跨国污染的国家责任和可持续发展 江伟钰 （华东理工大学法律系 200237上海） 摘要 当代环境污染具有国际性。跨国界污染事件越来越多，已形成对周边国家和地区的危害。这些不同类型的跨国界污染问题，不仅涉及到国际法中的国家责任和赔偿责任，也涉及到全球可持续发展问题。本文提出：跨国污染的过失责任、环境保护责任和可持续发展道路；跨国污染国家行为的归咎、国际赔偿责任与可持续发展全球一体化问题。本文全面阐述了实现可持续发展需要全球各国共同努力。西方发达国家负有对发展中国家进行财政援助和技术援助的责任。发展中国家也不能走先污染后治理的老路，必须全面实施可持续发展战略，积极地参与治理和保护环境。 关键词 环境保护 跨国污染 国家责任 损害赔偿 可持续发展 当代环境危机的一个显著特点是它的国际性。大气、流水、野生物种乃至整个自然环境都不受人为国界的限制；一国境内严重的环境污染，其危害在许多情况下会波及到许多国家乃至影响整个地球的生态平衡。解决环境问题单靠各国的国内立法是难以实现目标的。国际合作是保护人类环境的必由之路，而国际法（包括国际条约、国际公约、国际协定等）则是保证国际合作取得成功的关键和基础。 当今世界，跨国界污染事件越来越多，其影响也越来越大。例如1986年4月28日，切尔诺贝利核电站核泄漏事件和1986年11月1日瑞士巴塞尔桑多兹化学公司仓库毒气毒液事件，给邻国乃至欧洲各国造成巨大损失。在海湾战争中，伊拉克军队向海洋倾倒大量原油和在科威特油井纵火，造成海洋和大气严重污染等 。1998年6月，南亚两个国家相继进行核试验，既威胁南亚地区和平与安全，又污染大气、水质、土壤等。上述这些污染问题不仅涉及到国际法中的国家责任和赔偿责任，而且也涉及到全球可持续发展问题。 1．跨国污染的过失责任和可持续发展道路 1.1 跨国污染的过失责任 当一国违反其所承担的国际义务时，该国就引起国家责任。国际法委员会条款草案第三条规定：“一国从事国际不法行为，当（1）该行为根据国际法，不论是行为还是不行为，应归咎于该国；而且（2）该行为构成该国违反其所承担的国际义务”。 造成跨国界环境污染的经济活动，其本身多数是符合国内法的，或者是法律未加以禁止和限制的。可能大多数是对该国至关重要的。如1986年11月1日瑞士巴塞尔桑多兹化学公司仓库起火前，该公司经营活动是合法的。但起火后，大量有毒化学物质随灭火用水流入莱茵河，造成西欧重大污染事件。此次污染事件使莱茵河下游变成“死河”，距事故地点160公里处鱼类大部分死亡。约483公里处井水不能饮用，致使德国、芬兰沿岸居民被迫定量供水。此次污染事件既有过失责任又有赔偿责任。对于污染事件在确定其损害后果的法律责任时，首先要确定的是造成损害的行为是否构成国际法上的不法行为。如在本国境内从事某些工业和科技活动时对他国造成严重损害（如“特雷尔冶炼厂案”、“科孚海峡案”等），如果行为国不承担法律责任，在实际中会导致对领土主权的滥用，从而产生对受害国的不公正的侵权行为。又如一国的工业废水随河流进入下游国，对下游国造成严重损害，如果不承担法律责任，就是对邻国的一种侵犯。在著名的“特雷尔冶炼厂案”中，仲裁庭在判决中判称：没有一个国家在使用其领土或允许他人使用其领土时，有权以烟气对另一国家的领土或其中的财产或人员造成损害。1949年国际法院在“科孚海峡案”中指出：“一国有义务不得故意将其领土用作违反他国的权利”。跨国污染仅以赔偿处理是远不够。如果不确定损害方的国家责任，则不利于彻底治理。如果不消除污染源，行为方和受害方均会继续受到损害，这样不利于国际合作和地区可持续发展。