对我国现阶段长江流域“退田还湖”政策的思考 胡 苑（武汉大学环境法研究所 武汉 430072） 摘要 “退田还湖”政策建立在对湿地价值的重新认识之上，其提出的直接原因是1998年的特大洪涝灾害。本文全面分析了我国“退田还湖”政策和其实施的现状、效果评价以及该政策有待进一步解决的问题，并进而提出相应的对策和建议。 关键词 长江流域 退田还湖 湿地 一、 全面解读“退田还湖”政策 （一）“退田还湖”政策的原理分析 “退田还湖”的政策，实际上是建立于对湿地重要功能与价值的重新认识之上。因而要说明我国实施“退田还湖”政策的原因，必须先说明湿地及其功能的重要性 。 湿地与人类的生存、繁衍、发展息息相关，是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境之一。１根据1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》中对湿地的定义，湿地系指不问其为天然或人工、长久或暂时之沼泽、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水体者，包括低潮时不超过6米的水域。因而湿地类型包括有河流型湿地、湖泊型湿地、沼泽型湿地、浅海、滩涂型湿地以及人工湿地等 。 湿地具有重要的经济功能，由于湿地多处于水陆交错的过渡地带，生物物种以及生态类型丰富多样，具有极高的生产力，为人类提供了丰富的生产及生活资源。然而，更不容忽视的，是湿地强大的生态服务功能，湿地具有很高的持水能力，能够削减洪峰和均化洪水过程，有助于保持区域水平衡的稳定性。湿地又是自然过滤器，可以去除环境污染物，被誉为“自然之肾”。湿地还可以提高空气湿度，起到调节局部气候的作用。２由于湿地特有的生境为多种多样的物种提供了栖息、繁殖的场所，因而湿地对于保护生物多样性也有着重要意义。另外，湿地还具有航运、科普研究、美学、休闲等方面的重要价值。 长江是中国的第一大河，长江流域也是我国最重要的湿地生态系统之一，它由众多类型的湿地，包括湖泊、河流、沼泽、冲积平原组成，我国最大的两个淡水湖泊，鄱阳湖和洞庭湖，均位于长江中游地区,其所提供的巨大的经济效益、生态效益和社会效益显而易见,因而被誉为我国的生命之河。 然而长久已来,人们对湿地的认识停留在将其当作宜农荒地的水平上,在“人定胜天”“以粮为纲”的思想指导下,人们认为湿地的利用方向就是疏干并开垦为农田,以生产更多的粮食，来满足我国日益增长的人口的吃饭的需要。３长江流域的湿地,便是在这种宏观背景下,被大面积围垦。围湖造田虽然对解决我国历史上出现的吃饭难问题起到过积极作用,但由于其规模过大,不仅削弱了湿地的经济功能,破坏了其强大的生产能力,而代之以单一低效的粮食生产；更是削弱了长江流域湿地的生态服务功能。对长江干流、支流沿岸,尤其是对整个流域内的湖泊型湿地以及其它如沼泽等类型湿地所进行的大规模围垦,使这一地区的湿地大面积减少,部分湿地退化消失,与此同时，农业化肥、农药的大量使得尚存的湿地水体受到了严重的污染，从而极大地影响了该流域内湿地的生态功能，尤其是调蓄洪水、调节地下水、净化水质以及维护生物多样性等功能的发挥。 湿地的价值与功能远不仅仅是宜农荒地，湿地对维护我国生态环境以及保证我国的可持续发展方面具有不可低估的作用，以往盲目地为扩大耕地面积而围湖造田，是一种短视行为，因而必须予以更正，从而促进我国长江流湿地及其功能的恢复。可见，“退田还湖”政策正是建立在对湿地功能与价值的重新认识之上。 （二）“退田还湖”政策提出的背景分析 １． 长江流域湿地围垦的现状 建国以来长江中下游地区有三分之一以上的湖泊被围垦，围垦总面积达1.3万平方公里以上。这一数字大约相当于目前鄱阳湖、洞庭湖、太湖、洪泽湖和巢湖五大淡水湖泊面积综合的1.3倍。因围垦而消失的湖泊达1000多个，蓄水容积减少了500亿立方米。在湖泊面积减少中,“蓄洪垦殖”影响深远。