中国农产品市场准入法律制度的完善 曾文革 庞蛟 (重庆大学 法学院，重庆 400044) 摘要：农产品市场准入制度是农产品贸易的看门人，我国尚未有健全的市场准入制度，同时，世贸组织《农业协议》有关规定对我国的市场准入提出了新的要求，完善我国农产品市场准入的立法迫在眉睫。本文从我国农产品市场准入立法现状入手阐述了我国农产品市场准入法律制度存在的不足，然后在分析完善农产品市场准入法律制度的必要性的基础上从市场准入法律体系、农产品市场准入管理体系、市场主体立法、农产品质量标准体系和动植物卫生检疫法律规范等方面提出立法建议。 关键词：市场准入制度；农业协议；立法 The Perfection of System in China’s Agricultural Market Access Zeng Wen-ge, Pang Jiao (Law School, Chongqing University, Chongqing 400044) Abstract: System of Agricultural Market Access is the door –keeper of Agricultural trade, our country has not a perfect system of Agricultural Market Access. At the same time, some rules of WTO Agreement on Agriculture bring our market new requirements, it is urgent to perfect our legislation of Agricultural Market Access System. This article is starting with the actuality of legislation and expounding the defection of our Agricultural Market Access System, then on the basis of analyzing the necessity of perfecting our Agricultural Market Access System, the author put forward some proposals about system of market access, legislation of market body, agricultural product quantity standard system, norm of propagation quarantine, and managing system of Agricultural Market Access. Key words: Agricultural Market Access System;Agreement on Agriculture;legislation 一、我国农产品市场准入立法现状 近年来，我国农产品质量安全问题日益突出，很多质量不过关的农产品时常出现在农产品市场上，严重地威胁着人们的身体健康。农产品质量不过关不仅影响我国的农产品出口，国内市场同样难以占领，现有的市场也将逐步失去，农业将面临严峻危机而累及国民经济的健康运行。如何确保农产品质量安全正日益成为全社会关注的焦点问题之一。另一方面，乌拉圭回合《农业协议》的签署给世界农业贸易体制带来了新的变化，它增加了世界农业贸易的市场稳定性和透明度，并对农产品市场准入作出了新的规定，促使包括中国在内的世界各国积极对本国农业政策和立法进行改革。 1．农产品市场准入 农产品市场准入包括两个方面，一是主体方面，即国家和政府制定各种制度和规范来对公民或法人进入农业市场，对从事农产品生产经营活动的资格、条件和程序进行规制，二是针对农产品而言，即制定农产品生产的各种质量标准和技术规范，并对进入农业市场的农产品进行质量检测。（注：本文所提及农产品市场准入与农业市场准入是同一概念并都包含上述两方面内容） 乌拉圭回合《农业协议》中所规定的市场准入（Market Access）简单地说就是一个国家允许别国进口的商品质量和数量。具体来说主要是通过规定各成员方将非关税措施关税化，约束和削减关税水平来减少农业领域现存的关税和非关税壁垒，从而增加农产品市场准入机会。同时，《农业协议》为了减少贸易自由化导致的进口产品激增对进口方的不利影响，还规定了特殊保障条款，进口方可征收附加税以对国内市场进行适度保护。 