只有各国共同确定可持续发展战略，走联合发展共同治理的持续发展道路，才是解决跨国污染的重要途径。 1.2 环境保护责任和可持续发展战略 《斯德哥尔摩人类环境宣言》指出：保护和改善人类环境是关系到各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是各国政府的职责和任务。人类只拥有一个地球，地球就是我们的家园，保护环境就是保护我们赖以生存和发展的家园。 事实证明：人类是自然界的重要组成部分。人类文明起源于自然，自然塑造了人类的文化。人类能够影响和改变自然。因为人类具有智慧和创造力。为了生存和发展，人类积极改造自然，然而，自然更能够影响人类，洪水肆虐、旱魔作怪、荒漠化、盐碱化就是例证。科学技术虽然突飞猛进，然而人类还无法大面积改变气候。人类迫切需要维持大自然的稳定和素质，以及养护自然资源。因此，人类必须善待自然，学会与自然和谐共处，维护自然生态。 近年来，联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《气候变化框架公约》等多项重要国际文件。笔者认为：可持续发展是全人类共同的事业，人类处于普受关注的可持续发展问题的中心，他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利。各国政府、人民团体、所有公民（包括妇女、青年和土著居民）在环境保护中要积极发挥作用。要共同谴责战争对可持续发展造成的破坏。各国政府应积极采取适当方法解决其一切环境争端，促进可持续发展方面国际法的进一步发展。可持续发展不仅要满足当代人类的需要，而且不损害后代人类发展的能力和基础。可持续发展不仅包括经济、社会、资源、环境、而且包括科技、文化、生活风俗，可持续发展战略强调了地球资源的有限性和生态环境的脆弱性，要求当代人类（包括发达国家和发展中国家）必须保护人类赖以生存和发展的自然生态基础。人类保护环境就是保护自己生存的家园。实施可持续发展战略必须解决跨国污染问题。确定污染事件的国家责任是解决跨国污染的关键环节。 2．跨国污染的国家责任 2.1 国家责任的形式及责任确定 60年代以来，国际社会缔结了有关国际条约、国际协定，对某些极危险或特殊活动的赔偿问题做出了规定，形成若干法律制度。 2.1.1 责任形式 （1）绝对的国家责任。《空间物体造成损害的国际赔偿责任公约》明确规定发射国对本国空间物体对他国及其人身、财产所造成的损害承担绝对的赔偿责任。如1978年原苏联954号核动力卫星坠落导致加拿大环境污染，（原）苏联向加拿大支付300万美元的损失赔偿，却回避法律责任。 （2）双重责任制度。鉴于核活动的特殊性，核事故责任是建立在国家和营运人双重责任基础上的。如1962年《核动力船舶营运人双重责任公约》和1963年《维也纳核损害民事赔偿责任公约》规定：营运人必须根据登记国的规定投保一定数额的核事故险，或作出其他财务安排，同时国家保证营运人的赔偿责任，并在营运人保险金额不足以赔偿损失的情况下在一定限额内给予补偿。 （3）营运人的赔偿责任。在跨国界交通运输，如铁路、民航、海上运输、跨国联运和石油运输方面，常见的赔偿责任形式是由营运人直接承担有限赔偿责任。 跨国污染的国家责任应该进一步明确，适用于上述三种或一种与他种兼适用，有待进一步探讨。当然上述排除行为者证明损害或损失是受害人（国）的故意行为所致。受害者（国）可不承担证明行为者过错的举证责任“当损害的危险是跨国性的，危害的程度深，即使采取合理的措施也无法排除事故时，该国就应当承担严格赔偿责任，并且由国家直接承担责任”。 