论排污权交易之缓行 熊晶 200221060169 内容摘要：排污权交易在理论上有着显著的优点，在国外的实践中也体现了其优越性。然而实施过程中还是出现一些问题。在中国目前条件下，综观各方面，其实施条件不成熟，监管体系欠发达，特别当操作不慎时还会更严重破坏环境。考虑到环境破坏的不可逆转性，此制度还应缓行，在条件成熟时再适用。而当前出现的一些环境问题，可以通过其它手段综合控制和解决。 关键词：排污权交易 总量控制 环境标准 初始排污权分配 如何实施环境控制，才能达到社会最优，在环境政策问题上主要存在两种思路：(1)政府干预即指令控制或直接管制方法；(2)市场机制方法即经济手段。环境经济手段的选择和创新是加强生态环境建设的重要途径。排污权交易是当前倍受关注的环境经济政策，它有着理论上的显著优点。然而在中国目前实施排污权交易还是有着一系列问题。 一、排污权交易 排污权即排放污染物的权利，是指权利主体按照自己所拥有的排污指标向环境排放污染物的权利。排污权交易则指排污单位在环境保护行政主管部门的监督管理下，以排污指标为标的进行交易。[1]其基本内容是：实行排污许可证制度，由代表环境资源拥有者的政府在总量控制的基础上向企业发放排污许可证，企业根据排污许可证向特定地点排放特定数量的污染物，排污许可证及其所代表的排污权是可以买卖的，企业可以根据自己的需要在市场上交易排污权。在污染源存在边际治理成本差异条件下，排污权交易可以使交易双方受益。其目的是通过使排污权从治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，使社会以最低的成本实现污染物减排，环境资源得到高效率的配置。 排污权交易的想法首先是由美国人戴尔斯提出的，其深刻的理论渊源是科斯的产权理论。科斯认为，为消除环境受损害的外部不经济即负外部性，重新确定环境的使用权是必要的，排污权交易有利于外部成本内部化。办法就是在政府控制总量的条件下，将公共物品环境的使用权作为特殊商品引入市场,即允许政府向企业发放的排污许可证在市场上买卖流通，实行排污权交易。排污权交易被美国国家环保局用于河流污染源和大气污染源管理，以后德国、澳大利亚、英国等国家相继进行了排污权交易的实践。 由于排污权交易充分利用了市场机制的调节作用，因此具备很多优点。首先是它能降低政府管理成本。排污标准与排污收费二者最大的缺陷是环境管理机构信息成本费用高昂。而排污权交易仅在最初发售许可证时政府需要制订许可证的价格或拍卖决定。随着许可证交易，价值规律会自发调节其价格。环境管理机构还可以通过发放或购进排污权等公开市场操作来控制排污权的价格和供给量，其行为就仿佛中央银行在证券市场上的公开业务。其次有利于调动企业治理污染的积极性。对于那些污染治理成本低于许可证价格的企业，出售剩余的排污指标可以获利，因而会积极治理污染以获得更大利益。最后它给非排污者表达意见的机会。非污染者如环境保护组织如果希望降低污染水平 ,可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己手中，不再卖出，这样也可使污染水平降低。 二、实施情况 目前，排污权交易这一方法主要体现在美国的空气质量政策中。美国的排污权交易计划已经开拓出一块天地，使其在美国空气污染治理政策中起到长期作用，对美国国家环保局以前实施的若干政策作出了重大改进。例如，美国的威斯康星州对福克思和威斯康星河沿岸14个低浆造纸厂采取上述措施后,在控制BOD方面已使控制费用每年节省1200万美元(约节省80%)；据佐治亚州估算，通过对72个城市污水处理厂实行按月区分的季节排污权交易，在控制常规污染物上，平均每年可节省3000万美元(约节省3%)。然而实践中的一些问题却显示出：它并没有象经济学文献在理论上所寄望的那样闪耀出动人的光彩。 由于在排污权交易计划之前，一些企业已经安装了昂贵的治理设备。由于排污权交易计划无力降低为此支出的费用，所以它所节省的费用小于如果计划从零开始所能节省的费用。联邦环保局考虑到保护现有的就业机会以及尽可能平稳地进行交易，执行的是可上市的排污许可系统中的豁免方式，这种方式延续了现存的对新污染源的偏重治理。新污染源不仅要面对比现存污染源更加严格的治理责任，他们还要购买足够的信用以补偿经过治理后剩余的任何排污。这样，就增加了新污染源的费用支出，拖延了对污染严重的设备的更新，阻碍了创新性治理技术的引进。而那些之前拒不安装治理设备的企业如今却可以较低的代价获得最大的好处，无形中奖励了不遵守规定的污染源。官方管理机构对于建立一个完全适合交易的环境方面行动迟缓，如一些交易被设置了过多的障碍。