2．我国农产品市场准入相关立法 入世后，在其他某些产业已经建立了市场准入制度的同时，我国农业尚未有专门的市场准入立法，也没有完整的市场准入制度。目前有关农产品市场准入的立法主要有以下内容： （1）农业基本法的相关规定 农业基本法就是指全国人大常委会于1993年7月2日制定并颁布实施的《农业法》。《农业法》中与市场准入相关的规定主要体现在第3章（农业生产）和第4章（农产品流通）上，例如：第3章第34条规定：“各级人民政府和农业生产经营组织应当建立和健全农药、兽药、农业机械等可能危害人畜安全的农业生产资料的安全使用制度，教育农业劳动者安全生产。农药、兽药、化肥、种子、农业机械、农用薄膜和其他农业生产资料的生产者、销售者应当对其生产、销售的产品的质量负责，禁止以次充好、以假充真、以不合格的产品冒充合格的产品。禁止生产国家明令淘汰的农药、兽药、农业机械等农业生产资料。”虽然在《农业法》中并没有提到市场准入的概念，但很多规定仍体现了我国对于农产品市场安全准入的重视。 （2）《中华人民共和国对外贸易法》的相关规定 1994年7月1日开始实施的《对外贸易法》主要是对所有的进出口货物进行管理和规制，当然对农产品同样适用，例如，第3章第20条有关配额分配原则、方式的规定就直接反映出我国对进口货物市场准入的管理方法。 （3）《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的相关规定 1992年4月1日开始实施的《动植物检疫法》是针对进出境的动植物而制定，其中，第2章进境检疫对输入的动植物(包括农产品)的审批、报检、消毒，检疫地点、不合格处理等各方面都进行了详细规定。 （4）其它立法 其它与农产品市场准入有关的立法还有2000年12月1日开始实施的《中华人民共和国种子法》、2000年7月8日修改并实施的《中华人民共和国产品质量法》、经2002年1月30日国家认证认可监督管理委员会第7次主任办公会议审议通过的并于2002年4月29日颁布实施的《无公害农产品管理办法》、2002年3月20日开始实施的《农业转基因生物进口安全管理办法》以及各地方市场准入行政法规等。 总的说来，我国关于农产品市场准入的规定较少也没有清晰的层次和体系，只是散布于中央和地方的立法之中，这对于我国农产品市场的保护，农产品质量的保证，农民利益的保障都是不利的。 二、完善我国农产品市场准入法律制度的必要性 早在2001年，农业部就提出我国将建立农产品市场准入制度，并在2002年将其作为农业发展的重点来抓，其中按照人大和国务院的立法要求，加快《农产品安全质量法》的起草调研工作，并出台了《无公害农产品管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》等。进入2003年以来，全国各地不时传来推行农产品市场准入而纷纷推出举措的新闻，这不论是对我国的农产品市场、普通老百姓还是农业主管部门都是利好消息。不过，我国的农产品市场准入法律制度还有很多的缺陷，还不能很好的发挥对农产品质量安全管理的作用，更不能适应入世后对我国农产品进口的要求，所以，完善农产品市场准入法律制度势在必行。 1．国内层面 首先，完善的农产品市场准入法律制度能确保农产品的质量。近年来，“菜篮子污染”问题越来越受到人们的关注，食品不安全隐患有增多的趋势。如病死猪肉在市场出售，西瓜用注水法增重，大米用矿物油抛光，面粉掺用甲醛，银耳用硫磺熏制增白，猕猴桃施用“膨大剂”增大，蔬菜农药残留超标等。这些不安全产品不仅影响了消费者的身体健康，甚至危及生命安全。[1]造成这些现象的直接原因是因为农产品的销售者为降低成本，谋取更大的利益，钻法律的空子，于消费者利益不顾。但是更重要的原因是我们没有严格的制度去规制这些不正当行为，给了他们可以肆无忌惮的可能。农产品相对于其他产品与我们的生活更加密切相关，农产品的质量必须过关，要保证这一点，需要我们的立法机关尽快制定相关法规来规范农产品生产销售者们的行为，监督农产品的质量。 其次，完善的农产品市场准入法律制度能建立消费者的信心，从而促进农民增收。越来越多有害的农产品进入农业市场不断的伤害消费者的利益，同时减少了消费者对农产品的消费，使我们的农业市场长期处于“买方市场”，农业发展停滞不前。专家指出，建立农产品市场准入制度，虽然短期内会给农民和经营商增加很多限制，但从长远看是有利的。