和监督的有效途径之一。当国家环境机关的违法行为，不当行为或者不行为，即使没有达到使公民、法人的环境利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查时，环境行政机关便不能不提高依法行政的自觉性。 4、环境行政公益诉讼更有助于切实保护相对人的合法环境权益。因为由于行政行为造成的侵犯类型不同，虽然同时侵犯多数人的环境利益，但对每个人来说，这种损害并不是很严重。也许有人认为个别的寻求法律救济没有什么意义，或者没有足够的资金提起诉讼，但也可能存在没有达到法律援助的资格的，也有受害人没有利用现存的起诉程序所必须的语言表达能力的情况。另外如果涉及到极为复杂的事实关系或有关法律极为难理解，为了获得救济要花费比自己要求的高得不相称的费用，就会使一些潜在的原告失去提起诉讼的兴趣，在这种情况下起诉的原告通过引进司法统治方式便可以推动公共环境利益的实现。而公共环境利益的实现客观上也保护了相对人的环境利益，因此环境行政公益诉讼能将保护环境公益和环境私益很好的结合起来。 （二）我国现行有关环境公益诉讼的规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第2条第11条规定“能够向人民法院提起行政诉讼的公民、法人或者社会组织必须同被诉具体行政行为有直接利害关系”《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条规定“与具体的行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。” （三）现行法律规定的缺陷 从上面的规定来看，我国现行的行政诉讼法在行政公益诉讼原告资格方面做了较为严格的限制，尽管《解释》第12条将原告的资格规定为“与具体行政行为有法律上的利害关系”大大扩充了行政诉讼原告资格的范围，以为从理论上讲，法律上的利害关系有直接和间接之分，也有切身和非切身之分，还有实在和可能之分，这样任何损害公共利益的行为都与公民或其他组织存在某种形式上的利害关系而使他们具有原告资格，但这也仅仅是理论上的推论，在实践中更多的还是需要有直接利害关系。 国家之所以限制原告的范围，其理由是环境法规是从为维持社会公共安全这一专门的公益性考虑出发而设置的限制，不是以保护各个居民的私人利益为目的，限制的结果使居民得到的利益并非法律利益，只不过是波及到的利益而已。这种理论认为居民的波及性利益受到侵害是没有起诉资格的。这种波及性利益论的背后内含着一种将作为行政的保护法益的一般国民的利益溶解在公益之中，而公益应该由行政机关管理，因此单个的国民不应该干预公益的管理是这样一种稍带专制偏见的思维方式。 随着环境法学的发展，已经出现了三种否定这种思维方式的理论： 1、公共信托的理论：认为行政尤其是环境行政，其作用是保卫民众的生存的，是基于国民的委托而赋予行政机关的控制权限。根据这种认识方法，行政机关应该基于国民的委托实施对污染源的限制，当行政机关背叛这种委托不正确的行使控制权时，作为委托者的每一个居民就成为所谓的私的法务官，告发违反委托的行政机关，要求纠正其违法行为。 2、环境权理论：环境权的倡导，就是每一个居民都享有在良好的自然环境下进行健康安全的生活的权利的主张。站在这种立场上，当行政机关没有正确的限制破坏环境的行为，或者其自身实施了加重环境破坏的行为时，利益因此受到损害的居民，就可以主张环境权受到损害而要求纠正违法的行政措施。 3、遵守正当程序的要求：如果把享受良好的环境作为国民的重要的自由之一来看待的话，行政机关要剥夺这种自由的时候，就必须遵守正当的法定程序。行政机关不行使或者违法地行使环境行政上的限制权从而造成环境破坏时就毫无疑问的构成不依据正当程序剥夺国民的自由的行为，对于这种行政活动，国民可以提起请求其遵守正当程序的诉讼。这种理论的特征，在于将正当程序保护的法益从个人的自然权（自由和财产）扩大到应该由行政保护的区域性环境利益。 （四）环境行政诉讼制度的完善 1、扩大环境行政诉讼中原告的范围，不应拘泥于法律权利原则，即原告必须能够积极证明其受法律保护的权利已经或正在遭受损害，而是采用事实上的损害标准，即只要原告提出其所要求审查的环境行政行为对其造成了经济上的损害或者非经济价值损害，那么他就具有原告资格。我们不能简单的因为许多人都遭受了同一种损害而否定受害人中某一人的诉讼资格。如果是这样的话，那就意味着没有人能够对危害性更严重的政府行政行为提起控告。法院对诉讼资格的审查应当是质量上的审查而不是数量上的审查。只要原告受到了“可以辨认的轻微的事实上的损害”就足以确认其具有诉讼资格，而不论这种损害多么间接，因果关系多么微弱。那么他就具有原告资格。美国环境行政法学者在谈到这种变化时说“最高法院要求原告举证证明他受到了事实上的损害，在环境诉讼中，就是要求原告确定，在他所指控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在因果关系。这种损害不必是物质损害和任何经济损害，仅是美学上的损害即为已足。原告为了获得诉讼资格，仅需证明存在以下一种实际上的可能性，即如果法院对政府机关所从事的违法行政行为加以司法补救，则会减轻原告所蒙受的环境损害。在采用这种审查方式时，法院已经愿意，至少是在环境诉讼中愿意，放松对因果关系紧密性的要求。” 2、在诉讼模式上我们应该选择民众诉讼的模式，即任何公众都可以对损害或者可能损害环境的行政行为提起诉讼，尽管申诉人与本案可能无直接利害关系，但其利益因为公益受损而最终会受到间接侵害，因此法律应当授权这些人或组织代表公众提起公益性诉讼。 3、公民诉讼在某种程度上对环境污染的防治有极大的促进作用。但如果滥用，将有可能直接影响到环保执法机关的执法活动，同时也会大大的增加法院的负担，因此需要作出某些限制。 （1）行政裁量行为 当被告是环保部门时，只能针对非行政裁量行为或义务起诉。因为对环境执法机关来说，对其自由裁量的干涉，将会影响其合理地适用有限资源以追求最大公共利益，但是如果法院认为环保机关的执法的确过于松散以至于滥用自由裁量权时仍可接纳公民诉讼。 （2）政府执法不利 公民诉讼制度的建立目的是维护公共利益，弥补环保执法的不足。如果有企业等其他污染源已经或正在进行或将要进行环境破坏和污染，而环保机关并未积极的采取措施要求污染者遵守环境法律时，公民可以提起诉讼。但当环保机关已经开始且积极采取措施时，便不得提起公民诉讼。 （3）一定时间前的事先告知义务 公民诉讼在提起以前应当告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过一定时间（比如60日）后才可起诉，其目的是给予环保机关相当时间以对违法事件采取行动。当然在有关毒性污染物或紧急事件出现后可免除告知的程序以争取时效。 （4）保证金制度 作为公益诉讼中原告的自然人、法人或者其他组织同诉讼标的之间缺乏足够的利害关系，加上被告又是行政主体，这就使得原告缺乏足够的动力去追求胜诉的结果，甚至会在诉讼程序开始后缺席或退出，为了避免造成司法资源的浪费，法院在受理立案时需要考虑交纳适量的保证金。该保证金在诉讼终结后，无论原告是否胜诉，保证金都将退还。反过来，正是由于在公益诉讼领域，民众在提起公益诉讼方面缺乏足够的驱动力，因此需要建立胜诉奖励制度，以鼓励民众在通过司法途径保护国家和公共利益方面的积极举动。 四、环保有奖举报制度 环保有奖举报制度是为了鼓励公众参与环境监督而设立的一项制度，其基本内容是指政府有关环保部门依据其职权，按照法定原则程序等，向有关参与环境保护监督举报的公众进行奖励的制度。从本质上讲，它属于行政奖励的一种。 （一）环保有奖举报制度的必要性： 1、以文明、民主为走向的当今社会，尊重并崇尚人权，着眼于提高人的素质、开发人的潜能。故此，视成绩与利益、奉献与所得的挂钩为天经地义。并对通过正当方式追名求利予以充分的肯定并支持。实施有奖举报实际体现着国家将实现人的自身价值作为终极关怀。 2、环保有奖举报能发挥示范和激励功能。即是说，可以通过榜样的树立，给他人提供效仿学习的先例，指示出正确的努力方向。同时，又通过物质和精神利益的刺激，增加被奖励行为重复出现的频率，强化人们进行环境保护的动机。