这样，行为者对受害者（国）而言，应具有能力承担损失，行为者可以在某项活动尚未进行时，就预测损害后果及赔偿责任，把损失赔偿费列入生产成本之中。但就环境污染性损害赔偿只是经济赔偿，自然生态损害效应仍然存在或继续延续，因此应尽量避免和减少至零程度，才能与可持续发展协调一致。 2.1.2 责任的确定 责任确定要明确后果责任与危险责任。一个是基于行为结果，一个是基于行为性质，但都对自己的行为所产生的损害后果承担赔偿责任。危险责任应当作为一般国际法原则普遍适用于造成跨国界损害（包括跨国界环境污染）后果的行为。即适用严格责任或无过失责任。其原因是行为者在从事某些极危险的高科技活动中即使采取了预防措施，因受技术和其他客观条件限制，事故或严重跨国性污染可能难以排除。如果适用国家责任原则，行为者只要以无过失为理由就可以拒绝对其造成的损害给予赔偿，因此危险责任必须与后果责任相联系，对行为者（国）的损害后果承担后果责任（包括跨国污染责任）。将责任基础由过失转移到危险上，可以使行为者有能力承担损失——将赔偿损失列入成本通过市场转移给消费者，或通过责任赔偿保险分摊给社会。一些跨国界污染，比如酸雨、核电站的放射性污染、大气中的SO2、NOX、氯氟烃等，如果行为国没有明确承担任何国际义务，并非一定引起国际赔偿责任。在跨国界污染问题上，1989年10月经在理事会发展组织的报告中指出：“跨国界的国际赔偿责任基于一般的法律原则。没有履行习惯法或条约义务原则引起的责任。大多数成员国认为，赔偿责任仍然是当一国不履行上述有关‘注意规则’（due diligence）的国际义务时才引起。该规则不仅规定于条约法中（违反双边或多边条约的规定），而且也可能规定在习惯国际法中”， 其中涉及到行为国对其行为负有责任，无论是过失或无过失责任都涉及到行为的归咎问题。 2.2 跨国界污染国家行为的归咎 传统国际法规定，只有当一国的国际不法行为可归咎于该国时，才引起国际责任。 从事国家行为一般是国家政府、政府官员或其代表人，其行使的某项行为或不行为构成的国家责任只有归咎于国家，才能确认国家责任。无论行为人主观上是否有过失，只要客观上构成违反本国应承担的国际义务，即承担国家责任。 跨国界污染行为的活动性质比较复杂。有些活动并不完全归咎于国家，确定跨国界污染的国家行为归咎就比较复杂。外交活动及核能利用例外，因为这类活动基本上由国家控制。对于商业性质或工业性质的活动，如冶炼、化工造成的大气和水质污染等，国家责任的范围则非常有限。 在国家领土主权和领土完整方面，一国构成跨国损害行为意味对他国领土完整的侵害，但一国对其领土主权的排他管辖权又直接限制本国域内行为可能构成的跨国损害，而一旦出现跨国损害是否必然承担国家责任，这就要认真研究其行为归咎问题。特别是私人性质的工商活动越来越多地造成跨国损害或跨国污染。从国家责任承担来讲，国家一般对私人或各类企业活动不承担责任（各国内国法都这样规定）。但是如果这些企业或私人行为构成了跨国界损害，就意味受害国存在维护其领土完整的问题，也涉及到行为国是否诚实履行国际义务的问题，从而就会引起国家责任。例如，法国阿尔萨斯钾矿开采和冶炼中将大量氯化物倾入莱茵河，造成下游荷兰环境的损害，荷兰自来水公司和菜农就控告了法国政府。多国河流一旦形成污染，往往会给沿岸各国带来不同的损失，这些行为将涉及造成损害后果的行为国的国家责任。大气污染带来的SO2，NOX和颗粒物漂浮和物理运动达数千公里。一旦跨越人为的国界，就会给他国环境造成损害，也会涉及国家责任的归咎。