环境纠纷解决机制探究 张式军 （武汉大学法学院环境法研究所2002级博士研究生 武汉 430072） 内容摘要：本文论述并分析了我国环境纠纷解决方法及其缺陷，以及加强环境纠纷行政处理的必要性和可行性。提出了依托现有的环境纠纷行政处理机制构建我国环境纠纷解决法律体系的设想。 关键词：环境纠纷 解决机制 行政处理 强化和完善 构建 体系 一、环境纠纷概述 环境纠纷，也称公害纠纷。“公害”的概念最早源于日本，所谓公害就是“以由于日常的人为活动带来的环境污染以及破坏为媒介而发生的人和物的损害”。 广义的环境纠纷，是指因环境问题而产生的社会组织、成员（包括国家、单位和个人，在环境法上称为特殊法人、法人和公民或自然人）之间的争执，是因环境问题而产生的社会矛盾的一种公开化形式，是一种发生在两个或两个以上主体之间的、相互联系并对立的环境行为。从纠纷的法律性质看，环境纠纷可分为环境民事纠纷、环境行政纠纷和环境刑事纠纷。 通常所说的狭义的环境纠纷是指环境民事纠纷。 环境纠纷是环境问题的产物，它随环境问题的日益严重而不断增多。特别是近些年来，我国经济建设、城市化进程呈加快发展趋势，随着我国环境保护事业在各个领域的深入开展和公民环境意识、法律意识、维权意识的增强，由污染引发的环境纠纷数量呈快速上升趋势，仅国家环保总局统计的环境信访案件在最近八年间就增加了十倍。 其中既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。各级环保部门相继设立了信访部门或负责信访的专职工作人员处理环境纠纷，但因环境纠纷而引起的来信来访的数量仍呈不断增多的趋势。 环境纠纷难以及时、有效地解决，会进一步引起纠患双方矛盾激化，影响社会安定，也不利于环境管理本身的发展。环境纠纷解决难度大的原因，除了由环境问题本身的综合性、复杂性特点所造成的以外，环境纠纷解决机制的缺陷是更重要的一个方面。环境纠纷从性质上来讲是一种民事权益纠纷，但环境纠纷有不同于普通民事纠纷的特点，其解决机制也应该是综合的、多方面的。根据我国有关法律法规的规定，参与解决环境纠纷的主体非常广泛，解决途径也是多种多样的，可是环境纠纷的解决为什么没有达到预期的目的呢？这是因为目前的环境纠纷解决机制存在缺陷，正如台湾学者所指出的“公害纠纷的存在本身并不是问题，有问题的是既有的纠纷处理体系是否有化解纠纷的能力。” 我国的环境纠纷解决机制忽视、削弱了代表政府行使环境监督管理职能的各级环境保护行政主管部门（以下简称“环境行政机关”）在的作用。环境纠纷解决机制中必须充分重视并发挥环境行政机关的作用。 二、环境纠纷解决方法概述 在我国现行法律制度下，环境纠纷的解决途径非常广泛，从我国民事立法和环境法的有关规定和实践来看，包括谈判（交涉）、调解、行政处理、仲裁、环境诉讼等多种方式。总的说来，这些纠纷解决方式可分为两类：诉讼方式和非诉讼方式，前述方式除环境诉讼外，都属于非诉讼方式。分述如下： (一)谈判（交涉），又称协商或自行和解，指纠纷双方当事人之间本着平等、互谅的态度和实事求是的精神，就有关纠纷的解决自行达成和解协议，并自觉履行。谈判（或协商）无须第三者参与斡旋、调停、仲裁或裁判，这种方式简便易行，省时、省力、省钱，是一种理想状态的解决方式。单纯的双方当事人之间的谈判属于典型的“私了”，通过谈判“私了”是有条件的，在条件不具备时，往往难以达成合意，且通过谈判（或协商）达成的协议没有强制力，约束力不足，具有不确定性。 同时，由于侵害方的生产经营活动的持续性，环境污染与侵害具有长期性，在实践中，通过谈判（或协商）达成的协议，经常不被遵守，通过谈判有效地解决环境纠纷的情况是极少数的。 （二）调解，是在第三方主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。在某种意义上，调解可以视为谈判的延伸，二者的主要区别在于是否有中立第三方（调解人）的参与。调解分诉讼外调解（包括民间调解、行政调解等）和诉讼内调解（司法调解）。根据《宪法》、《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》的有关规定，“人民调解的组织形式是人民调解委员会，其性质是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”，“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。” 这里所指“人民调解委员会”是民间调解的一种主要组织形式。 调解的特点：1、调解是在中立第三方的参与下进行的纠纷解决活动。作为中立第三方的调解人可以是国家机关、社会组织、专门机关（机构），也可以是个人。2、调解以当事人的自愿为前提。3、调解具有程序的简便性和处理的灵活性与合理性。 调解应遵循的基本原则：(1)自愿是调解的基本原则，调解的启动和调解协议的达成的最基本前提是双方当事人的自愿。自愿原则体现了调解的合意性质，符合当事人主义的精神和处分原则，同时也是调解协议正当性及效力的依据所在。自愿原则要求当调解失败，无法达成和解协议时，不得阻碍当事人选择其他纠纷解决途径，包括提起诉讼。（2）调解应当以合法和不违反公序良俗为原则，调解的内容不得损害国家、集体、公共利益和其他个人合法利益，也不得违反法律的强制性和禁止性规定。（3）公平与平等协商原则。 调解也具有程序简便，及时、省力、省钱等优点，纠纷当事人能够在自愿、平等、友善的基础上弄清事实、分清责任、达成协议，应该说这是双方当事人解决纠纷的最理想方式。调解适用的一个主要前提是，双方当事人必须自愿接受协商或第三方的居中调解，并自愿、自觉地履行达成的协议。但在实践中，由于环境纠纷双方当事人对各自环境权利与义务的认识分歧较大，以及对调解人的信任度等原因，很少有能够通过民间调解圆满解决环境纠纷的。