而且，还将国家环境管理目标的实现，寓于积极的、诱导鼓励性的、赋予权益的行政行为之中。其消极作用可明显少于某些带强制制裁性的行政行为。 3、环保有奖举报还能产生深入、广泛的社会效应。诸如有利于树立正气、弘扬美德、提高公众的环保意识。对于整个社会环境质量的提高，产生直接的促进作用。 （二）现行法律法规中的有关规定 《中华人民共和国环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《环境信访办法》更明确“环境信访人享有下列权利：1、检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法权益的行为；2、对环境保护行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议；3、检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为；4、依法提出其他有关环境信访的事项。” 这些规定为公众参与环境监督提供了法律依据，但是国家对于环保有奖奖励并没有作出统一的详细的规定，只是有些地方政府根据当地的实际情况做出了一些规定，如浙江省富阳市政府为了促使当地工业污染源排放污染物达标，改善当地环境质量，于2000年发出了《关于动员全社会力量切实搞好环境保护的通知》（以下简称《通知》），通知决定从2000年6月15日8时起在全市范围内发动群众公开举报环境污染行为，主要包括建设项目违反“三同时”制度、老污染源违反限期治理制度、环保设施建而不用和取缔关闭停业企业擅自恢复生产等4种行为。富阳市为此成立了环保举报中心，设立举报电话，配备工作人员，交通工具，照相设施，专门从事举报受理、调查取证、文书送达等工作。经过一段时间的实践取得了显著成效。一是公民环保意识不断增强，积极参与环境监督；二是环保设施运转情况明显提高，主要溪流水质明显好转；三是环保队伍政治素质和业务水平有了较快提高，执法质量和效率都较高。但是这毕竟只是一次试点，在理论研究和制度设计上还很不完善。 （三）环保有奖举报制度的完善 1、主要原则： （1）公正原则。具体表现：一是机会均等。即奖励之门向所有的社会成员开放。任何单位和个人在同等条件下均享有同等的受奖机会和权利，没有例外。二是标准同一。即奖励的条件标准适用于一切单位和个人。相同的行为、贡献应得到相同的奖励，不同的行为、贡献则不应得到相同的奖励。三是论功行赏。即实事求是的按功绩、贡献给予相对人以奖励，使之作出的有益于国家、社会的行为与受奖励的法律后果相适宜。四是公平对待。即不论相对人的身份地位、职业级别、财产状况，均相同对待、不偏不倚，不凭主观好恶。 （2）公开原则。主要指有奖举报的主管机关，奖励的目的、范围、内容、对象、条件、程序等一律公开。允许外界了解情况、进行监督等。 （3）法制原则。主要体现在：确认有奖举报是国家行政机关作出的法律行为，须以相应的法律、法规为依据，否则无效或由有关机关撤消；通过行政法律规范将行政奖励关系中的权利和义务加以设定，对行政奖励的使用范围、条件标准、实施原则、方式程序等依法规定；建立在实施行政奖励过程中违法或侵权应承担法律责任的制度；为行政相对人在维护自己在行政奖励过程中的权益提供法律武器。同时，也保证使虚报蒙骗的行为受到法律追究 （4）物质奖励与精神奖励相结合的原则。该原则的特点在于，从物质和精神两方面去调动人的积极性。既运用物质奖励实现落实了按劳分配、公平报酬，既满足了人们物质上的需求，又满足了人们高层次的精神追求。 2、举报的范围 有奖举报的范围关系到能否将有限的荣誉资源，做最有利于推动经济发展、实现社会文明之应用。我们认为可以根据《环境信访办法》的规定，将下面几项作为奖励的范围：（1）、检举、揭发、控告违反环境保护法律、法规和侵害公民合法权益的行为；（2）、对环境保护行政主管部门及其工作人员提出批评和建议，对污染防治工作提出意见和建议；（3）、检举、揭发环境保护行政主管部门工作人员的违纪、违法及失职行为；（4）、依法提出其他有关环境信访的事项。” 