另外，一些发达国家，将有严重污染源的工厂转移到发展中国家或在发展中国家投资兴办类似工厂。虽然许多发展中国家法律上没有严格禁止，但是这类工厂造成的污染仍是在地球上，影响可持续发展在全球范围内实施。这时，其行为结果构成的国家责任属于工厂所在地国还是跨国公司所属国，问题就比较复杂化。因为工厂所在地国如果没有严格法律和环境标准，发生跨国污染，所在国是难以推卸责任的。如1984年印度发生的美国联合碳化公司博帕尔农药公司毒气泄漏事件就充分说明了这个问题。虽然后来印度政府去美国南区联邦地方法院向博帕尔农药分公司的母公司联合碳化物公司提起诉讼,要求赔偿，但美国法院认为应由印度法院审理，驳回了起诉。这起案件虽然交印度法院审理，但提出了跨国界损害结果的归咎问题，涉及到对受害国环境义务和领土完整的保全。类似的环境污染转移或环境标准的不一而导致跨国公司中子公司所在国造成跨国污染，仅由跨国公司母公司承担法律责任，而子公司所在国国家完全排除责任，是否符合国际环境法的规定，各国见解不同。笔者认为：虽然国际法没有严格规定跨国污染行为的归咎规定，但为实施可持续发展战略全球化，对于国家构成的跨国界污染行为，应承担国家责任；因为国家对所有的企业（包括国有企业和私营企业或其他各种类型企业）行使管辖。企业法人发生环境污染，包括跨国环境污染，法人注册登记国应承担相应的国家责任。有关企业赔偿经济损失和负责治理；母公司或母公司对其下属公司或子公司的污染行为应承担双重污染赔偿的经济责任和治理责任，母公司注册登记国相应承担国家行为的归属责任。这将涉及国家责任及国家赔偿责任问题。 3．国家责任及国际赔偿责任与可持续发展全球一体化 3.1 国家责任及国际赔偿责任 国家责任是指一国违反了自己所承担的国际义务，引起该国的国家责任。违背国际义务的不法行为，构成了受害国和加害国之间的权利和义务方面的国家责任划分。国际赔偿责任是指一国的不法行为造成了损害，对损害后果必然产生国际赔偿的责任。这种赔偿责任只有在不履行某一国际义务或违反了国际义务，造成损害结果时，依据损害结果的程度而给予的法律补偿。这种赔偿首先取决于构成的国家责任，不构成国家责任一般不具有赔偿条件。损害结果给他国带来的危害直接涉及到国家责任和由此构成的国际赔偿责任。 然而，国际赔偿责任目前多出现在涉外民事赔偿之中。行为主体有国家、企业、公司和私人企业；而国家责任中的赔偿责任，其主体构成的行为往往是国家的政府机构或政府授权人，一般国家财政为其可能发生的国家责任做担保。一旦行为结果构成危害后果，行为者不履行义务时，可以追究国家责任。国际法委员会倾向于将合法行为所产生的国际责任分为“具有产生跨国界损害风险的活动”和“实际产生损害的活动”两类。前一类在国内法上通常所指的具有高度危险性活动，也包括一般性的，但可能造成跨国界严重损害的活动。例如对跨国界河水的改道、分流和使用对下游国产生的不良影响。后一类主要是那些持续不断产生危害的影响，逐渐形成严重损害的活动。例如工业酸雨对邻国造成的大面积损害；又如原苏联在西伯利亚毁林造田，导致沙尘暴袭击我国西北华北地区，造成土地沙化和环境污染损害等。这两类活动虽不同，但事故造成的损害，加害人、事故与损害之间的因果关系能够足以证明。在某种行为下，受害范围可能是数个国家和地区，造成人身和财产损害严重。如切尔诺贝利核事故其危害的范围、后果较易确定。但是有时某种损害结果可能并非一国行为所致，如沙尘暴的破坏，并非一国所致。世界上有许多国家在过度砍伐森林、破坏草原，造成全球性荒漠化面积不断增大，若单独追究哪个国家的国家责任，在国际法上就会有一定的难度。