绝大部分的环境纠纷都通过以环境信访为主要渠道的方式诉至环境保护行政主管部门，行政处理成为解决环境纠纷的主要手段，还有少数由于污染严重，或对赔偿责任和赔偿数额争议较大的环境纠纷案件诉至法院，通过司法救济这一最终途径解决。 《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这条规定说明解决环境纠纷（赔偿责任和赔偿金额）的法定途径主要有两种：行政处理和诉讼（即环境民事诉讼或称司法救济），其中行政处理不是提起诉讼的必经程序，当事人可径直向人民法院起诉。 （三）行政处理，又称环境行政司法，准司法，是指“行政主体为实现相应法律、法规、规章确定的行政管理目标和任务，应行政相对人申请或依职权依法处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。” 行政处理是解决环境纠纷的主要途径，它具有专业性、权威性强以及效率高、成本低等优点，环境行政机关对当地环保情况最熟悉，掌握当地企业排污的基本情况和有关资料，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，便于及时查明案件事实，做出妥善处理，维护国家、集体利益和环境污染受害者的合法权益。行政处理的形式广泛多样，根据我国《环境保护法》的有关规定和环境保护工作实践，环境纠纷行政处理主要包括行政调解和行政处理决定（裁定、裁决、决定书等形式）。 1、行政调解 行政机关主持的纠纷调解，与民间调解比较，具有依靠专家判断、对纠纷当事人（双方或一方）有权威性和影响力、效率高、成本低以及可以在纠纷解决过程中积累政策经验等优势。需要注意的是，在行政调解中除应遵循调解应遵循的一般原则外，特别应该注意对“赔偿责任”的处理。《环境保护法》第41条第2款的对“赔偿责任和赔偿金额的纠纷”的行政处理的规定比较模糊。笔者认为应将“赔偿责任和赔偿金额的纠纷”二者分开处理，行政调解的内容应该主要是指“赔偿金额”的纠纷，对“赔偿责任”的认定不适用调解，这是由环境污染纠纷的性质和环境行政机关的性质所决定的。因为要从根源上解决环境纠纷就必须查明污染源所在，查明污染（或侵害）的性质和程度，才能使环境行政机关通过环境纠纷的处理达到加强环境管理，最终达到保护环境的目的。而且只有在明辨是非的基础上，分清责任，才能达成使双方当事人都相对比较满意的调解协议，使双方能够自觉、认真、全面的履行。 行政调解处理还应注意两个问题，一是只能在法律授权的范围内，对环境民事纠纷进行调解处理；二是调解处理，应以当事人的请求，并且双方当事人都接受调解为前提，不能强制当事人双方或一方接受其调解，如果一方或双方当事人请求环境行政机关进行调解，达成调解协议后又反悔的，应及时依职权做出行政处理决定，或告知当事人到人民法院通过诉讼方式解决。 2、行政处理决定 依照有关法律法规的规定，在1992年以前，环境行政机关在处理环境污染民事纠纷时，大都采用“以调解为主，在调解不成的情况下，或宣布调解失败，或做出行政处理决定”的方法。实践证明，对一些污染严重的环境纠纷很难通过调解使当事人双方达成调解协议，在行政调解无效的情况下，及时做出行政处理决定（主要是行政决定书或行政裁决书的形式），是一种行之有效的方法。事实上，环境纠纷当事人大部分接受了行政处理决定，只有极少数不服行政处理决定向人民法院提起了行政诉讼。即便是在环境行政诉讼中，多数结果也是人民法院判决维持原行政处理决定或环境行政机关胜诉，少数是由于环境行政机关处理决定确定责任不正确、确定赔偿金额显失公正和行政机关违法而使环境行政机关败诉。但自从1992年1月31日全国人大法工委办公厅批复国家环境保护局的《意见》公布后，由于对这个《意见》理解的偏差，各地环保部门纷纷将原来的行政调解、行政处理决定两种主要的行政处理环境纠纷的方式改为单一的调解方式，理论界也出现将行政“处理”与行政“调解”混为一谈的情况。《意见》不但没能明确行政处理环境纠纷问题，反而进一步造成了理论与实践上的混乱。但就《意见》本身来看，姑且不论全国人大法工委办公厅这个立法解释的效力问题，单就解释的内容看，这个《意见》只明确说明了一个问题，即“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”，而没有改变我国《环境保护法》中环保部门做出行政处理决定的法定职权的规定。另外，最高人民法院2000年3月8日，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)第1条第2款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……，三是调解行为以及法律规定的仲裁行为……”。当事人对行政机关的调解行为不服向人民法院起诉的，“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，不能以做出调解处理的行政机关为被告提起行政诉讼，当事人只能以原纠纷为诉讼标的重新提起民事诉讼请求司法救济。这个《解释》和前面的《意见》都明确了一个问题，即“当事人对行政机关的调解行为不服向人民法院起诉的，不是行政诉讼。”根据《环境保护法》的规定，环保部门不仅享有环境行政处罚权，同时也负有处理环境污染纠纷的义务。 对行政机关来讲，法定职权意味着法定义务，当行政主体回避责任时，便构成消极违法，行政权是公权力，这种权力“对于法律的原则是：启动时要有法律依据，运用时恪守法律界线，遇阻时寻求法律保障。该原则的另解是：权力在无法律规定时不得推定，有根据时不得越限，遇障碍时不得放弃。” 因此，如果环境纠纷当事人申请环保部门对其纠纷进行处理，环保部门拒绝受理，或受理后不予认真处理、久拖不决，是行政不作为，当事人当然有权提起行政复议或向人民法院提起环境行政诉讼（附带环境民事诉讼）。 