论江河洪水调蓄区多元生态功能的法律保护 许莲英 王小钢 （武汉大学环境法研究所 湖北 武汉 430072） 摘要：因为现有关于江河洪水调蓄区的立法只是将调蓄洪水当作蓄滞洪区的唯一功能进行保护，而没有充分考虑生态安全问题。所以，本文从维护生态安全的角度论述对江河洪水调蓄区多元生态功能进行法律保护的必要性。并且，通过对生态安全属性的分析揭示了现有立法不能适应江河洪水调蓄区多元生态功能保护的需要。法律理应通过保护对象、保护方法和保护主体的革新，从“单一蓄滞洪水功能保持”逐渐过渡到“多元生态功能保护”。 关键词：生态安全 江河洪水调蓄区 蓄滞洪区 生态功能保护 江河洪水调蓄区，是能够调蓄江河洪水的地理区域，包括通江湖泊、沼泽等湿地。长江沿岸的洞庭湖、鄱阳湖等是重要的江河洪水调蓄区。江河洪水调蓄区在保持流域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态环境安全方面具有重要作用。目前我国法律将江河洪水调蓄区作为蓄滞洪区来看待，建立了蓄滞洪命令制度、行政首长负责制、安全设施建设和管理制度、土地利用分区管理制度、开发项目和建设项目限制制度、防洪通讯和洪涝灾害监测制度、洪水影响评价报告制度、安全建设规划和防洪规划制度、人口控制制度、运用补偿制度以及免税和免费制度等。其中一些制度还很不完善，如土地利用分区管理制度、洪涝灾害监测制度、运用补偿制度以及免税和免费制度。这些制度着重维护人们的生命和财产安全，而对生态安全考虑并不充分。生态安全和环境资源是人们生命安全和财产安全的基础，如果不在充分考虑生态安全的角度下维护生命安全和财产安全，那么只能是“治标不治本”。现实中正是因为如此，才导致了蓄滞洪区人口持续增长、资源掠夺式利用、污染型企业大量兴建以及生态状况继续恶化。另外，由于紧急时刻不能迅速地运用蓄滞洪区调蓄洪水，从而造成了更大的生命损失和财产损失。 生态安全是指一个国家和地区生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。生态安全具有整体性，即局部生态环境的破坏可能引发全局的生态危机，一个国家或区域生态危机形成的恶果可能外溢到相邻的国家或区域；生态安全具有自然性，即洪涝干旱、沙尘暴、水土流失、荒漠化、泥石流等生态灾害在一定程度上和短期内是不可控制的和不可预知的；生态安全具有综合性，生态安全是多维度、多水平的安全，包括内在综合性和外在综合性，内在综合性是指各种生态因子（生态系统的结构）不受或少受破坏，生态功能不受或少受损害，外在综合性是指生态安全的影响因素是多方面的，包括生态的、社会的和经济的，各种影响因素之间相互渗透、相互转化；生态安全具有动态性和阶段性，当代生态危机导致的不良影响可能会延伸到后代，生态安全随内在生态因子和外在影响因素的发展变化在不同的阶段表现出不同的特征和状态；生态安全具有自组织性，生态危机具有不可恢复性，在生态阈值范围内，生态环境遭受轻度破坏后往往能够恢复，一旦超过生态阈值造成生态危机时，破坏后的生态环境往往很难恢复或不能恢复。 1 蓄滞洪水功能保持与生态安全 江河洪水调蓄区与蓄滞洪区的内涵是一致的，外延前者比后者广泛得多。蓄滞洪区是国家和地方政府划出的分洪、滞洪和储存洪水的区域，是政府决策的结果。蓄滞洪区属于江河洪水调蓄区，但不是所有的江河洪水调蓄区都属于蓄滞洪区。与蓄滞洪区相关的法律、法规和规章主要包括《中华人民共和国防洪法》（1997）、《中华人民共和国防汛条例》（1991）、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》（1988）和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000）等法律、行政法规和国务院规范性文件，以及《湖北省分洪区安全建设与管理条例》（1996）、《天津市蓄滞洪区管理条例》（1996）和《河北省蓄滞洪区管理办法》（1997）等地方法规和规章。这些法律规范是从蓄滞洪功能保持的角度设置的，对其他生态功能的保护考虑不足。即使是对开发项目和建设项目的进行限制，也是从其对防洪影响的角度考虑的。法律作出这样的规定，在蓄滞洪区建设初期起到了重要的作用。蓄滞洪区建设初期，人口规模不大，经济比较落后，生态环境能够满足经济增长、社会发展和人口增长的需求。