国际河流水资源利益冲突的法律分析 余红成* 李希昆** （ 昆明理工大学法学院 昆明 650051 ） 摘要：当今世界，国际利益冲突层出不穷，其表现形式多种多样，在淡水资源日益匮乏的情况下，争夺淡水资源的冲突将会越演越烈，国际河流的水资源利益冲突势必为焦点所在。本文拟从法律的视角对国际河流水资源的利益冲突作一个粗浅的探讨。 Legal Analyzing on the Interest Conflict of Water-resources In International Rivers Yu Hong-cheng ，Li Xi-kun （Academy of kun-Ming university of science and technology Kun-Ming 650051） Abstract：Nowadays，the international interest conflicts are happen frequently，and appearing various forms。In the condition of lacking fresh-water resources，the conflict of contend for it will become more and more acute 。And ，it will focus on the point of gain the interest of fresh-water resources in international rivers。This article will make a brief consideration about the conflict by legal vision。 关键词： 国际河流 利益冲突 法律分析 启示 Keywords：International River Conflict of interest Legal analysis Enlightenment 一、引言 当今世界，国际利益冲突层出不穷，其表现形式多种多样，随着人类资源不消耗，自然资源变得越来越珍贵，影响到国家的生存和发展，因此不同国家或民族为争夺资源而发生冲突的可能性增大。在水资源（按国际惯例水资源即为淡水资源）日益匮乏的情况下，争夺水资源的冲突将会越演越烈，国际河流水资源利益冲突势必为焦点所在。国际河流水资源的合理利用与管理已成为国际社会广泛关注的重要问题之一，如何有效地协调这一问题是世界各国在发展经济和保护环境方面的一大难题。 二、国际河流及其水资源利益冲突现状 国际河流 历史上，国际河流概念早先往往是指通过缔结条约规定了其法律制度可以自由通航的 河流，后来才逐渐地赋予其地理上的自然属性，一般是指流经或分隔两个或两个以上国家的河流。因此过去在国际河流概念上往往有内河、界河、多国河流(跨国河流)各种分类。目前均统一到“国际水道”概念，它包括了涉及不同国家同一水道中相互关联的河流、湖泊、含水层、冰川、蓄水池和运河。 根据上述概念，国际河流基本上可以分为两种类型：（1）、毗邻水道：指形成共同边界的水道，如界河、跨境湖、跨界含水层。如世界上著名的奥得河、尼斯河是波兰与德国的部分边界。中国的黑龙江、鸭绿江、图们江、霍尔果斯河等都是以河作为与俄罗斯、哈萨克斯坦、朝鲜等国为部分边界。中国的界湖，主要有与印度共有的班公湖，与俄罗斯在湖中划界的兴凯湖，与朝鲜共有的天池等。（2）、连接水道：是指跨越而不是形成不同国家间边界的水道。中国西南和西北的许多国际河流都属于此类型。如怒江—萨尔温江、元江—红河、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河、额尔齐斯河—鄂毕河等。有些国际河流，既有毗邻水道又有连接水道。如澜沧江—湄公河，其干流在中国境内长2160公里，作为中缅界河长31公里，境外长2888公里。它很难严格归属哪一类，不过仍可依其重要性归为连接水道。 国际河流水资源利益冲突现状 几千年来，人类将水视为取之不尽的免费资源，从整体上看也没有出现过全球性的水资源问题。只是到了人类社会实现工业化之后，随着人口的快速增长和工农业的发展，对水资源的需求不断增加，全球水资源面临越来越大的压力。世界如果没有了水就没有了一切。世界银行副行长伊斯梅尔·萨拉杰丁早在１９９５年就曾预示：“２０世纪的许多战争都是因石油而起，而到２１世纪水将成为引发战争的根源。” 萨拉杰丁的预言在20世纪的最后几十年已经得到了初步的印证，因水资源而引发争端的趋势已在中东、非洲、亚洲的部分地区初见端倪。 