行政处理决定主要有行政处理决定书、裁决或裁定等形式，也有学者认为包括行政仲裁，但笔者认为仲裁不可适用于环境纠纷的行政处理，因为根据我国《仲裁法》规定，仲裁不能随便设定，必须由法律明确规定 ，而且仲裁组织是民间机构，具有独立性，仲裁的受理是依据当事人自愿选择原则，仲裁机构的民间性、管辖权的非强制性、仲裁过程的保密性等特征，都与环境行政权设定的性质有本质的不同。至于我国在实践中由行政机关长期以来所进行的“行政仲裁”，并非“民间司法”的范畴，因此不是真正的仲裁制度，它只是误用了仲裁的概念，实质上是一种行政裁决制度。“行政仲裁制度的产生和发展不是偶然的，它是计划经济的必然产物。”“行政仲裁制度并不仅是为解决纠纷而处理案件，更重要的是通过审理经济纠纷，实现计划管理职能。而行政仲裁制度所体现的非自愿性，则反映了高度集中的计划要求。”“如果说最典型的仲裁最大的特点在于它体现了当事人的自愿性，那么行政仲裁则不具备这一特质，从严格的意义上来讲，行政仲裁实际上不属于仲裁的范畴，而是一种特殊的行政司法。” 因此，这种特殊的行政司法实际上是一种行政裁决制度。地方环境立法中也有坚持运用行政处理手段解决环境纠纷的实例 ，其中1996年山东省人大通过的《山东省环境保护条例》对环境侵权的民事责任、举证责任及免责事由作了规定，并明确环境纠纷的行政处理方式有调解和裁决两种。 （四）仲裁指“争议双方在争议发生前或争议发生后达成协议，自愿将争议交给第三者作出裁决，双方有义务执行的一种解决争议的方法。” 仲裁有以下特点：1、以双方自愿为前提；2、仲裁的范围一般为民商事纠纷；3、仲裁有极大的灵活性与便利性；4、仲裁具有强制执行力。仲裁在国际环境侵权案中被广泛采用，最早发生的国际环境污染纠纷的典型案例是特雷尔冶炼厂仲裁案 。但在我国环境污染纠纷案件中尚未有一例是通过仲裁解决的，我国《仲裁法》也未对处理环境污染纠纷案件做出规定，只有在1983年的《防止船舶污染海域管理条例》第40条和1998年的《中国海事仲裁委员会仲裁规则》才规定具有涉外性质的海洋环境污染损害纠纷，可以按仲裁程序解决，这个规定实际上是与国际环境污染损害纠纷处理机制相协调的产物，仲裁是处理国际环境污染损害纠纷比较便捷、有效的司法机制，但在处理国内环境纠纷方面存在缺陷。《仲裁法》第1条规定的“为保证公正、及时地仲裁经济纠纷”和第2条“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”分别规定了仲裁的目的是“仲裁经济纠纷”，受案范围“主要是合同纠纷和其他财产权益纠纷”。其中的“其他财产权益纠纷”一词非常笼统，是否包括环境污染损害引起的权益之争不得而知，笔者认为不应包括环境纠纷在内，因为环境纠纷之权益从本质上讲是环境权而不是财产权，更不是经济纠纷。从我国目前各地仲裁委员会的实践来看，也未把环境纠纷作为其受案的范围。 （五）诉讼解决，司法救济手段，即环境侵权民事诉讼。《环境保护法》第41条第2款明确规定了解决环境纠纷的法定途径主要有两种：行政处理和诉讼。《大气污染防治法》第62条第2款，《水污染防治法》第55条第2款，《固体废弃物污染防治法》第41条第2款，《噪声污染防治法》第61条第2款，都作了类似的规定。司法救济作为纠纷解决最终的和最有效的途径有其特有的优点，人民法院作为唯一的审判机关，其程序规范严密，判决具有权威性和强制力。所以个别污染严重，或纠纷双方当事人对赔偿责任和赔偿数额争议较大的案件，通过诉讼外手段难以解决时，最终还是要选择司法救济。 人民法院的审判，也首先适用调解。《民事诉讼法》第16条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”。环境纠纷属于民事案件，在审理中也首先应当适用调解，在调解中遵循自愿、合法原则。 与民间调解、行政调解（统称为诉讼外调解）所不同的是，法院调解为诉讼内调解，双方当事人一经达成协议并送达，即产生法律效力，它与司法判决书具有同等的法律强制力和约束力。 调解不成的，应当及时判决。人民法院审理环境民事诉讼案件除应遵循《民法通则》、《民事诉讼法》、《环境保护法》及相关法律规定外，还应注意环境民事诉讼中举证责任的特点：（1）举证责任倒置，或减轻原告举证责任。环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有间接性，受害者因缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，举证艰难，而排污企业由于掌握生产工艺、技术等资料，具有相应的监测能力、设备等条件，对自己的排污情况最为了解。关于环境污染侵权案件的程序，特别是证据规则，最高人民法院2001年12月21日公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》对此做了相应规定。（2）因果关系推定。如果排污企业既不能证明法定的免责事由，也不能否认其排污行为与损害结果之间因果关系的存在，就推定存在因果关系。 关于环境污染侵权责任的认定是一个在环境行政执法和环境司法实践中很有争议的问题。有学者认为环境污染侵权损害赔偿责任以“被告违反国家保护环境防止污染的规定”为其构成要件之一 ， “只有进行生产活动所排放的污染物违反国家规定的排放标准，才承担责任”， 或“污染环境而未违反国家有关规定者，不负民事责任。” 等等，此种对法律规定的学理解释，不仅将公法标准置于私法保护之上，与污染源遵守公法标准和要求并不免除其民事责任的立场和规定完全相反，也与我国环境立法中的有关规定相矛盾。《环境保护法》第41条规定的“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”显然是无过错责任条款，即排污单位的污染物不管是否达标排放，只要造成污染侵害事实，仍要承担污染损害赔偿之责（当然，如果污染危害是由第三者引起或者受害者自身过错造成的则另当别论）。