此时的蓄滞洪区生态安全主要表现在单一生态功能不受损害，即蓄滞洪水功能保持。单一蓄滞洪功能保持促进了集中力量进行蓄滞洪区安全建设，迅速发挥蓄滞洪水的最大效用。 但当蓄滞洪区发展到一定阶段，尤其是人口增长到一定规模后，仅仅考虑蓄滞洪能力保持是不能满足大量人口的经济需求和生态保护的需要。湿地资源的掠夺式开发和污染源企业的大量兴建，已经危及到蓄滞洪区生态安全。理论上，这个阶段的生态安全不仅仅表现在蓄滞洪水功能保持，还应表现为区域生态环境各种内在生态因子的保护，尤其是环境承载能力维持、湿地资源保护和合理利用以及湿地环境保护。实践中，这一阶段蓄滞洪区安全建设规划和环境保护规划、国民经济和社会发展计划，没有综合协调和平衡。经济计划往往促进经济发展，环境保护规划保护生态功能，而蓄滞洪区安全建设规划则偏重蓄滞洪能力保持。开展经济活动时很少考虑蓄滞洪水功能保持，而进行安全设施建设和管理等防洪活动时，又很少考虑其他生态功能保护。恰恰是由于包括法律实践在内的社会实践过于偏重蓄滞洪水功能保持，忽视了其他生态功能保持和各种生态因子保护，才导致了各蓄滞洪区生态安全受到威胁，间接地损害了蓄滞洪水功能。 2 从“单一蓄滞洪水功能保持”到“多元生态功能保护” 单一蓄滞洪水功能保持已经不能适应维护江河洪水调蓄区生态安全和区域可持续发展的需要。生态安全的动态性和阶段性要求保护江河洪水调蓄区洪区的多元生态功能。江河洪水调蓄区的生态功能是多维度的、多水平的。除了具有调蓄洪水的功能这个最重要的功能外，江河洪水调蓄区还具有提供栖息地功能、生态景观功能、自净化功能和自组织功能等其他功能。例如，江河洪水调蓄区往往是各种野生动植物生长或栖息的湿地，保护栖息环境也是保持蓄滞洪水功能之外的一项重要目标。江河洪水调蓄区也可能是旅游景点，大量的水利工程和立体林业工程、立体农业工程，为休闲游憩的旅游者提供了独特的景观。江河洪水调蓄区还常常为周边的工业提供了天然的废物处理场，在其环境容量内净化了大量的污染物。这些多元的生态功能都需要法律上、经济上和行政上的保护。 江河洪水调蓄区的多种生态功能相互影响，相互作用。不合理地调度水利工程，蓄滞洪水将对鱼类和野生动物的栖息环境产生不良影响。合理地调度水利工程，是可以协调蓄滞洪区的栖息地功能和调蓄洪水功能的。除了具有生态功能外，江河洪水调蓄区环境资源还具有经济功能，如江河洪水调蓄区可为人们提供丰富水产品和大量工业原料。人们应当在不损害区域和流域生态安全的前提下，尤其是不影响调蓄洪水功能的前提下，利用江河洪水调蓄区其他生态功能和经济功能，维护蓄滞洪区生态安全，促进区域可持续发展。现有规制蓄滞洪区的法律法规没有综合考虑其他生态功能和经济功能，不能不说是立法的一大缺陷。《防洪法》规定了蓄滞洪区土地分区管理框架，试图从经济功能、环境功能和蓄滞洪水功能保持多方面综合考虑蓄滞洪区土地利用问题。但目前还没有可操作性的法律规则，土地分区管理制度很不完善。 全国生态环境状况日益恶化，危及到国家生态安全。针对如此恶劣的生态环境，《全国生态保护纲要》1提出，“这些区域（江河源头区、重要水源涵养区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域等重要生态功能区）的现有植被和自然生态系统应严加保护，通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。……对生态功能保护区采取以下保护措施：停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动；停止一切产生严重环境污染的工程项目建设；严格控制人口增长，区内人口已超出承载能力的应采取必要的移民措施；改变粗放生产经营方式，走生态经济型发展道路，对已经破坏的重要生态系统，要结合生态环境建设措施，认真组织重建与恢复，尽快遏制生态环境恶化趋势。”这份纲要行政文件意识到多元生态功能保护的重要性，并要求采取措施来维持环境的人口承载能力，保护自净化功能、自组织能力。江河洪水调蓄区作为生态功能保护区的一种类型，应当严格控制人口增长，不仅不能超过区域承载能力，还必须不影响蓄滞洪水的功能；应当退田还湖、退耕还林，植树造林，恢复和重建湿地生态系统；应当走“洪水型经济”的发展道路，改变单纯种植业和捕捞业的传统生活模式，发展特色养殖业、特种畜牧业和生态旅游业；应当改变大量投入化肥、农药的农业生产模式，发展有机食品业、无公害农业和绿色农业等生态农业。 