约旦河是一条流经以色列、约旦、黎巴嫩、叙利亚和巴勒斯坦的国际河流。对约旦河的水资源分配问题一直是各国发生冲突的背景，而且在过去四五十年里，几乎每一场中东战争中，双方都会将摧毁敌人的供水系统和水源作为首要的战略目标。因此，在中东，水资源不仅仅是人民生活的保障，更是国家安全的支柱，中东各国也一直将水资源作为国家的战略物资看待。开始于2000年初的以色列—叙利亚和平谈判议程中的一个重要项目就是水资源问题。以色列前总理拉宾曾说：“如果我们解决了中东的所有其他问题，但是却没有令人满意地解决水的问题，那么，我们的地区将会爆炸。” 尼罗河是世界上最长的河流，从其最终极的赤道非洲的源头起，到它在地中海的出海口为止，一共流过了6650公里，河水分配给10个国家——布隆迪、刚果、埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、苏丹、突尼斯、坦桑尼亚和乌干达。联合国环境规划署指出，非洲是目前世界上缺水最严重的地区。在全球无安全饮用水人口比例最高的２５个国家中，有１９个在非洲。埃及、埃塞俄比亚、突尼斯和苏丹等８个国家早已饱受缺水之苦。尼罗河流经的１０个国家中，卷入河水争执的首先是苏丹、埃塞俄比亚和埃及。苏丹直到最近还在威胁埃及，要关上生命攸关的水龙头。为了水资源问题，埃及除了同苏丹的纠纷外，还跟埃塞俄比亚有纠纷。埃塞俄比亚控制着尼罗河的各条支流，其流量为流入埃及的尼罗河河水总量的80％以上。埃塞俄比亚认为，一条河流沿岸的任何国家，在没有与相关国家达成协议前，有权力单方面开发国内的水资源。因此，埃塞俄比亚1991年在和苏丹达成合作协议后，打算从青尼罗河取40亿立方米水以满足本国的需要。由于埃及坚决反对，以及技术和国内政治上的原因，埃塞俄比亚的计划最终未能实现。由于人口的快速增长和工农业生产的发展，对水的需求量的不断增加，因尼罗河水分配问题而引发的冲突此起彼伏，其中包括发生武装冲突的危险也在不断增加。 在亚洲，恒河对于印度的10亿多人口来说是至关重要的，而孟加拉国对于恒河的依赖程度一点也不亚于印度。印度于1962年开始修建法拉卡水坝时，并没有顾及当时其他国家提出的反对意见。水坝建成后，流向孟加拉国的水在旱季将缩减为水坝修建前的1/8至1/11。孟加拉国自1971年独立后，一再向国际机构提出这个问题，直到1996年12月，印度和孟加拉国才签订了一个分配恒河水的法律协定，有效期为３０年。虽然两国对水的分配仍有不同的想法，但这一法律协定的签订毕竟是印度和孟加拉国走向和平的一步。即使双方对水的分配总量达成了一致，也只是事情的一个方面。另一方面涉及恒河水的污染。这方面并没有具体的法律制度的规定，在上游有114个城市向恒河排放未经处理的废水，使下游的水源质量受到严重破坏。由于印度和孟加拉国之间的恩恩怨怨及相关法律制度方面的局限性，印孟两国将来因水发生冲突的可能性依然存在。同时，还有关于印度河的问题，巴基斯坦位于印度河下游，这条河流成了它灌溉农作物的源泉。多年来，印度一直计划在这条河的上流修筑拦河大坝，巴方担心会造成印度河下游水量减少而反对。印度在印度河上游修建水坝问题，是20世纪80年代以来两国外交的重要课题。可想而知，如果有关这条河的资源问题没有得到很好解决，对印巴两国本已紧张的关系只会是火上浇油。 很显然，对国际河流水资源的分配是冲突的利益所在，而冲突的原因在于：各国对水资源的需求量不断增加，但供给却没有增加，以及这些国际河流沿岸国家未能为公平地分配共享的资源制定一个统一完整的、全流域的管理体系。当这些国家中的任何一个所采取的行动导致其他任何国家的水资源供给减少时，就为在水的分配问题上在流域内部各国之间的冲突创造了条件。 三、国际河流水资源利益冲突的法律根源分析 引起各国对水资源的争夺的利益冲突的原因是多方面的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有自然条件方面的原因，也有社会经济发展方面的原因。从法律根源上分析，引起冲突产生的原因主要在于以下几个方面。 第一、有限的水资源。水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。虽然在这个世界上咸水浩瀚无际——覆盖了地球的大约70%的表面——但全球的淡水供给却是相对有限的。全世界水的总量中只有不到3%是淡水，而在这些淡水中，又大约有三分之二是被冰封在冰川中和极地的冰盖之下，剩下来的这三分之一淡水中，又有许多藏在土壤之中和深埋在地下含水层中。结果，全世界的淡水供给中，只有不到1%——或者说所有的水的0.01%——是人类可以取得的。 