这种态度造成的结果是，排污权交易计划与理想或可能相比交易更少、市场更萧条。 [2] 三、 实施中可能出现和不能解决的问题 既然国外如此，可以设想在中国目前条件下会出现一系列问题。中国还处在竞争条件不够充分的经济中，在市场化改革过程中有的还留有明显的计划经济痕迹,有的还处于过度经济状态,与真正的市场经济相比差距较大。在这样的条件下，像排污权交易这样的科斯手段不能发挥作用。此外，排污权交易的前提是明确界定的产权。然而还有一些自然资源的产权难以界定，不可能将这些资源的产权分配给某一个或某一群人。界定不了产权，就只能单方面利用，只有外部成本。在这些情况下，产权途径显然不适用。因此, 排污权交易也就会失去了这种应用前提。目前，这一制度实行主要会遇到以下几个问题。 （一）实行制度上的问题 排污权交易要以污染物总量控制为前提，而污染物排放总量应当根据当地环境容量也就是自净能力确定。但环境容量受多种不确定的因素影响，很难准确得出。因而实际确定的污染物总量只是一个目标总量，更多时候它表现为最优污染排放量（由边际私人纯收益和边际外部成本共同决定）。也就是说如果排污权交易建立在最优污染排放量基础上，污染物排放总量极大可能超出环境容量，毫无疑问会构成对环境的破坏。 环境标准和排放标准的进一步准确化是排污权交易顺利进行的必备条件。环境标准从形式上看，似乎体现了各污染源之间的公平，但实际对于不同的排污企业，可能因为背景水平、治理难度等的差异并未公平地分摊削减污染的负荷。现行排放标准对于新兴污染控制政策的改革甚至产生一种限制。 排污权交易原则上禁止各功能区之间排污许可证的转让，但在特殊情况下可以。这就是当环境围绕压力大的地区向污染压力小的地区转让排污权时，适用两地环保部门协商制定的“兑换率”。然而由于兑换率直接涉及两地的经济利益，可以想见达成一致是非常困难的，又会增加政府的管理成本。 非排污者可以进入市场购买排污权，从理论上来说违反了污染者付费原则。实际上将一部分责任转嫁给无辜的非排污者，由于非污染者的原因减少了污染，意味着在环境自净能力许可范围内又可以多排放，极不公平，长此以往，后患无穷。从实践看，中国不会有那么多的环保组织和个人有能力参与到市场中来，就算有，也不可能长期负担这本不应该由他们支付的排污权。 此外，未能适当地考虑排污时间问题。效果良好地满足短期环境标准意味着除控制污染外还要控制时间。污染是一个复杂的问题，环境自净能力在不同的时期不同的条件下有所不同。如果节省的排污权在同一时期使用，又恰好遇到自净能力差的时期，就等同于超标排放。 （二）环境行政管理部门面临的问题 从政府角度看，按照政治学理论，政府存在一个自我扩张的倾向，总是希望多管事。同时，政府总是希望手中的钱越多越好，通过环境税、排污收费等手段，在保证环境效果之外还可以获得一笔可观的经济收入。而实施排污权交易，只能得到环境污染产权出售的收益。并且，实现许可证市场的均衡需要很长的时间并产生大量的交易费用。因此，政府会偏好政府干预的手段，也就不会对排污权交易这样的靠市场机制解决问题的方法太感兴趣。 作为一种市场手段，建立排污权交易制度的关键问题之一就在于如何合理地将初始排污权分配给数个污染源。初始分配权一般有两种方法可以来获得：它可以在现有的排污者中分配；或者可以通过拍卖或抽签的方法在范围更广的申请者中分配。对于局部的污染物而言，其中一些许可证可以免费发放；而对于全局性的污染物来说，许可证应该进行拍卖。但是，如何合理确定分配方式呢？如果采用免费发放的方式，政府管理部门就不能取得经济利益。而如果对初始排污权都进行拍卖，则有可能增加实施排污权交易制度的阻力。因为排污企业提供了就业机会，交纳了税收，生产了社会需要的产品，却需要以较高的竞标价格购得初始排污权，也可能影响投标人的积极性。投标人越少，拍卖者所能得到的价格就越低。怎样确定初始排污权的分配方式，对政府管理部门也可能成为难题。 在实施总量控制基础上的排污权交易中，合理有效的监督管理必不可少，否则，政策就会偏离目标。由于排污权交易中容量资源转变为有价值的财产，企业的牟利动机将表现的更加强烈。如果监管不严，违规可能获得利益，比如出售非减排的排污权，排污权交易的市场规则就会被破坏，也就不可能达到预定的目标：以最小的成本实现环境资源的优化配置。而怎样实现有效的监督管理，怎样分配好初始排污权，既要完善的监督机制，又要监督人员本身的素质高，更高的要求在目前的环境监督管理体制下还有一定难度。 （三）立法上的困难 排污权交易中有可能出现两类很不相同的市场势力。第一种是定价污染源或污染源联盟，为了自己的经济利益，试图操纵许可价格。