1949年以前大通站以上共有通江湖泊30多个,面积约17200平方公里,由于50年代中期开始的“蓄洪垦殖”工程,现在洞庭湖只剩下2691平方公里,鄱阳湖面积减少了1059平方公里,减少了61.4%.4长江中游50%以上的湿地湖泊除了洞庭湖鄱阳湖外全被防洪大堤所割裂,使得江湖关系被扭曲,长江湿地生态系统严重退化。5围垦恶化了湖区的水质,直接减少了对江河洪水调蓄的容积，使洪水出现频率升高，而广大地区的涝滞水反而还要向河湖排放，又加大了江湖调蓄压力，更增加了洪涝灾害风险，已成为制约湖区经济发展的心腹之患。6 2．1998年长江洪涝灾害为政策的提出提供了契机。 长江地处亚热带季风气候区，雨量充沛，其季风气候的集中降水特点，形成长江夏季洪水这一特有的自然现象。自２０世纪９０以来，长江洪水屡成洪灾，1998年长江中游出现夏季大洪灾，给长江中下游的人民生命财产造成了巨大的损失，使国家财政背上沉重的负担，长江经济带的发展一次次受到重创。与1954年洪水相比，1998年，长江流域降雨量并不大，洪水量级小于1954年。例如，宜昌、螺山与汉口等长江干流主要水文站的流量普遍小于1954，但长江中下游的水位则普遍高于1954年，360公里河段的最高洪水位超过历史最高纪录。7 1998年洪水“中流量、高水位”的显著特点，引起了人们的反思。应当说，各种人为活动破坏长江流域水系统的自然循环，上游地区的森林砍伐，中游地区的湖泊围垦，造成长江流域可容纳水量的下降，是1998年降雨量不大却形成高水位，从而加重全流域洪灾的主要原因。国家年年投入巨资建设堤防，又年年在汛期消耗大量人力物力防洪救灾，但洪涝灾害造成的损失却在不断增加，由于各省都在加高大堤，将洪水“挤入”有限的长江干道和湖泊，出现“处处保，处处难保；处处防，防不胜防”的局面。8 1998年11月朱镕基总理在接见第二届中国环境与发展国际合作委员会第二次会议代表时指出：“今年的严重水灾对全国人民进行了一场深刻的生态环境教育，…从这次水灾情况来看，长江洪水的流量并未达到历史最大纪录，但水位却最高，其中，重要的原因是江河泥沙淤积。…这次水灾教训了我们，必须退田还湖。现在，我国粮食供应充足，我们有条件退田还湖。”9 3．“退田还湖”政策的全面认识 从1998年洪灾后国务院提出的“封山育林、退耕还林、退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的32字方针来看，从某种意义上说，“退田还湖”政策，包括对长江上游的“封山育林、退耕还林”以恢复上游植被，增强其涵养水源的能力，对长江下游“疏浚河道”以增强河道的排洪能力，并且对整个长江干流要“加固干堤”，而不仅仅是对长江中游的“退田还湖”。因为整个长江流域是一个整体，对各个部分的保护互有联系，无法分割。不解决好上游的水土流失，泥沙仍会进一步向中下游河道与湖泊淤积，从而降低河流排蓄洪水的能力。如1949－1984年洞庭湖面积减少30%湿来源于泥沙淤积，70%是来源于维护造田与城陵矶出口断面的萎缩。不解决好下游河道的疏浚问题，洪水无法顺利入海，仍会形成洪灾。这也是本文题目拟为“长江流域”而不是“长江中游地区”的原因，但是，由于长江流域上、中、下游地区各自特有的地形地貌，大量湖泊集中在长江中游地区，围湖造田的情况也主要集中在中游地区，因而本文对“退田还湖”政策的考察以长江中游地区为主，主要包括江汉平原，鄱阳湖区和洞庭湖区。同时要注意的是，即使是在长江中游地区的“退田还湖”，也不仅仅是退田还湖的问题，还要与平垸行洪、以工代赈、移民建镇相结合。 二、“退田还湖”政策的实施现状及其效果 （一）实施现状 1998年10月20日，中共中央国务院以十五号文件的形式提出了《关于灾后重建整治江湖、兴修水利的若干意见》，文件指出，我国水患频繁的一个重要原因，是国土生态资源遭到严重破坏，并提出“封山育林、退耕还林、退田还湖、平垸行洪、以工代赈、移民建镇、加固干堤、疏浚河道”的32字方针；这标志我国“退田还湖”政策的正式提出。