第二、各国对水资源的需求量不断增加。随着世界人口的快速增长和工农业生产的大规模发展以及各国迅速城市化和工业化都增加了各国对水的需求量，对水资源的过度消耗造成了水资源的匮乏。而且，发达国家与发展中国家在全球淡水资源消耗量上相差悬殊。例如美国人均日消耗600升淡水，欧洲人均日消耗200升，而非洲只有30升。本世纪以来，全世界淡水消费量增加了7倍，目前全世界已有15亿人缺乏清洁的饮用水，由于人口的继续增长，淡水缺乏的问题在有些地区将会变得越来越严重。这将会加大发生争夺水资源的冲突危险。 第三、水资源遭到严重污染。水污染在全球范围内加剧，欧洲和北美地区有一半的河流被“严重污染”。在发展中国家，“污染情况更加严重”。据统计，全世界污水排放量已达到4000亿立方米，使5.5万亿立方米水体受到污染，占全世界径流总量的14%以上。由于水污染严重导致各国更加重视对国际河流的水资源利用与争夺，另外，国际河流被污染也会引起各国的环境纠纷与争端。 第四、国际河流水资源的利用、分配不均。由于这些河流发源于某一些国家，而流经其他一些国家才最终到达它们的入海口，所以流域的上游国家始终处于能控制下游国家河水流量的有利地位。而上游国家利用这种优势地位，牺牲下游国家的利益以增加自己的用水分配量时，就可能发生冲突；另外，各国的经济、技术水平有所差距，利用国际河流水资源的能力也就有大小，从而产生的对国际河流水资源的利用、分配不均，这也有可能引起冲突。 第五、缺乏一套完善的有关国际河流的开发、利用和保护的法律体系。除了现有的一些国内环境保护法律、法规外，有关国际河流的双边或多边条约还很少，所以在国际河流的水资源上的利益冲突的协调和解决中，缺乏对各流域国的权利义务的制度性规定。从环境利益的系统性和整体性特征来看，这既不利于冲突的协调和解决，也不利于流域的环境生态系统的保护。 总的来说，水资源日益匮乏使得各国对水资源的争夺更加激烈，国际河流的水资源因为是在两个或更多国家之间分享的，而这些国家又很少能在如何分配现有的水供给的问题上取得一致意见，所以关于取得这些有争议的水源的争端势必越演越烈，越来越频繁。这种情况在雨量稀少和几个国家共同依赖于一个单一的重要水源——如尼罗河、约旦河、幼发拉底河等等——作为满足它们的基本需要的地区，尤为严重。国际河流水资源争端是国际河流开发和管理中的核心问题之一，直接影响国际河流的可持续开发以及各流域国之间的关系稳定。因而，通过一种合理而有效的方法来解决国际河流保护与开发的过程中出现的各种矛盾与争端，是急迫且必须的，也是符合当今世界的和平与发展的主题的。 四、分析国际河流水资源法律利益冲突的启示 我们知道，和平与发展是当今时代的主题，世界各国在处理国际河流的利益冲突方面一直在寻求合作的可能性，但事实证明，将这种“可能性”转化为“现实性”的成效却一直都不明显。虽然《国际河流利用规则》（赫尔辛基规则）（国际法协会，1966年）和《非航行利用国际水道法公约草案》（国际法委员会，1997年）制定了公平合理利用和无损害等总原则。但是，由于每条国际河流的自然条件及各流域国的社会、经济和文化等差异，水分配的基础条件和面临的具体问题不同，而这些国际水法不具有法律效力，不能强迫各流域国执行，各流域国之间有关水资源的冲突仍然不断发生。因此，要解决各国的国际河流水资源利益冲突问题，就必须打破国家行政界线，兼顾各流域国利益，对全流域进行整体水分配。 国际河流的利用直接关系到沿岸国眼前和长远的利益，形成既有一致又有对立的利害关系。因而有关国际河流的规则的主要作用之一便是协调各流域国之间，以及他其他国家的关系，协调和保证各国的合法利益。在很多国家参与水域国际开发的新形势下，这些规则的协调作用将更加重要，因此，国际条约中关于协调的原则、程序和机制需要更加详备和完善。 1992年《里约宣言》所宣示的原则2是：“根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展的政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”。这就是有关国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则的规定，一般认为这项原则已经成为一项国际习惯法原则。 国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则包含互相关联的两个方面。其中一方面是“各国拥有按照本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利”，即国家资源开发主权权利。