关于环境污染损害赔偿的条件，国家环境保护局专门做出执法解释并明确指出：根据《环境保护法》第41条和其他有关污染防治的法律规定，“承担污染损害的条件，就是排污单位造成环境污染危害，并使其他单位或者个人遭受损害。现行有关法律法规并未将有无过错以及污染物的排放是否超过标准，作为确定排污单位是否承担赔偿责任的条件。” 笔者认为承担环境污染侵权责任包括三个实体要件：（1）排污单位的排污行为：（2）污染损害事实或结果；（3）排污行为与损害事实之间有一定的因果联系。排污单位有无过错以及污染物的排放是否超过标准，均非排污单位是否承担赔偿责任的法定要件。 尽管环境诉讼以其严密程序性、最高权威性和国家强制力，而成为环境纠纷的最终救济途径，但不可否认的事实是，由于环境诉讼的艰难性，诉讼在处理由于污染与破坏产生的环境纠纷方面存在先天不足，以及由于司法资源本身有限，处理解决纠纷使社会对司法活动这种公共产品的需求量又不断增加，相当案件无法通过司法解决等原因， 使得环境诉讼并没有起到应有的保护环境污染受害人的作用，环境诉讼没有成为保护环境侵权受害者权益的有效手段。环境诉讼的艰难性主要表现为：一是举证难（原因如前述）。二是起诉难，代价高。环境污染不同于普通的经济利益纠纷，环境纠纷的受害方即使胜诉，也不能从纠纷中获取任何经济利益，最多只能是恢复其应有的环境权益或微不足道的损害补偿。由此产生的高昂诉讼费用、鉴定费用使他们难以支付；何况污染企业都是当地政府的利税来源，法院的开支也来源于地方财政，看不见的地方保护使得诉讼难上加难。资料显示，环境诉讼案件中，十有六七是本应得到赔偿的污染受害者败诉。另外诉讼的严密程序也成为保护环境权益的障碍，环境侵权受害者要同时忍受着不断进行的污染侵害和马拉松式的环境诉讼。环境法不同于其他法律的一个特点就是受“科学的不确定性”制约，也就是说，虽然对污染还没有确切无疑的科学定论，但身处其中的人早已感受到了痛苦。等到诉诸法律得到确定，受害人已经受到了太多损害。即使法院判定原告胜诉，所得到的赔偿也远远无法弥补遭受的损害，因为环境问题给生命的利益带来的损害往往难以量化。三是鉴定评估难。无论是污染与损害的因果关系鉴定，还是损害额度的计算，都非常复杂。目前我国有资质的环境污染鉴定评估机构异常缺乏，即使是有资质的机构，也大都是事业单位，通常不愿意接受普通受害者的委托。再加上缺乏统一的技术标准和方法，不同的机构对于同一个案件做出的鉴定结果时常大相径庭，有的甚至截然相反，让法院难以适从。 由于环境诉讼的艰难，法院在解决环境纠纷保护公民环境权益方面表现不力，那种“通过法院解决纠纷，有时可能比行政处理更加迅速和公正。”的观点对于环境纠纷的解决来说显然是不适应的，那仅仅是“有时可能”罢了，并不具有普遍性。形象地说，“环境诉讼像是一件裁剪漂亮的衣服，能穿上它的人却不多。” 三、强化和完善环境纠纷行政处理方式 如前所述，环境纠纷的多种解决方式中，谈判（交涉）、民间调解、仲裁、环境诉讼等各有其优点，更有明显的局限性，而对环境纠纷的解决不力。有学者从理想化的角度出发主张以调解方式解决环境纠纷是最主要途径，更有学者或政府官员主张环境诉讼才是解决环境纠纷的根本途径，也是环境法制的体现，对行政处理环境纠纷的作用普遍重视不够，甚至出现轻视、削弱乃至取消行政处理环境纠纷的倾向和主张，其主要理论主张表现为行政处理环境纠纷行为“民事行为论”、“非法定行政职责论”、“无效论”、“性质相同论”和“立法意图论”等行政处理决定没有强制力的“五论”。蔡守秋教授从理论和实践的层面上对“五论”进行了全面分析，提出应加强我国的行政处理环境污染民事纠纷工作。 笔者赞同这个观点，并试图进一步分析重视和加强行政处理解决环境纠纷的必要性和可能性，尝试提出强化和完善行政处理环境污染民事纠纷法律机制的意见和建议。 （一）环境纠纷行政调解方式的局限 自1992年《意见》公布后，行政调解（包括行政斡旋、调停及协商等）成为环境行政机关解决环境纠纷的主要方式，事实上行政调解已带有强制调解的性质，原因有二：一是环境行政机关不愿、不敢运用行政裁决、行政处理决定等手段，特别是当纠纷处理工作人员做出行政处理决定或裁定，当事人不服而提起环境行政诉讼时，有关工作人员要承担不利后果，谁会做“出力不讨好”的事情呢？在此情况下，环境行政机关为了尽快达到息事宁人的目的，往往只侧重于促使纠纷双方达成和解协议，其纠纷处理的方式只能囿于调解，或采取行政不作为的方式——将当事人推向法院。行政解决环境纠纷的“只能调解”的蕴意是“强制调解”。据此，所谓的环保部门的信访、投诉、申诉等环境纠纷大部分已调解结案，事实上只能是结案，而不是（有效）解决，是环境纠纷受害方无奈地接受了调解结案，因为他们已投诉无门 。环境信访“一访再访”，企业污染引起的局部矛盾经常发展到“厂群纠纷”、“厂群对立”甚至暴力冲突，以致酿成严重后果，影响社会安定的事例屡见不鲜，这也从实际上验证了行政调解结案有其便捷的优点但更有其局限性。因此，对环境纠纷的行政处理方式，笔者的观点是提倡调解，但绝不能作为唯一方式，必须充分重视行政处理决定、裁定、裁决的作用，并完善其机制。 （二）重视和加强行政处理解决环境纠纷的必要性和可能性 1、环境行政机关（包括许多学者）根据我国《环境保护法》第41条第2款的规定，以及其它有关污染防治的法律的类似规定，认为环境行政机关对环境纠纷的处理是一种非强制性管辖，只有环境纠纷的当事人请求环境行政机关处理，环境行政机关才能处理，如果当事人不同意让环境行政机关处理，环境行政机关便无权强制处理。事实上，发生环境纠纷后，往往都是污染受害的一方请求环境行政机关处理，排污方通常不主动请求处理。环境行政机关在收到一方的请求后，应当向另一方发出通知，征求其是否同意行政处理的意见。如果其同意行政处理，就正式进入行政处理程序，否则，环保部门就应通知先提出请求的一方可以依法向人民法院起诉。法律之所以这样规定，是因为环境污染纠纷作为民事纠纷的一种，当事人对自己享有的民事权利有自行处分的权利，而行政机关不应过多的干预。在当事人不同意行政机关介入其纠纷的情况下，行政机关便不应介入，也没必要介入。 