因为消费者对食品不放心，就会少买或不买；反之，消费者一旦建立了消费的信心，农产品的总消费量肯定会扩大。[2]所以，开展农产品市场质量安全准入，被认为是保障农产品安全生产和消费的有效措施。这既是发达国家的通行做法，也是国内农产品质量管理的必然趋势。 最后，完善的农产品市场准入法律制度是促进我国的农业发展，农产品市场稳定的保障。完善的农产品准入法律制度可以为我们的农业市场提供质量过关的产品；可以保证我们的农业市场主体具备应有的资格；可以为农业市场发展提供很多有效的措施，这些都是我国农产品市场健康稳定发展的保障。而且完善的农产品市场准入法律制度更是我国农业法律体系不可缺少的组成部分。 2．国际层面 首先，我们必须要有完善的市场准入立法来保证我国正确履行在加入WTO的谈判中所作出的承诺和让步。中国就农业市场准入方面作出了以下让步和承诺：一是关税减让。中国答应将农产品平均关税继续降低，由入世时的21%降至到2005年的17%，在美国有重大利益的一些商品上，我国承诺对关税作更大幅度的削减。[3]二是放开部分农产品市场。逐步扩大小麦、玉米、大米、棉花等大宗农产品进入中国市场的准入量。三是逐渐消除国营垄断。按照承诺，在过渡期中国政府对粮食、棉花、食用植物油、食糖和烟叶等农产品保留国营对外贸易体制（由政府指定国有企业专营）。但是，我国并未承诺限制外商外资进入粮棉等农产品的购销领域。同时，在过渡期完成后，我国将不得不按照WTO的要求放开农产品进出口贸易领域，将豆油、小麦、大米和棉花等农产品贸易的一定比例让给非国有企业包括外资企业。四是取消出口补贴。中国承诺加入WTO不对任何农产品，特别是玉米、大米、棉花等产品进行出口补贴。五是履行WTO动植物检疫标准（SPS），在小麦、水果和肉类等农产品贸易上严格执行WTO的SPS标准。[4] 我们既然作出这些让步和承诺，我们就要履行，这时需要我们有相关国内法来保证我们在履行义务的同时维护自己的最大利益。在近几年的农业对外贸易实践中，其它国家就时常抓住我们立法不完善的弱点，使我们在贸易中利益受损。不仅如此，其它国家在和我国进行农产品贸易时还经常对我们进行抱怨，这是因为我们相关国内法的漏洞给了它们对我们进行抱怨的理由，所以我们必须在我们的农产品市场准入立法中按照WTO规则和《农业协议》对农产品的市场准入问题作出明确规定。 其次，我们必须要有完善的市场准入立法来保证来自国外的农产品的质量以及保护我们自己的农产品市场。最近我们可以在农产品市场上发现两种现象。第一种现象是我们随时可以在街上买到美国特种玉米，但是这种玉米到底是不是美国的玉米或者它到底是不是销售者所宣传的品质优良我们却不得而知，我们可以想象，这些所谓的美国特种玉米也许只是美国最为普通的玉米甚至有可能只是我们自己的玉米挂上了“美国”这个牌子，这对于我们中国消费者来说是莫大的伤害。第二种现象是来自国外的高价水果大受欢迎，比如美国提子、美国香梨，印度香蕉成为了国内消费者青睐的对象，这对国内同类产品造成很大的打击。这两种现象直接反映了我国对外来农产品市场准入的现状。中国作为世界贸易组织的成员方之一，对《农业协议》的遵守以及在市场准入方面所作出的各项承诺在前面已经陈述。很多发达国家就是利用我们的农产品质量标准的模糊性和相对较低，将它们本来没有优势的产品以较高的价格输入我们国家。加之入世后我国必须在市场准入方面做出让步的新形势，我们必须采取合理有效的措施应对，当务之急就是完善农产品市场准入法律制度，做到有法可依。 三、完善我国农产品市场准入法律制度的建议 通过上述的介绍和分析，我国应当完善现有的农产品市场准入法律制度，不仅要使国内的农产品市场稳定健康发展，更要使我们的农产品适应入世后带来的挑战。笔者认为应从以下方面完善我国的农产品市场准入法律制度。 1．完善农产品市场准入法律体系。首先，全国各省市要建立统一的市场准入制度。目前，我国已在北京、天津、上海、深圳、武汉等城市建立了农产品市场准入制度，还没有形成全国统一的局面，所以我们要尽快在全国范围内建立统一的市场准入制度，但是这种统一并不是完全的一样，而是在主体资格、程序、监管、法律适用上的一致，而农产品质量标准可以因地域的不同而有所区别。其次我们要完善农产品市场准入制度的内容，它应该包括对农产品质量的检测；对市场主体资格的审查；建立农业就业资格认证制度；农产品从生产到销售的标准和技术规范；实行无公害农产品质量抽检和公开通报制度；建立蔬菜生产基地和大型农产品批发市场联网的市场信息服务体系等等内容，这些都是有效地保证我国农产品市场在健康安全的轨道上行驶，促进农业整体的发展的必要措施，也是完善的市场准入制度所必备的。