第二种是掠夺性污染源或污染源联盟试图把许可市场作为手段，减弱他们在生产和销售市场上遇到的竞争。也就是说，由于许可证数量的有限，持有者会产生囤积、投机的行为，许可证还可能成为行业或地区生产垄断一种方式。在对排污权交易进行立法加以规制时，很难对这些行为加以界定。标准过严，可能会影响当地经济发展；反之，不仅破坏环境，还会影响经济的长期发展。在惩处这类囤积、投机行为，确定其法律责任时，只能处以经济和行政处罚，难以追究其刑事责任。惩罚力度也会影响交易者对市场规则的遵守，不能减少执法中的任意性和不确定性。 四、 比较与小结 由以上分析可以看出，目前实施排污权交易还存在一定困难，更重要的是可能对环境产生灾害性的影响，因此应当缓行。当然由于其自身具备的种种优点，在条件成熟时必定会采用，也就是说当我国的市场经济发育良好，国民包括监督管理和执法人员的素质和环保意识有了较大的提高，环境科学技术进一步发展时，排污权交易制度将是一个很好的选择。而当前出现的一些环境问题，可以通过其它手段综合控制和解决。 环境经济政策，除排污权交易外，还有一些传统的如政府补贴和环境税等这些侧重于政府干预的方式解决生态环境问题的经济手段。而这些侧重于政府干预的手段似乎更适合于中国的国情。当然每种手段都有其利弊，当前的迫切任务应当是改革这些政策中的弊端，使之尽可能的合理。 通过对这两种手段的效应分析可知，对生态破坏与环境污染者(即外部不经济的产生者)实施征税手段，对生态建设及环境保护者(即外部经济效应的产生者)实施补贴手段，都可以使外部效应内部化，实现资源的帕累托最优配置，达到经济效益与环境效果的双重最佳化。而且，可以使不同企业根据各自的控制成本选择控制量，根据各自的技术创新的能力来选择纳税还是技术创新，使得每个经济主体都具有了更大的选择空间，具有了更大的灵活性，而不是简单地、机械地、僵硬地执行政府环境管理部门的决定。[3] 与产权交易制度相比，环境税收具有其独特的吸引力。环境税收的资金筹集作用可以扩大政府收入；以“中性税收”为指导原则的“一揽子”绿色税收实践，在提高环境质量的同时可以提高经济系统的效率。[4]从环境所有权来看，环境税收表现了民众对环境资源的所有权，资源使用者开发、利用资源都必须付出经济代价，国家代表民众获取资源租金，并利用税金提供清洁环境等公共物品。环境税收可以节约交易费用。[5]实现许可证市场的均衡需要较长的时间并产生大量的交易费用，而在环境税收手段下，所有的资源利用者都面临统一的税收价格，各企业按照自己的情况做出调整，避免了产权市场上的交易费用垄断和公平性问题。此外，环境税收方式的竞争条件是公平的，更符合自由市场经济情形。 但是，两种手段都面临技术难题：征税手段需要准确确定税率，补贴手段需要准确确定补贴率。而税率和补贴率的确定都面临技术难题，政府要获取这些信息会支付较高的成本，都基本不存在交易成本。在实施过程中,都会面临税收和补贴金的“漏出”问题，也都会面临寻租活动的危害。这也说明任何一种政策工具单独使用是无法解决复杂的环境问题的。[6]经济合作与发展组织（OECD，1991）通过对水质量保护的调查指出，在大多数国家，水质量保护的政策工具主要是直接法规的形式，以强制命令的形式出现，另外再辅以市场激励下的经济刺激手段。这说明,，境政策工具无论是直接管制方法还是市场激励方法，各有其优缺点，二者的适时、适当并用也是必要的。 排污权交易不止要满足经济效率目标，更重要的是其实行的根本目标是保护环境。归根结底它只是一种手段。环境保护是政府的一个宏观目标，而企业的最大目标是追求经济效益，不可能在与经济利益冲突的情况下将环境保护放到重要位置。因此环境保护最主要的依靠力量还是政府。利用市场机制的力量来保护环境不如更多地利用国家的强制力量来得更为有效。所以，我们在保护环境、治理环境污染的过程中，不能过分相信排污权交易的市场力量，在条件不成熟的今天，排污权交易应当缓行。当前的重点应当放在改革适应目前国情的制度上，积极应用环境税收和补贴等政策工具，改革排污收费制度。总之，政府应该成为环境保护的主导力量。 参考文献： [1]韩德培：《环境保护法教程》（第四版），2003 [2]李莹、滕有正：对一些发达国家环境保护政策的对比研究，内蒙古大学学报，2000（1） [3]沈满洪、何灵巧：环境经济手段的比较分析，浙江学刊，2001（6） [4]经济合作与发展组织：环境税收的实施战略，中国环境科学出版社，1996.6～7 [5]经济合作与发展组织：税收与环境:互补性政策，中国环境科学出版社，1996.13～26 [6]沈满洪、何灵巧：环境经济手段的比较分析，浙江学刊，2001（6）