3 江河洪水调蓄区的多元生态功能保护 目前生态安全立法和生态功能保护区立法十分缺乏。许多专家已经意识到我国生态功能保护区立法的必要性。例如，全国政协委员王曦教授在2002年全国政协九届五次会议上提出，“加强生态功能保护的立法。在我国江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域都要进行生态环境的保护。现行有关自然保护区、风景名胜区以及森林公园的立法不能满足保护和恢复我国重要生态功能的需要，生态功能保护区的立法十分必要。”2现有蓄滞洪区法律规范不能适应保护江河洪水调蓄区多元生态功能的需要。如何完善江河洪水调蓄区多元生态功能的法律保护体系，是亟待研究和立法解决的问题。 调蓄洪水是江河洪水调蓄区的重要功能之一，调蓄洪水功能应当与其他生态功能相协调。《国务院批转水利部关于加强长江近期防洪建设若干意见的通知》3指出，考虑到三峡工程建成后三峡水库的调蓄洪水功能和“平洪行垸、退田还湖”的作用，有长江水利委员会与有关省商定蓄滞洪区的调整，可以将分洪量从500亿立方米减少为320亿立方米，重点加强调整确定的蓄滞洪区建设，同时继续保留《长江流域综合利用规划简要报告》4规划的其他蓄滞洪区。《通知》实质上将长江流域蓄滞洪区分为经常运用的蓄滞洪区和其他蓄滞洪区两大类，并要求经常运用的蓄滞洪区加强道路、通讯设施、安全区等建设，并对蓄滞洪区内的人口控制和产业结构实行严格管理，落实好分蓄洪的补偿措施，确保遇特大洪水后超额洪水分得进，损失小，有补偿。大体上，全国范围内的蓄滞洪区都可以分为经常运用的蓄滞洪区和其他蓄滞洪区。据此，江河洪水调蓄区可以分为经常运用的蓄滞洪区、其他蓄滞洪区和蓄滞洪区以外的江河洪水调蓄区三类。 3.1 保护对象 保护对象是指法律主要保护江河洪水调蓄区的哪种生态功能以及如何与其他生态功能相协调。目前我国缺乏相应的法律规定，探索和研究保护对象问题具有一定的实践意义。《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》5意识到江河洪水调蓄区的多元生态功能，并提出江河洪水调蓄区的主导功能是保持和提高自然的削减洪峰和蓄纳洪水能力，辅助功能主要是保护生物多样性、保护重要渔业水域和维护水自然净化能力。对于经常运用的蓄滞洪区，主要保护调蓄洪水功能，在不损害蓄滞洪区调蓄洪水功能的前提下保护其他生态功能。对于其他蓄滞洪区，鉴于它们的运用频率并不高，生态安全维持不单单表现为调蓄洪水功能保护，还应体现为蓄滞洪区各种生态因子的保护及其生态功能的保护。在调蓄洪水功能和其他多种生态功能中，某些或某种生态功能是紧迫需要保护的。法律应当优先保护其他蓄滞洪区的最紧迫需要保护的生态功能。对于蓄滞洪区以外的江河洪水调蓄区，由于它们大多是湖泊、沼泽等天然湿地。这类江河洪水调蓄区往往承担着繁重的社会经济功能，调蓄洪水目前只是其具有次要功能之一。法律应限制一些社会经济活动，以防止包括调蓄洪水在内的生态功能受到严重损害。 《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》还提出保护多元生态功能的主要任务是，防止湖泊萎缩、湿地破坏，严格保护现有的湖滨带、河滩地，以及良好的湿地生态系统和珍稀野生动植物栖息地与集中分布区；保护湖泊通江口，维护良好的通江水道；加强退田还湖还湿（地）“双退区”的保护和“单退区”的监管，防止反弹；减轻水污染负荷，改善水交换条件，恢复水生态系统的自然净化能力。 3.2保护方法 保护方法是指运用哪些法律制度和法律措施来保护江河洪水调蓄区的多元生态功能。目前有关生态功能保护的法律制度主要有自然保护区制度、森林公园制度和环境影响评价制度。有关蓄滞洪区调蓄洪水功能保护的法律制度主要有蓄滞洪命令制度、安全设施建设和管理制度、防洪通讯制度、洪水影响评价报告制度和行政首长负责制。实践中保护江河洪水调蓄区多元生态功能的政策还有生态功能保护区划政策和“平洪行垸、退田还湖、移民建镇”政策。如《生态功能保护区规划编制导则（试行）》6规定，“江河洪水调蓄区采取退耕还湖还沼还草、移民、调整农林牧渔产业结构等措施，解决人水争地、湖泊萎缩、湿地破坏、洪水调蓄功能下降等问题，尽快遏制湿地生态环境恶化趋势。” 