笔者认为这实际上从客观上保护了排污者，因为在排污者认识到由于环境诉讼之艰难，受害方不会为此诉诸法院的情况下，他只要拒绝接受行政处理就可以了。如此理解，就有必要怀疑《环境保护法》第41条的立法意图是保护还是限制公民的环境权益了。 《环境保护法》第41条第2款属授权性条款，决定了行政处理环境纠纷是环保部门的法定职责，根据行政权力在“遇障碍时不得放弃”的现代法制原则，环境行政机关不能根据一条用语含糊、效力不明的《意见》就可以放弃法定职责。该条规定的“根据当事人的请求”是一方当事人还是双方当事人，笔者认为应该是一方当事人。因为事实上环境纠纷发生后，排污方经常是采取回避的态度，双方当事人都主动请求环境行政机关处理是不可能的。在环境行政管理实践中，环境行政机关也主要是通过接受受害方单方面的举报、投诉、信访等，依职权主动进行调查处理的。在实践中，几乎还没有听说有排污方因环境纠纷诉至环境行政机关，请求环境行政机关处理的情况。如果有，那也是环境纠纷已演化成环境冲突，已不是环境行政机关所能解决的了。全国闻名的“1983年武汉港务局煤尘污染群众，‘官’迫民‘反’案” 中，3万居民“苦苦哀求、通过层层反映要求”的现象，直到今天还没有设计出一套有效的法律制度来解决这个问题，在环境纠纷的解决过程中，群众的“苦苦哀求、层层反映”至今还是一个普遍的情况。如果说二十年前环保法还不够完善，环保行政机构还不够健全，在处理环境纠纷方面不力尚“有情可原”的话，那么今天在环境保护受到极大重视，环保法日趋完善，环保行政机关在机构改革中不断得到加强的情况下，环境行政机关试图依一个《意见》将行政处理环境纠纷的法定职责推之门外，是环境法治的进步还是倒退呢？无论如何，受害群众的“苦苦相求”与政府部门的“苦苦相劝”绝不是法律所追求的环境纠纷解决机制。 2、环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，他们最熟悉当地的环境状况、环境问题和企业排污状况，全面掌握环保法律法规和政策，拥有环保科技、环境监测手段和有关环境信息资料，其职权和专业性使之在事实调查、认定和证据收集上具有极大优势，不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果，环境行政机关有多年来处理环境信访、投诉的工作经验，因而在处理环境纠纷方面得心应手、合理合法。环境行政机关本身就承担着代表政府对环境公害进行监管、对环境污染事件和纠纷进行处理的职权，它可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改以至关、停、并、转、迁等，直接对环境污染做出处理，减少了纠纷解决的成本和受害者的负担，使受害者尽快地获得赔偿或经济补偿。 3、行政处理环境纠纷对纠纷当事人还具有省钱、省力、便利等司法途径所不具有的优点。环境污染的发生往往具有紧迫性，环境损害具有不可逆转性，这都要求环境侵权行为能够得到尽快制止，严谨的司法程序不具备这种功能，行政机关恰恰能满足这种需要，现代行政法治的效率原则不允许行政机关象法院那样不慌不忙地行使裁判权。在环境侵权案中，它可以应受害方的申请，甚至依职权主动、及时地采取行动（法院不具此性质，司法公正性要求司法权的启动必须是被动的，即便侵权事件就发生在法院的眼皮底下，法院也应无动于衷，这种被动性的结果使得司法对合法权益的保护作用主要是个别的和事后的），对正在发生的环境侵权行为采取必要的行政强制措施予以当场制止，至于其他行政处罚措施及民事赔偿责任可以依法定职权和程序进行。相对于诉讼的事后救济及其程序的繁琐和延迟，行政处理具有高效、及时，事前、事中和事后相结合的优越性和便利，行政处理可以尽早确认污染的存在、终止污染的继续，更经济有效地制止环境污染、保护受害人的合法权益。环境纠纷的特点“要求在由行政机关运用简易迅速的解决程序的同时，建立一种能够担保公正且妥当地解决纠纷的纠纷处理制度……，对政府课以为迅速且正确地解决公害纠纷必须完善行政程序的义务，正是为了适应这种需求。发挥行政的长处弥补司法救济的缺陷，尽量地简化手续谋求迅速的解决。”“希望行政机关将公害发生源尽早地彻底地控制住，最关键的是在简化纠纷处理程序的同时，密切纠纷处理与公害行政的联系，在行政内部形成一种能够将在纠纷处理时得到有关公害的情报及时地运用到为防止公害所进行的行政指导和限制权的发动、以及实施公害防止事业上去的体制。从这种观点来说，救济程序必须尽量地简化，使它成为被公害困扰的国民能够简便地加以利用的制度。程序的严格化反倒容易给予国民一种难以接近的印象。” 因此，行政处理相对于诉讼而言，是处理环境纠纷的基本途径。行政处理决定（或裁决、裁定）具有公定力、确定力、拘束力和执行力 ，一般而言，当事人对处理环境纠纷的行政裁决决定逾期不履行又不起诉又不提起行政复议（对第一次处理决定），环境行政机关可以依法强制执行或申请法院强制执行。 这又是其他非诉讼方式所不具备的。 4、行政处理环境纠纷也是环境行政机关搞好环保工作的内在要求，对搞好环保工作具有重要意义。首先，环境行政机关通过行政处理环境纠纷，一可以及时了解辖区内存在的和不断产生的各个方面的环境问题，更好地搞好环境监管工作；二可以积累工作经验，加强自身建设；三是通过及时有效、合理合法、公开公平地处理解决环境纠纷，不但能够保证社会安定，还在社会、企业、群众中树立政府良好的环保形象，有利于推动环保工作的深入。 总之，环境行政机关通过对环境纠纷个案的行政处理，不仅可以实现对受害当事人个人的救济，还可以从纠纷解决过程和结果中获得相应的资料和情报，运用并反映于环境行政管理的方针和政策，进而建立健全防止环境污染及环境纠纷的行政处理机制，制定环境管理的对策，从而积极有效地防止今后同类问题的发生，将环境纠纷处理和环境行政管理与环境污染损害的预防有机结合起来。