最后，我们要增强市场准入法律制度的透明度，其中重点是技术性规范。我国本来的农业法律法规规章所涉及到的一些技术规范末公开或比较原则，不符合WTO关于透明度的要求。我们要完善有关技术措施制定程序和许可管理程序，增加与市场准入有关技术性措施的透明度，这样不仅有利于我们的市场主体更好的遵循这些程序和技术性标准，也有利于我们遵循WTO的透明度原则。 2．完善农产品市场准入管理体制。中国农业管理体制是在产品经济条件下形成的，目前我国主管农产品贸易的部门在中央一级分别由农业部管理农产品的生产、商务部管理农产品的流通，地方上也是由农业部门和商业部门进行管理。这种管理方式很容易造成生产与市场的脱节、生产与消费的脱节、国内贸易与对外贸易的脱节等缺陷，同时对市场准入的管理也缺乏功效，从而严重影响了政府对农业的宏观调控和对市场秩序的维护。由于市场准入监管的乏力，也造成我国农业的组织化和一体化程度很低，进入农产品市场的市场主体没有受到很好的监督，使作为市场主体的农产品营销企业缺乏效率和竞争力。[5]所以，从目前情况看，农产品市场准入管理机构完善应当着重解决以下问题：第一，明确界定各级农产品质量检测机构职责与任务，其中，部级专业性质检中心的职责应包括对全国性的农产品质量安全普查和风险评估工作，农产品检验检测技术的研发和标准的制修订，开展农产品质量安全对比分析研究与国际合作交流，农产品质量安全认证检验、仲裁检验和其他委托检验任务，还要负责有关农产品质量安全方面的技术咨询和技术服务；省级综合性质检中心的职责主要有农产品质量的安全监督抽查检验，农产品市场准入检验、农产品产地认定检验和农产品质量安全评价鉴定检验，对县级综合性检测站进行技术指导和技术培训，并接受其他委托检验和负责农产品质量安全方面的技术咨询、技术服务工作；县级综合性检测部门的主要职责应包括在管辖范围内开展农产品生产基地和批发市场开展检测工作，进行农产品质量安全监督检查的抽样和生产过程中的日常监督检验，并且对农产品质量安全方面标准进行宣传和技术培训，接受其他委托检验和负责农产品质量安全方面的技术咨询、技术服务工作。第二，建立市场准入管理的对内对外协调机制。我国农产品市场准入在对内和对外的管理上存在很多差异，其对市场主体和产品的准入管理标准也有很大不同。但是在入世后，由于市场的逐渐开放，需要我们的国内标准也要与国际标准逐渐接轨，这就要求我们在目前的管理体制基础上加强商务部、海关与农产品质量技术监督部门的交流与协调，使农产品内、外贸易政策保持协调，使市场准入形成一个有机整体，促进我国农产品出口的发展和农产品在国际市场上的竞争力。第三，必须出台《农产品市场准入管理条例》，要明确规定管理部门对市场主体对市场准入的监督管理方法，使市场准入管理部门在执法时有法可依，同时还要符合《农业协议》的要求，并且与现行的《无公害农产品管理办法》、农产品技术法规和动植物卫生检疫法律制度以及将要实施的《农产品安全质量法》等共同构成一个有机整体。 3．完善农产品市场主体立法。市场主体立法是市场准入立法的一个重要方面。因为，我们的立法归根结底都是对主体的规制，对市场主体资格和条件的规范是市场准入法律制度的首要问题。我国农业和农村经济市场主体主要有农村集体经济、国有企业、合伙企业、独资企业、股份合作企业和个体工商户等形式。目前，这些主体中可以适用有关法律的包括国有企业、公司、合伙企业、独资企业和个体，而其他农产品市场主体比如农业股份制合作企业尚无明确的法律规范，这是市场主体立法的缺陷。所以完善农产品市场主体立法，首先是要确立一些现实的又尚未有法律规范的农产品市场主体法律地位，其中包括农民专业合作经济组织、农业股份制合作企业等，通过立法确立他们的法律地位，并规范这些市场主体的资格条件、组织形式和经营秩序，赋予其贸易纠纷起诉主体资格。其次是要完善已有的法律制度，特别是有关农业集体经济组织的法律制度，农业集体经济组织是我们农产品市场主体中最普遍和最重要的一个主体，我们应当要处理好农业集体经济组织在农产品贸易中的市场主体地位，更好地发挥其在农产品市场中的作用，进而维护农民的利益。再次，在确保所有进入农产品市场的市场主体都有法可依的基础上，要加强主体资格的审查制度。具体说，包括以下内容的完善：第一，明确要进入农产品市场主体的所有制形式，进而对应适当的资格条件，尤其是合伙企业、独资企业等非国有的市场主体，它们在进行农产品贸易过程中有很大的自主性，并且根据入世后所达成的有关协议，我国对农产品的配额管理中，不再对私营企业有所歧视，所以对它们的资格审查显得尤为重要。