对于荒漠化形成沙尘暴造成的损害或跨国河流上游国污染带给下游国造成的损害，前者应根据国际条约或双边协议处理，若发生争端，应由国际仲裁机构仲裁；后者应以国际区域管辖原则，对加害国造成的损害，沿岸各国根据科学测定的损害后果，可共同追究加害国的国家责任，并以受损害的程度来要求加害国以法律补偿。 3.2 可持续发展的全球一体化 可持续发展的实现需要全球行动起来，不仅是发达国家，发展中国家也必须全力参与。在实施可持续发展战略中，许多发达国家积极行动并采取有效措施，如制定国内环境法规、研制高科技绿色产品、高效利用废弃物和能源减少大气、水体、土壤等污染。环境污染开始是局部的、地区性的，后来逐步变成全球性的。现在虽然少数发达国家致力环境保护，然而，如果没有众多发展中国家积极参与治理与保护，环境保护只能取得局部效果。如果发生跨国环境污染，发达国家和发展中国家同样受害，只是受害程度不同而已。 关于环境污染责任问题，追根究底还是西方发达国家引起的。产业革命使人类文明发展起来，社会财富急剧增长。然而环境污染问题也日益突出。首先，西方发达国家依靠进口发展中国家各种廉价宝贵资源，如煤炭、石油、天然气、木材、橡胶、皮革、食品等，实现了工业革命，同时也产生了环境污染。震惊世界的十大公害事件就是例证。其次，西方发达国家利用资金、技术、人才优势，通过独资合资合作形式，转嫁污染产业和肮脏产品。第三，西方发达国家储备自己国家资源，巧取豪夺别国资源。如美、日等国进口各种木材、天然气、珍贵稀有野生动植物等等。西方发达国家指责发展中国家环境污染，这是没有道理的。西方发达国家必须承担环境保护的资金援助和技术援助的责任，帮助发展中国家治理和保护环境。 发展中国家由于贫穷落后，屡遭侵略受辱，所以一般鼓励增加人口。在战争期间，人口增加受到抑制。在和平时期，人口过分增加会给社会造成各种矛盾和压力。发展中国家为了解决各种社会问题（包括失业、饥饿、失学等）必须优先发展经济。然而，发展中国家决不能重蹈先污染后治理的老路，因为全球环境问题已经相当严重，它威胁到人类和其他生物的生存。如果继续污染包括跨国污染，人类就会失去地球这个人类唯一的家园。发展中国家首先必须严格控制人口增长。控制人口数量，提高人口素质，这恐怕是全体发展中国的共同任务。其次，发展中国家必须全面实施可持续发展战略，积极地参与治理和保护环境。环境污染包括跨国污染，受害最严重的是行为国。 当前，全球环境问题相当严重，传统的经济增长方式必须改变。走可持续发展道路已经是各国人民的共同愿望。为了实现可持续发展全球一体化，必须建立健全跨国界环境损害责任制度。为此，国际法应明确规定： 1、确立国家赔偿责任。在国际法中明确国家赔偿责任，可以预防跨国界环境损害发生之后如何对受害者进行补偿，使跨国界环境污染构成一国的国家赔偿责任。 2、确立严格责任作为跨国界环境损害责任的基础。在国际立法中严格责任并运用于各国国内法中，明确行为国和受害国分别的责任和权利义务，有利于减少出现跨国界的环境污染。 解决国际环境危机的关键在于应加强国际环境立法和执法；加强环境国际立法的目的在于确定污染的跨国界责任；确定责任的关键在于对受害者的补偿和治理，对加害者的有效限制和处罚。最终形成全球统一的可持续发展。现在“保护和改善人类环境是关系到全世界各国人民的幸福和经济发展的重要问题，也是全世界各国人民的迫切希望和各国政府的责任”。 人类希望拥有一个享有尊严和幸福生活的环境。 作者简介 江伟钰，华东理工大学法律系副教授。通讯：200237上海市梅陇路130号华理苑42号204室。