《生态功能保护区规划编制大纲（试行）》提出，保护江河洪水调蓄区生态功能的主要措施包括：建立严格保护区域或自然保护区，形成完善的自然保护区网络；开展退田还湖还湿（地）和适度生态移民，在“双退区”从事渔业养殖要严格控制养殖规模，必要时采取禁渔措施，规范“单退区”资源开发利用活动；调整农林牧渔产业结构与生产布局，组织生态旅游、生态农业等生态产业示范和推广，发展绿色食品、有机食品等名优特产品；开展湿地生态系统修复工程、农业面源污染控制工程和城镇生活、工业污染治理工程。 因此，应当通过制定和修改法律来建立和完善下列法律制度：（1）通过在江河洪水调蓄区建立自然保护区，保护生物多样性；（2）在蓄滞洪区建设和管理中，考虑蓄滞洪区其他生态功能的保护；（3）制定《生态功能保护区条例》，规范江河源头区和江河洪水调蓄区等生态功能保护区的建设和管理；（4）建立湿地生态恢复制度，通过退田还湖措施来恢复已破坏的江河洪水调蓄区；和（5）建立“占一补一”制度，确保江河洪水调蓄区面积不大范围减少。 3.3 保护主体 保护主体是指哪些法律主体承担保护江河洪水调蓄区多元生态功能的义务。调蓄洪水功能保护主要是水利部门的职责；防治环境污染和评审生态功能保护区是环境保护部门的职责；协调管理湿地保护和管理陆生野生动物是林业部门的职责；管理水生野生动物和增殖渔业资源是渔业部门的职责。如何协调各个部门保护江河洪水调蓄区各种生态功能的权力，是值得研究和探索的问题。另外，有些江河洪水调蓄区是跨流域或跨行政区域的。《全国生态保护纲要》提出，“跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区，建立国家级生态功能保护区；跨地（市）和县（市）的重要生态功能区，建立省级和地（市）级生态功能保护区。……各类生态功能保护区的建立，由各级环保部门会同有关部门组成评审委员会评审，报同级政府批准。生态功能保护区的管理以地方政府为主，国家级生态功能保护区可由省级政府委派的机构管理，其中跨省域的由国家统一规划批建后，分省按属地管理；各级政府对生态功能保护区的建设应给予积极扶持；农业、林业、水利、环保、国土资源等有关部门要按照各自的职责加强对生态功能保护区管理、保护与建设的监督。” 《自然保护区条例》（1994）规定，国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。理论上，作为各种生态因子相互配套和多种生态功能互补的生态系统，江河洪水调蓄区应该实行流域综合管理或生态系统管理。但实践中，在江河洪水调蓄区建立自然保护区的，一般由林业部门、农业（渔业）部门和水利部门中的某一个部门进行建设和管理。如何改变单一部门主管的自然保护区，建立跨部门主管的自然保护区也是一个亟待研究的问题。建立林业、渔业和水利部门共同主管的自然保护区以及实行社区共管可能是一个切实可行的办法。建立跨部门主管的自然保护区，可以由林业、渔业和水利部门协商或环保部门协调，成立自然保护区的合作管理机构。合作管理机构综合运用多个部门授予的权力对自然保护区自然资源进行综合管理。社区共管是让当地居民和其他利益相关者参与到自然保护区的管理中来，利益相关者不再是自然保护区的防护对象，而是自然保护区的保护主体。实际上，我国一些国家级自然保护区制定和实施的参与式规划就体现了社区共管的思想。 4 结束语 每当经济增长和环境保护发生冲突时，人们往往选择了短期的经济增长。等到经济增长到一定程度后，人们才发现环境遭到了严重的污染和破坏。于是，生态功能遭受了严重的损害，国家和区域面临着严峻的生态安全问题。与其在今天后悔我们昨天的错误行为和不合理思想，不如我们现在就保证以后不再重复同样的错误。与其在明天后悔今天做出错误的决策，不如我们今天就用前瞻性的眼光珍视我们的各种生态因子及其生态功能，维护区域和国家生态安全。 江河洪水调蓄区在维持生态安全方面发挥着重要作用。通过可操作性的法律手段保护江河洪水调蓄区多元生态功能，是预防洪涝灾害和促进区域可持续发展的基础。第一，将多元生态功能保护的理念融入即将制定的《蓄滞洪区管理条例》和各地方的蓄滞洪区管理条理和管理办法。第二，将保护江河洪水调蓄区多元生态功能纳入即将制定的《生态功能保护区条例》。第三，将跨部门主管的自然保护区建立和变更以及社区共管的规则纳入《自然保护区条例》。