3、奖励的条件标准 奖励条件的标准方面，我们认为，应坚持下面两个标准： （1）现实社会中人们的普遍平均水平。这里所指水准系文明、道德、法制观念及实现履行能力的综合。举报奖励条件过高，则导致多数人会因无望所及而放弃；反之若过于宽松将不利真正发挥激励鞭策作用，造成社会荣誉资源的浪费，有奖举报的最终目标也会落空。 （2）可量化的条件标准均应量化。此为保证有奖举报科学、客观性之必须。 五、完善人大代表的环境管理权和环境保护参与权 人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表是社会公众利益的代言人，他们能够有效的解决公众参与的实质性问题，促进公众参与的深入发展。因此必须发挥人大代表在环境保护中的积极作用。 （一）人大代表参与环境管理和环境保护的必要性： 1、人民代表大会制度是公众参与制度的强有力的保障。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，经过几十年的发展，已经日益完善，有了较为系统的配套法律，如《宪法》、《组织法》、《代表法》等。这些法律对人民代表的职权、议事规则、程序等作了全面规定，确认了人民代表作为社会公众的代言人参与环境管理和环境保护的地位和资格，使“人民代表参与”这样一种公众参与形式有了法律保障，从而缓解了因公众参与制度具体法律规定之不足而造成的实践中流于形式的情形。此外，更为重要的是，人民代表大会制度已经深入人心，为我国公众所熟悉，已成为社会公众参政议政的最重要的途径。 2、人民代表的特殊身份决定了其参与环境管理和环境保护活动的便利。参与环境管理和环境保护是一项高成本的事情，不是口头提点建议、意见就能解决的。它不仅需要高度的责任感，坚定的信念，还需要公众自身的人身安全，一定的经济负担能力，这些都极大的局限了社会公众以自身的名义参与各项环境管理和环境保护活动。而人民代表作为公众的代言人参与环境管理和环境保护就有明确的法律保障。《宪法》、《代表法》中规定：全国及地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会许可，在本级人民代表大会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或刑事审判；全国及地方各级人民代表大会代表在人民代表大会会议期间和会议外执行职务时，国家根据需要给予人民代表人身上的特别法律保障。这样，人民代表作为社会公众的代言人参与环境管理和环境保护活动时，就能摈弃人身安全和经济负担上的顾虑，全身心地投入。 3、人民代表的属性决定其作为公众的代言人参与环境管理和环境保护是代表职责之一。 《代表法》第2条第3款规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民的利益和意志。“准确的将代表的属性定位于”代表人民的利益和意志“上《选举法》又保证人民代表能平等地、普遍地代表社会各界人士。尤其是近几年，各地均注重人大代表真正成为最优秀、最具有代表性的群体，实现了人民代表和广大人民群众利益和意志的统一。 （二）人大代表参与环境管理和环境保护的可行性 1、提案权 《宪法》规定“全国人民代表大会代表有权依照法律规定的程序提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”《地方组织法》也规定：“县级以上的地方各级人民代表10人以上联名；乡、民族乡、镇的人大代表5人以上联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。”人民代表所提议案中当然包括了有关环境管理和环境保护的议案，比如流域污染治理议案，行业节能减耗议案，建筑工程生态影响议案、居民住宅小区环境规划议案等。人民代表来自人民，能广泛地听取所在区域公众的意见、建议，发扬社会主义民主，集思广益，同时人民代表作为国家权力机关的组成人员，必须考虑当前利益和长远利益的关系，国家利益、集体利益和个人利益的关系对全社会各方面的问题进行“集中”，综合评议，使社会经济建设同环境保护协调发展。 