“以个别的纠纷处理为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题并谋求更具一般性的根本解决。正是行政性纠纷处理机关的最大优势.” （三）行政处理解决环境纠纷的救济 有权力就有救济。环境行政机关以公权力介入处理环境纠纷，当事人若对处理结果不服，当然要寻求救济。环境行政机关处理环境纠纷的两种主要方式所产生的法律后果的不同，其救济途径也截然不同。纠纷当事人对环境行政机关就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，只能就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，这一点在理论和实务上的意见是一致的，这是由调解启动的自愿性和调解结果的非强制性所决定的。但对于纠纷当事人对环境行政机关就环境纠纷所作的行政处理决定不服而向人民法院起诉，是属于环境民事诉讼还是环境行政诉讼，尚存很大争议。笔者认为，当事人对行政处理决定不予理会，直接就原纠纷向法院提起环境民事诉讼，存在的关键问题是：在法院的最终判决结果与环保行政处理决定不同的情况下，因为行政裁决没有依法撤销，就会出现行政裁决与司法判决并存的局面，法院的判决（在履行法定程序后）必定是要产生效力的，那么行政处理决定（或裁决）呢？其效力是有或无？若有，又有多大？这将使行政处理决定处于一个尴尬的位置，也必然产生法律效力上的冲突和双方当事人各执一辞的情况，有可能使纠纷更加激化，最终也将损害法制的权威。 行政救济途径主要有两条：行政复议和行政诉讼制度。行政复议属行政机关内部的自身监督和救济途径，本文重点论述与环境纠纷有关的行政诉讼制度。环境纠纷当事人因不服行政处理（非调解方式）而提起的诉讼不应当是环境民事诉讼，而应该是环境行政诉讼（附带环境民事诉讼）。这一点不但在法理上有其依据，在实践中也有其意义： 1、环境纠纷的行政处理是居间裁决行为，属具体行政行为，属行政诉讼受案范围 行政机关居间裁决是指行政机关在其主管的行政管理的某一领域，以第三者的身份对民事争议进行裁决、处理的活动。通常情况下居间裁决有行政机关的裁定或者决定，一般还以正式文件的形式下发，第三人逾期不履行又不起诉的，即产生强制执行的后果，由做出裁决的机关主动或者申请人民法院强制执行。 环境行政机关对环境纠纷做出行政处理决定或裁决的行为，是行政机关的居间裁决行为，其性质属于典型的具体行政行为，处理决定一经做出即具有公定力、确定力、拘束力和执行力，即具有法律效力，只有该行政机关本身或比它更有权威的上级行政机关或者人民法院才能将其撤销或改变，在依法定程序将其撤销或改变以前，该裁决或决定具有法律效力。《山东省环境保护条例》不仅明确规定环境纠纷的行政处理方式包括调解和裁决两种，而且明确赋予这种行政裁决以强制执行力。 当事人对行政处理决定不服时，“既可申请复议又可提起行政诉讼。” 。只有将环境行政机关对环境纠纷做出的行政处理决定或裁决这种具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围，由人民法院对其合法性进行审查和判决，才能从制度上保证维护公民的环境权益，实现环境公平与环境正义。 2、行政诉讼制度的性质决定了非调解方式行政处理环境纠纷的行政诉讼性质 行政诉讼，是一种司法审查制度，是国家诉讼制度的一部分，对于行政管理相对人，它的性质是实施权力救济，是一种行政法律救济制度；对于行政行为而言，它是一种法律监督制度。“有权力就有制约”，在行政法制监督体系中，司法机关通过行政诉讼活动对行政机关的监督是最终的、最严格的、也是最有效力的监督。人民法院通过对行政案件的审理，发现被诉的具体行政行为违反法律规定或认定事实不清，可以运用国家司法权，撤销违法具体行政行为，或责成行政机关重新做出具体行政行为。这种在国家制度中设计的国家司法权对行政权实行制约和监督的机制，是依法行政的根本性的制度保障。1992年全国人大法工委批复国家环境保护局的《意见》似乎给环境行政机关行政处理环境纠纷提供了一个避开司法审查的依据，但从法理上，从行政诉讼法的立法目的上，从依法行政的内在要求出发，应该将以非调解方式行政处理环境纠纷纳入行政诉讼的受案范围。 3、环境行政诉讼对环境行政机关依法行政具有维护作用 人民法院通过审理环境行政诉讼，在对行政活动进行司法审查与监督的同时，在客观上还起到维护环境行政机关的作用。一是对违法、不当的环境纠纷行政处理决定或裁决予以撤销，这种外部纠错机制，看似环境行政机关“很没面子”，实质上是从根本上维护了环境行政机关的权威。二是通过对环境行政机关处理得当、合理合法的环境纠纷行政处理决定或裁决予以维护和支持，及时解决诉争，既保护了纠纷当事人的合法权益，有利于维护社会安定，又确认和提高了环境纠纷行政处理决定的法律效力、约束力和可执行性，客观上起到了维护环境行政机关依法行使环境保护监管职能的作用。三是通过环境行政诉讼，环境行政机关可以发现自身行政执法中存在的问题，检验自身行政管理工作，以利于总结经验教训，提高依法行政、依法管理的业务水平和质量。因此，将行政处理环境纠纷与人民法院通过行政诉讼进行的司法监督有机地结合起来，具有重要的理论意义和现实作用。 四、构建我国环境纠纷解决法律体系的建议 进入21世纪以来，随着我国经济快速发展，环境污染损害纠纷发生频率高，涉及面广，处理难度也很大，有的污染事故发生后受害者无法起诉，受“只能调解”的束缚，行政机关难以有效处理纠纷，法院处理污染纠纷又存在诸多障碍，造成许多纠纷案件久拖不决，已影响到社会安定。加强污染损害赔偿纠纷的专门立法，构建和完善我国环境纠纷解决法律机制很有必要。 很多学者认为通过修改民事方面的立法，可以解决环境纠纷的法律调整问题。但笔者认为民法在处理环境纠纷方面有其先天缺陷，制定专门的环境纠纷（或公害）调整法很有必要。主要是因为，一方面，国家干预并实行环境行政管理是环境法的内在要求，价值追求多元化和保护利益多元性（特别是社会秩序和公共利益）是环境法的基本特征，环境保护是一种公共利益，如果环境受到威胁或损害，国家（代表国家的政府行政部门）首先有责任率先采取行动。