另一方面是国家“负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任”，即国家不损害国外环境的责任。这项原则的前一方面承认国家关于环境的主权权利。它的后一方面规定国家关于环境的义务。这项原则是国家在环境方面的权利和义务的结合。 “国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则”在解决国际河流的水资源争端中具有非常重要的作用。在1957年的拉努湖仲裁案中，仲裁庭认为“法国有权行使其权利，但它不得无视西班牙的利益；西班牙有权要求它的权利得到尊重和它的利益得到考虑”。这就是该原则的运用和体现。 如前所述，国际河流的利用直接关系到沿岸国眼前和长远的利益，形成既有一致又有对立的利害关系。在处理国际河流水资源的冲突时必须清醒地认识到，强硬的对抗方式是无法根本解决利益冲突的（中东地区就是一个例证），只有根据国家资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则，在相互平等，相互尊重主权的基础上 ，互谅互让，协商与合作，才能真正实现国际河流的“公平合理的利用和参与”。随着区域经济合作的加强与资源竞争利用的不断加剧，运用国际法的原则协调和约束相关流域国家间的水资源开发目标和行为已成为实现国际河流共享水资源公平合理利用的关键之一。 我国作为一个国际河流分布广泛的国家，西部地区是我国国际河流主要发源地和集中分布地区，其跨境水资源利用和生态环境保护，在西部地区、全国及亚洲大陆，都具有极其重要的意义。如发源于我国唐古拉山脉的湄公河（在我国境内称澜沧江，干流长2160公里，流域面积15.39万平方公里），流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六个国家，在越南南部注入南海，其干流全长5000多公里，是一条著名的国际河流，被誉为“东方多瑙河”。对该流域的开发和保护，涉及到多个国家的利益，那么如何公平体现和协调各国的利益就显得特别重要，所以应从我国家战略和目标层次出发，结合西部大开发的需求，从整体上对西部国际河流跨境水资源的公平合理分配、利用、可再生性维持和跨境生态环境保护等，同时，兼顾沿流域的其他国家的利益，联合开发和利用，加强流域的开发、利用和保护，减少环境冲突、维护各国国家主权和民族利益、保护生态系统的良性循环。如1978年的《亚马逊河区域合作条约》就是一个关于国际河流的多边合作条约，在流域资源的公平合理利用和流域的生态环境保护方面起到了非常重要的作用，这对我国在处理国际河流问题时应当具有很强的借鉴意义。 总之，在解决国际河流的水资源法律利益冲突时，应当注重国际法和国际原则的作用，灵活运用有关国际河流的法律、法规、条约和各种原则，加强流域国之间的合作，合理分配、充分利用国际河流的水资源，注重国际河流的生态系统的良好保护，这对于各国甚至全球的经济发展和环境改善都具有重大意义。在全球化的趋势下，资源的全球化和环境问题的全球化，使得国际河流水资源的保护与开发也逐步成为一个国际化问题，已不仅仅是流域国家内部问题，或流域国家之间的问题，而是关系到区域甚至全球的经济发展和环境保护的重大问题；国际河流水资源的开发利用必须与生态环境保护相平衡；国际合作应当成为解决国际河流水资源争端的有效的法律基本方式。 主要参考文献： [美]迈克尔.T.克莱本 著 《资源战争》童新耕 ，之 也 译 上海译文出版社2002版 王曦：《试论主权与环境》，<2000 年全国环境资源法学研讨会（2000.11.18-20·武汉）论文> [法]亚历山大·基斯：《国际环境法》，张若思译，法律出版社2000年版 王曦 主编《国际环境法与比较环境法评论》2002年第1卷，法律出版社2002年版 蔡守秋：《大河流域的可持续发展与法制建设》，国际优秀论文网( http://www.interoutstandingpaper.net) 王曦 著《国际环境法》 法律出版社1998版 沈国舫：《生态环境建设与水资源的保护和利用》，水信息网（http://www.hwcc.com.cn） 盛愉，周刚 著 《现代国际水法概论》 法律出版社1996版 李晶：《构建全方位水危机管理新框架的思考》，水信息网（http://www.hwcc.com.cn） 周轲：《生态环境法论》，法律出版社，2002年2月 *余红成 昆明理工大学法学院，2002级硕士研究生，环境资源保护法专业。 **李希昆 昆明理工大学，教授，硕士生导师，研究方向：环境资源保护法。