2、质讯权 人民代表在人大期间享有就本级人大权限范围内的任何问题，对政府机关及其工作人员提出质问，并有要求被质问的机关必须作出答复的权利。《宪法》对全国人民代表的质询全做了原则规定。《地方组织法》和《代表法》对人大代表质询权及其行使作了具体规定。因此，人民代表有权就其职权范围内的重大环境污染事故，生态破坏现象，企业违法超标排污，人文古迹的保存、维护等有关环境管理和环境保护问题，向有关机关提出质询，责成其答复直至满意为止。通过质询，可以暴露出环境管理上的问题，促使有关政府部门加大对环境进行管理的力度和强度，推广新的节能、清洁、高效的环保措施，严格贯彻国家环境质量标准，减少环境污染事故；通过质询，还可以鼓励社会公众同违法或不当的管理行为、污染行为做斗争的勇气和信心，促进公众参与制度的力度。 3、视察权 进行视察是人大闭会期间代表的一项重要活动，也是代表的一项权利。《代表法》规定：“县级以上各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，大意本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察；代表可以持代表证就地进行视察；视察时，代表有权向视察单位提出建议、批评和意见等。”这项权利对人民代表参与环境管理和环境保护活动意义重大。俗话说：“没有调查，就没有发言权。”公众参与制度中一个核心权利就是知情权，对于普通公民来说，知情权的获得仅来自于媒体的报道或道听途说，内容少，可信度低。以这些信息来进行环境影响评价，行使申诉权、参与权、监督权，没有说服力，犹如“隔靴搔痒”，不仅不能消除环境危害，保护环境，反而会挫伤社会公众参与环境管理和环境保护的积极性。而人民代表则可以依法行使视察权，尤其是“持证就地视察”的权利，对重大污染企业的环境污染状况进行实地调查，了解企业污染处理设施、设备的运行及技术情况，提出意见、批评和建议。通过视察，人民代表获取了第一手资料，从而取得了参与环境管理和环境保护的主动权，使公众参与制度有了实质性的突破。 4、表决权 人民代表在人大闭会期间，享有对提交大会通过的各项决议、决定草案进行充分的讨论和自由表达个人赞成与否态度的权利。《宪法》、《代表法》对人民代表的表决权及表决方式都做了规定。人民代表行使该项权利的过程也就是参与环境管理和环境保护的过程。对不利于可持续发展的环境立法草案、规划，可以自由发展意见并投反对票；对强化环境管理，保护生态环境，维护公民环境权益的各项决议、决定等，可以自由地表达观点并投赞成票。、 此外《代表法》还规定“代表有权对本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。的内容进行限制。因此，人民代表对环境管理和环境保护这方面的工作，依法有权向大会提出建议、批评和意见，真实的反映人民群众的利益和意志。 六、完善环保社会团体制度 以环保社会团体和公共参与环境保护为重要特征的当代环境保护运动，是人类历史上一次重大的新型变革，是人类保护环境，爱护大自然、自觉调整人与自然关系的群众性运动，它全面、彻底地审查、冲击和改变着“人与自然关系”的各个领域，引起了人类社会、经济、文化的一系列新的重大变化。 西方工业发达国家的环境保护群众运动和社会团体，在经过了一个从小到大、从松散的组织形式到定型化的组织形式甚至政党组织形式，从简单的活动方式到现代化的活动方式这样一个发展过程后，现在已经初具规模，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场“绿色革命”。而与次相比，我国的环境保护群众运动，大都有政府支持、赞助和发动，主要是各种形式的环境保护宣传教育科研活动。如环境保护宣传月活动、环境日活动，也有少数由部分自发形成的反污染活动和义务环境保护活动，但这些活动一般规模较小，声势不大。因此我国有必要加快制定有关非政府环境保护社会团体的制度。 （一）在我国发展非政府环境保护社会团体和非政府环境保护群众运动的必要性 1、建立和发展非政府环境保护社会团体，是由其特有的性质和功能决定的。第一、民间环保的目的非常直接，不像政府带有国家行为，也不像企业带有利润目的。第二、作为非官方组织，它们不受控于任何行政机关，自主的开展活动，由许多热心环保的人士自愿自发组织而成。以环保利益为宗旨，亲善自然，关注人类未来，具有坚定的信念和明确的目标，一往无前的勇气和献身精神。在环境问题已经与每个人休戚与共的今天，环保团体的行动更容易获得大众和传媒的信任和支持。第三、环保团体可以凭借其强大的群众基础和舆论声势，对政府和污染环境的企业施加压力来实现其监督作用。第四、沟通了政府决策和民意。作为广泛群众性的非官方机构，环保团体可将民意真实的反馈给政府，以便政府的决策正确，便于修正偏颇与失误。这样，既增强了政府决策的公开性、透明度，便于公众参与，又保证了政府决策反映实际，尊重民意，使公众对环境政策又消极的观望转变为积极饿响应与合作，使政策执行中冲突与摩擦最大限度地减少，更加富有成效。第五、环保团体举办宣讲会、展览、在公共场所设置宣传站、组织环境专题讨论、建立环保信息中心等方式来普及环保科学知识、促进环境信息交流，唤起更多的人关注环境变化，重视环境污染和破坏的危害，倡导有益环境的健康生活方式。 2、在我国建立和发展民间环保团体，符合我国宪法和法律规定的原则和精神，符合中国共产党的群众路线和组织路线。我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定可以通过各种途径和形式管理国家事务，公民有言论、集会、结社、游行、示威的自由。根据这些规定的精神，中国公民完全有权依照法律规定成立民间环保团体并开展活动。因此成立民间环保组织并开展活动是公民管理环境与发展事务，行使言论、结社、集会、游行、示威权利的一种形式和途径。根据中国共产党章程的规定和中国共产党的光荣传统，党全心全意为人民服务，群众路线是党的基本工作路线和组织路线。因此，建立和发展民间环保组织依靠和支持群众保护环境，不但与党的政策不矛盾，而且完全符合党的路线和宗旨。 （二）建立和发展民间环保组织的指导思想和指导原则 第一、处理好政府与民间环保组织的关系。政府应该对民间环保组织实行依法管理、宏观调控，而不应对他们实行直接管理或包办代替；第二、处理好政府性环保团体和民间环保团体的关系。应该在巩固原有政府性环保团体并继续发挥其作用的基础上，建立和发展民间环保团体。对政府性环保团体和民间环保团体应该采取既有所区别又公平合理的政策，妥善处理好两者的关系。这两类组织在法律上地位应该是平等的，执法机关对他们适用法律应该一律平等。第三、应根据我国市场经济，环境保护发展的需要，积极稳妥的促进建立和发展民间环保团体。第四、有关民间环保组织的政策，应该有利于发挥他们的积极作用和功能，有助于限制和避免他们的消极作用和缺点。关于民间环保组织的积极方面和特点，前面已经介绍。值得注意的是，民间环保团体并不是完美无缺的，他们带有诸如自发性、盲目性、无计划性、无政府性较强等缺陷，在社会主义制度下，还有一个防止“无政府主义”和“资产阶级自由化”的问题，因此，好的政策应该是对民间环保组织扬长避短、正确引导的政策。第五、应该对社会团体特别是民间环保团体实行“多元化、多样化”的政策原则，针对不同类型的非政府环保组织应该有所区别对待。第六、在当前我国非政府环保组织发展困难的情况下，应该制定鼓励建立支持和发展民间环保组织的政策。 （三）制定政策，采取措施，建立健全民间环保团体参与环境与发展管理的机制和程序。 第一、民间环保团体参加制定有关环境与发展问题的法律、法规、政策、计划方案和战略的机制和程序；第二、民间环保团体参加有关法律、法规、政策、计划、方案的执行、监督、和检查的机制和程序。应该鼓励民间环保团体以该组织的名义或代表该组织成员，就环境与发展事务，向各级政府部门反映问题、提出批评，向司法机关依法提起环境行政诉讼、环境民事诉讼。第三、民间环保团体参加环境管理的机制和程序。在环境监理、环境影响评价、环境目标责任制、城市环境综合整治定量考核、环境标志等环境管理活动中，应该规定民间环保团体参与的环节和程序。 （四）通过立法，使民间环保团体的建立和活动规范化、制度化和法定化。目前我国有关建立社团特别是有关哈保护社会团体的法规级别不够高、综合性不够强。建议有全国人民代表大会常务委员会制定专门的社会团体法，对各类社团的成立条件和程序作出统一的规定。鉴于环保团体和群众活动的重要性和特殊性，建议由国务院制定专门的环保团体和群众运动的行政法规，明确规定环保团体的成立条件和程序，将环保群众运动规范化、制度化。第一、对民间环保团体的成立、变动、撤消、解散，实行审批登记制度。所有民间环保团体的成立，必须依法经政府有关主管机关的审批和登记。第二民间环保团体必须遵守我国的法律、法规，在开展活动时，不得损害国家、集体和其他个人的权利、权益；必须依法接受有关主观部门的管理，按照有关规定向有关部门报告年度活动情况。第三、民间环保团体依法开展有关环境与发展问题的集会、游行示威等重大活动。 七、环境知识宣传教育制度 环境破坏除了经济的增长等表面现象外，一个重要的原因，在于环境保护尚缺乏社会心理基础，一个突出的表现是现阶段人们的环境知识贫乏，环境意识薄弱。而环境意识又是调节、引导和控制人们环境行为的内在原因。因此提高人们的环境意识对制定环境保护政策和推广环保技术是非常重要的。要增长公民的环境知识，提高环境意识，一个重要的手段就是加强环境知识宣传教育。 （一）环境宣传教育制度的必要性 环境宣传教育首先可以帮助人们掌握生态环境知识，了解环境保护法律体系，环境保护的技术知识等；其次，环境宣传教育可以提高人们的环境责任感和环境伦理道德水平，现代社会的发展既要求人们树立一种公正和正义的发展观，对未来承担责任，又要求人们对自然界承担责任。再次，环境宣传教育可以提高人们生态环境建设和环境保护的能力。我国的环境科学研究在近20年来取得了一系列研究成果，然而这些成果需要变成生产力，在实践中发挥作用必须通过技术推广教育为人们所接受。如农村合理施肥和施药技术、节水灌溉技术、控制和治理污染的技术等，都必须使农民熟悉和掌握，才能起到保护环境，维护生态平衡的功能。 （二）环境宣传教育的形式 人们环保能力的培养要通过各种形式的宣传教育来进行。将环境教育列入从幼儿园到大学的教学大纲中，作为正规教育的一部分；现在视频媒体高度发达，它传递给人们的信息，也更加立体，形象，是一个非常好的媒介。在电视的一些热点栏目播出的前后多播出一些有关环保的公益广告，让人们目之所及都会看到人类的环境问题，从而时刻反思自己的行为或是监督他人的行为，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。需要指出的是，由于我国的环境教育起步较晚，目前，尚未形成从家庭到社会完整的生态环境教育体系和教育模式，一些媒体的高消费，求时尚的宣传仍然在错误的引导人们的行为，甚至把以牺牲环境为代价的短期功利观念当作农民的“进步与现代化”来提倡，这是值得认真思考的。另外，作好如“世界环境日”，“地球日”，“世界水日”等主题宣传活动，借助强大的舆论声势，以取得事半功倍的效果。这种集中式的大规模的主题宣传，也非常符合我国民众的心理，这也是对公众进行环境教育的优势。 在环境教育中有一个非常突出的问题是农民的教育，对广大农村来说，环境教育还处在尚未起步的阶段，有许多问题，亟待研究和探讨。在西方，由于人们对高品位的生活水平的追求，是公众推动了政府的环境保护行为，而我国处在社会主义初级阶段，农民的环境意识没有自发形成，从获取由现代技术带来的经济利益到认识其长期使用这些技术对环境的负面影响从而自觉的保护生态环境，需要一个过程。因此，对我国农民的环境教育必须自上而下的通过政府行为来推动。像推广农业技术那样形成对农民的环境教育的服务体系，在帮助农民解决温饱问题的同时，逐步普及有关生态环境知识和生态保护技术。 以上七项制度紧密结合，共同构成了环境公众参与这样一项基本原则，只有综合利用这些制度，才能赋予公众参与环境事务的各项具体权利，充分发挥公众在环境保护中的积极作用，从而改变现行法律中原则性，宣言性规定的状况。