还有值得重视的是随着市场的逐渐开放，国外市场主体也会不断进入我们的市场，我们必须制定相应的资格审查制度。第二，建立农业就业资格认证制度。就是我们不仅要规范市场主体，也要规范市场主体里工作的人。可以借鉴城市就业和国外农业中实行的就业资格制度。从现在起就试行农业从业人员资格认证制度，开始时可以限定在青年农民中，标准要适当，未能通过资格考试的不允许独立从事农业经营。第三，在农产品进出口领域，为了能够提高我们在对外贸易中的地位以及尽快增强国内企业的国际竞争力，建议政府制定相对较严的相关市场主体准入政策，先让具有较强实力的国企或私企进入粮棉油以及农业生产资料进出口贸易领域，并开展市场竞争，以适应入世后激烈的市场竞争。 4．完善农产品质量标准体系和动植物卫生检疫法律规范。对农产品质量的监管是市场准入制度另一重要的方面。国家认监委、农业部等九部委最近联合下发了《关于建立农产品认证认可工作体系实施意见》，提出要建立统一、规范的农产品认证认可体系，这标志着我国农产品认证认可工作开始走上规范化发展之路。[6]而要规范认证认可制度第一要解决的是制定合适的认证认可标准，所以，首先应对国内现有农产品和食品的技术标准进行调整，根据WTO有关协议和我国经济发展的需要，调整产品技术标准的水准，以适应国内外两个市场接轨的要求，把强制性执行的产品标准逐步转化为与技术法规配套的自愿性产品技术标准，有计划、有步骤地缩小强制性标准的范围，以逐步建立起真正能把国内外两个市场、两种标准衔接起来的技术法规和技术标准体系。同时建立农产品质量技术标准信息网，专门收集国外先进国家实施的质量技术标准，将信息及时地提供给有关部门，促进我们的标准与国际标准靠拢。其次，完善动植物卫生检疫法。总的来看，中国现行的动植物检疫法律、法规与WTO的《SPS协议》的宗旨是比较一致的，尤其是《进出境动植物检疫法》，吸收了世界上其他国家动植物检疫的经验，总和国际协议和惯例，得到国际上的赞许。[7]但是，加入WTO，围绕农产品贸易和动植物检疫的国际争执必将频繁而激烈。我国的动植物检疫将面临严峻的挑战：一是进境种苗、其他繁殖材料和农产品将大量增加，动植物有害生物传入的风险增大，检疫和监管任务加大。二是要严格执行有关国际协议，检疫措施将国际化和标准化，并要求公开、透明，对动植物检疫工作提出了更高的要求。三是国际贸易的非关税壁垒将逐步取消，对农产品进境的禁止措施也将减少，动植物检疫将成为影响贸易的重要手段，面临更大的压力。所以我们必须进一步完善动植物卫生检疫法律规范：第一，修改和完善有关检疫标准。按照《SPS协议》和《农业协议》要求，修改、补充现行检疫技术规程、标准，确保各类技术规定、标准和检验出证程序不会构成国际贸易的非必要障碍，同时又能保护人类、动植物的生命或健康。第二，对国外基于科学的、运行比较可靠的检疫标准与技术应加快认可，这样有利于别国对我国出口检疫标准与手段的认可。并且国际上通行的标准，经评估后可以作为我国的检疫标准。第三，建立有害生物风险评估制度。逐步改变以法定检疫对象为目标的管理制度，建立和完善风险分析体系，依据风险分析实现对进出口动植物及其产品的风险分级管理，提高引种检疫管理的科学性和合理性。第四，改革现行的动植物卫生检疫体制，按照国际通行做法，实行内外检统一管理，并在时机成熟的时候将动植物检疫管理工作重新划归农业部。 综上所述，我国农产品的市场准入制度还很不完善，加之入世对我国农业的影响是巨大的，所以我们所要建立的市场准入制度不仅要规范国内的农产品市场，还要适应国际农产品贸易对市场开放的要求，我们的立法工作者任重道远。 参考文献： [1] [2]黑河日报[N]. 第二版 2001.9.13. [3] 刘双舟.WTO知识解读及应对措施—农业[M]. 北京：中国法制出版社，2002.86. [4] 张汉林.WTO与农产品贸易争端[M]. 上海：上海人民出版社， 2001.309-317. [5] 龙永图.入世与农产品市场开放[M]. 北京：中国对外经济贸易出版社， 2000.146-147. [6] 农民日报[N]. 2003. 5.7. [7] 应瑞瑶,蓝海涛.冲突与调整—中国加入WTO后农业法律制度的变革[J].经济法学、劳动法学(人大复印资料) 2003，(3)：77-82. 作者简介：曾文革，男（1966-），重庆人，西南政法大学博士研究生，重庆大学法学院副教授，主要从事经济法学研究；庞蛟,男（1979-），重庆人，重庆大学法学院硕士研究生。