而以私法自治原则为核心的民法，从本质上是排斥国家干预的，民法所追求的终极价值——财富增长的最大化，亦即效率价值——对经济秩序的工具性保护，在本质上与环境法是不相容的，民法以“个人权利为本位”，即“以个体为本位，以权利为主导”这种思想表现在法律上就是对个人权利与人格的绝对服从与尊重，而环境法是“社会责任本位法”，是以社会责任为最高准则的。民法的典型私法属性和环境法的公法性质使得二者在本质上的冲突，是不能通过立法技术有效解决的，私法的“救济无论怎样充实，救济个人性的受害者毕竟是有局限性的，试图通过救济受害者来根除环境污染是困难的” 。目前所进行的对民法及其诉讼法的修订，一直没有很好地解决民事立法和环境立法的价值冲突，法院的民事审判解决环境民事纠纷往往是事倍功半，都从实践上表明了民法对解决环境纠纷存在先天缺陷。另一方面，环境纠纷是一种民事纠纷，但它是一种特殊形式的民事纠纷，环境纠纷的实质争议是环境权，民法只能保护传统的人身权和财产权，而一切生命的权利、环境品质的优良却不是民法所直接保护的对象。环境纠纷所诉求的人身权和财产权全部是围绕环境权而产生并归结于环境权的实现，而不是民法所保护的普通的人身权和财产权，决定了民事立法从本质上对环境问题的解决不力。再者，由于环境的整体性，环境污染与侵害完全针对特定人的事例是极少数的，环境纠纷所要解决的个人私益总是涉及到公共利益，这种局部利益也总是整体利益的一部分，反之，对公共利益、整体利益的维护总是寓于个人私益与局部利益的解决中。环境法所具有的公益性、综合性等特点恰恰能够适合这种利益的结合。 总之，环境污染与破坏问题的公害性，环境保护的公益性，环境保护法的公法属性，环境纠纷解决的专门技术性，以及环境保护行政主管部门本身的职能性质，要求通过修改我国的环境保护基本法，在环境保护基本法框架体系内制定专门的环境纠纷解决的法律制度。 为了实施环境法中有关民事责任的条款，有些国家制定了专门的处理环境民事纠纷的法律、法规和政策文件，国外比较成功的立法例有：日本的《公害纠纷处理法》（1970年）和《公害健康受害补偿法》（1974年）、美国的《1980年综合环境反应补偿与责任法》（《超级基金法》）、韩国的《环境污染受害纠纷调整法》、瑞典的《环境损害赔偿法》（1986年）、德国的《环境责任法》（1990年）、台湾地区的《公害纠纷处理法》（1992年）以及类似性质的欧盟的《补救环境责任的绿皮书》（1993年）和《环境民事责任白皮书》（2000年） 等。 我国可以参照国外立法例，结合我国环境保护行政管理的实践经验，通过修订我国环境基本法第41条，明确对政府环境行政机关课以环境纠纷发生时运用调解、裁定等必要措施确保纠纷及时解决的法定义务，并依据环境基本法制定环境纠纷处理特别法，该法的名称可定为《环境纠纷调整法》。《环境纠纷调整法》应明确以下内容： 1、明确环境纠纷的行政处理前置与司法终局裁决结合的解决机制。 明确由环境行政机关承担起环境纠纷处理的主要责任。环境保护需要国家公权力干预，已形成共识。“保护和改善人类生活环境和生态环境”是行政机关的一般职责， 环境纠纷处理作为环境保护工作的一项重要内容，是环境行政管理的有机组成部分，目前将环境纠纷的行政处理与环境行政管理割裂开来的做法是纠纷解决的障碍所在。 2、明确机构设置、统一调整方式： 环境纠纷处理的行政机构设置：在国家环保总局设“环境纠纷调整委员会”或类似机构，各级环境行政机关设立相应的“环境纠纷调整委员会”，各级环境行政机关按照属地管辖的原则负责辖区内的环境纠纷处理，跨行政区的环境纠纷按级别管辖处理。“环境纠纷调整委员会”应由环境行政机关工作人员、人民法院审判员、环保专家、法律专家、环保社团、科教界人士，并吸收辖区企业、群众代表和居委会人员等组成。 统一纠纷行政处理的调整方式为调解（包括现有的斡旋、协商等）和裁定（包括现有的行政裁决、决定等）。各级环保行政机关的“调整委员会”作进一步的分工，分别负责调解和裁定工作。首先，可以将原来各级环保局的信访部门 进行改组，作为“调整委员会”的一个部门，专门负责纠纷的受理、组织调查取证、污染损害技术鉴定、损害原因认定和侵权责任（主要是赔偿数额）的调解工作，调解可采取斡旋、协商、调停等多种手段，若调解成功，即以“调整委员会”的名义制作《环境污染纠纷调解协议书》，该调解书在履行法定程序后具有法律效力（赋予该调解书同司法审判中的和解书一样的法律效力）。若调解失败，进入下一程序，由“调整委员会”进行行政裁定。行政裁定程序根据一方当事人的申请即可启动，它是一种准司法程序，在认定事实适用法律解决纠纷方面，与调解、仲裁具有本质上的差别，当它基于专业知识和专门技术手段判明事实时，又具有与司法手段不同的特点，可以说是一种行政审判。除非涉及企业的商业秘密，“调整委员会”对环境纠纷案件应进行公开审理，公开审理的意义主要在于环保宣传与教育，而不应秘密进行，排污方无权隐瞒、掩饰自己的排污与污染环境行为，相反地，应当公示于众，起到昭示、警示与教育作用，这是由环境污染的“公害性”所决定的。审理的主要内容应包括对损害原因与侵权责任、补救方式（主要是赔偿数额）的裁定，并制作行政裁定书，行政裁定书具有公定力、确定力、拘束力和执行力（可申请人民法院强制执行）。当事人对行政裁定不服，可提出行政复议和诉讼。设置“环境纠纷调整委员会”并赋予其依法做出的行政裁定以强制执行力的意义，正如原田尚彦所指出的“要期待专门的行政委员会来发挥所谓公害法院的机能，就要承认作为专门机关的委员会的裁定具有相当的权威，把它作为有利于公害纠纷解决的系统。例如，应该考虑尊重委员会的事实认定，承认实质性证据法则，进一步地，对委员会的裁定有不服时省略一审使其直接向高等法院上诉等这些使纠纷解决迅速化的措施。像现行法这样，采取对裁定不服的话就重新通过民事审判从头开始审理的体系，专门设立的裁定不具有权威，不得不随便地使得审判程序叠床架屋地成为重复无用的程序。现行裁定制度的现状是，由于其这种半途而废的性质，作为纠纷处理程序并未能发挥被期待的那种程度的机能。” 在这里，原田尚彦也认为行政裁定的无效性是纠纷处理机制的障碍所在。 环境纠纷的行政处理是一种行政司法行为，行政司法虽然可以成为一个独立的系统，但它和司法制度不能完全分割开来，环境行政裁定不能具有终局效力，应设计一种行政司法与司法相互衔接的机制，这种机制就是环境纠纷行政处理程序的讼前设置。环境纠纷行政处理的诉讼前置，使行政处理的作用相当于人民法院的一审程序，人民法院直接将诉讼解决环境纠纷当作上诉案件处理。因此，在机构设置上，基层人民法院不再审理环境纠纷案件，只是派员参加 “环境纠纷调整委员会”的行政处理工作。中级以上人民法院内部设置部门专门处理环境纠纷上诉案件，一般情况下，法院对上诉案件只进行书面审理，判定在赔偿责任的认定和赔偿数额的处理上是否得当，并作出判决。 3、明确举证责任的原则：一是因果关系推定，二是举证责任倒置。 4、确立取证制度。环境污染损害案件的专业性、复杂性和特殊性，造成了取证和鉴定难度大、成本高，取证必须由专门的技术部门来完成。污染鉴定由一个行业的技术部门做，往往存在问题。应由政府统一组织对其进行资质认证，应规定环境监测机构有向环境污染纠纷当事人提供监测数据的法定义务，其检测费用，可以规定由污染致害者负担。另外，环境污染造成的损失的证据，生态科研报告是否可以作为法庭证据，需要确定其法律地位。 5、明确环境纠纷的行政调整范围包括所有由人类生产和生活活动产生的环境侵害而引起的环境纠纷问题。对目前法律没有明文规定的污染侵权行为，如光污染、热污染、交通噪声污染等各种生活性的、商业经营性的污染或侵权损害予以明确界定。 6、明确侵权责任的认定，特别是在排污者排污达标的情况下是否承担侵害与赔偿责任问题。这个问题目前在理论界存在争议，在环保工作实践中更是差别很大，大部分环保部门受环境管理工作思路的影响，更倾向于认为达标排污不承担侵权责任，将环境侵权民事责任与环境污染行政责任混为一谈，造成了环境法制的混乱。笔者认为，环境侵权责任的认定，应依据对于受害实态的事实认定，即以“忍受限度” 的认定作为环境侵权的价值标准。 7、对共同、复合侵权的界定及诉讼方式的规定。环境损害经常是由众多企业、单位或个人排污造成，排放到环境中的污染物在环境中积累、复合，并发生复杂的物理与化学的反应，很难确定具体加害人及其侵权责任的大小，在此情况下，法律应确定由与损害后果具有联系的排污单位或者个人根据其排放量的比例承担相应的侵权责任。这一规定将为有关机关处理那些因为众多排污单位共同造成的环境污染纠纷提供有力的法律手段，从而有利于更合理地保护受害人的合法权益。 8、明确与环境侵权纠纷相关的集团诉讼的概念、参加诉讼的方式及诉讼结果的效力。因为环境污染致害涉及的地域广阔，影响的范围大，侵害的对象众多，造成的损害往往是群体性的，若采用一般的共同诉讼显然无法有效地解决环境纠纷。在我国某地有一典型案例：饱受煤厂噪音、粉尘污染的折磨长达13年的居民，因为环保局不能解决，居民只能不断地、坚持不懈地集体去法院起诉，问题一直没有得到解决，期间由于居住环境恶劣，先后有10户人家搬走，有3人患癌症相继去世，还有一人正在医院治疗，另有10余人不同程度地患心脏病、肺病等，最终法院受理案件，却将联名告状的27户居民的同一诉讼掰成27个案件进行审理。 9、明确损失与赔偿金额的计算方法，确立公害健康受害补偿制度中的费用负担原则，建立污染企业保证金制度。企业投资者在环保部门预存一定数额的环境保证金。在若干年的时间内，该企业排污没有发生污染纠纷和诉讼，返还其保证金；发生污染纠纷，当事人提起诉讼，要从保证金中先行垫付，事后要补足保证金不足部分，如此以保护污染受害方的利益。 10、对环境纠纷应规定较长的诉讼时效期间。环境污染的机理复杂，污染物在环境中的迁移、转化周期长，环境污染致害往往有较长的潜伏期，使得人们对污染致害的原因和加害人难以及时、准确地确定，因而，只有规定相对较长的诉讼时效期间，才能有效地保护受害人的合法权益。 本文认为，由环境纠纷的特点和我国环境保护行政机关的职能所决定的，环境纠纷行政处理的特殊意义，要求通过纠纷处理的专门立法，确立环境行政机关在环境纠纷处理中的主导作用，加强和完善环境纠纷处理机制。但这个机制不是单一的，而是综合的，是民间的、行政的和司法的手段的综合，这个机制以行政处理为主导，以司法的最终解决为保障，但司法机制的启动应该是在穷尽了包括行政处理在内的所有手段之后，如此以保证公民的环境权益得到及时、有效地救济。 Discussion on the Mechanism of Settling Environmental Disputes Zhang Shijun (RIEL, SEPA & Wuhan University, China 430072) Abstract: This article formulated and analyzed the ways of settling environmental disputes in China as well as its defects, and argued the necessity and feasibility of strengthening administrative settlement of environmental disputes, which based on the existent administrative settlement mechanism of it. Keywords: Environmental disputes; Settlement mechanism; Administrative settlement; Strengthen and consummate; Conceive; System