随后，由国家发展计划委员会牵头，制定了长江中下游地区“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”的规划。根据党中央、国务院的要求，水利部组织编制了《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》，国家计委会同水利部等六部委联合向国务院报送了《关于进一步做好湖北、湖南、江西、安徽四省平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作的报告》。党中央、国务院要求，在3~5年内，对湖北、湖南、江西、安徽四省溃决淹没的圩垸，结合灾民安置、灾后重建，有计划、有步骤地开展平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作。至此，“退田还湖”政策开始全面实施。 根据规划报告和四省上报的方案，湖北、湖南、江西、安徽四省的退田还湖工作涉及63万多户约245万人，10对1996～1999年溃垸的圩堤分4期进行“平退”，从1998年开始每年汛后实施一期。工程实施后，可恢复水面2900平方公里，增加蓄洪容积130亿立方米。其中长江干流恢复水面1420平方公里，增加蓄洪容积约53亿立方米；鄱阳湖还湖面积880平方公里，增加蓄洪容积约50.5亿立方米；洞庭湖还湖面积600平方公里，增加蓄洪容积约26.5亿立方米。11 而据新华网北京2002年3月2日一篇题为“中国主要江湖面积增长”的报道，过去的几十年间，中国主要淡水湖都因为湖造田而面积缩小。但近5年的“退田还湖”，已使第一大淡水湖鄱阳湖面积由３９５０平方公里“长”到了５１００平方公里，第二大淡水湖洞庭湖面积增长了３５％，恢复到６０年前的４３５０平方公里。５年来，中国共投入１０３亿元用于长江及两湖地区“退田还湖”。其中，用于鄱阳湖区的资金达３６．７亿元，用于洞庭湖的资金达２５亿元。两大湖区为此搬迁的移民相当于三峡移民的１．４倍。两大湖泊的扩容，改善了长江流域的生态。目前，长江干流水面恢复了１４００多平方公里，增加蓄洪容积１３０亿立方米。 据此可见，我国长江中游“退田还湖”政策执行较好，总体上说项目进展顺利，基本上完成了预期规划的目标。 （二）“退田还湖”政策执行的效果评价 目前退田还湖与移民建镇主要有三种类型，即灾后重建、后靠重建和移民建镇（村）。灾后重建是指在受灾的原地重新建设；后靠重建是指仅退人不退田的“单退”农民放弃原来地势较低的旧址，后退到地势较高的坡岗地上建设新村；移民建镇（村）是指既退田又退人的“双退”农民移到中小城镇中建住房。 实践证明，退田还湖、移民建镇工程边建设、边受益，对防御洪涝灾害，保证人民安居乐业发挥了重要作用。在1999年汛期长江中下游出现仅次于1998年的历史第二高水位时，经过加高加固的堤防，防御洪水能力明显提高，洪水造成的管涌、散浸、崩岸等险情数量以及出现险情的严重程度均大幅度减少，抗洪抢险的难度和人力、物力的消耗也大大降低；一些原来阻水的圩垸通过平垸行洪、退田还湖承担了行蓄洪任务，搬迁出的灾民脱离了洪水威胁，能够安心生活、生产，促进了地区经济发展，加快了农村小城镇建设的步伐。经过测算，1999年减少的直接经济损失约为300亿元12。可见“退田还湖”政策是正确的，其积极效果体现在以下几个方面： 一是增强了长江干流及各大淡水湖调蓄洪水的能力，另外一些原来阻水的圩垸通过平垸行洪、退田还湖承担了行蓄洪任务，使夏季抗洪压力明显减轻，灾情大幅减少，抗洪抢险难度大大降低。 二是有利于保证人民群众的生命财产安全。原来居住在易受灾地区的农民通过退田还湖、移民建镇工作集中迁往安全地区，避免了住房、农田被洪涝淹没和人畜被洪水吞噬的担忧，能够安心生活、生产。 三是减少了救灾开支、节约了防汛经费，以往每年政府都要投入巨资对洪涝灾区进行救灾，并投入大量人力物力进行防汛抗洪工作。平垸行洪、退田还湖、移民建镇既使得灾情大大减轻，又使得抗洪前线的人力物力消耗大大降低，从而减少了国库不必要的开支，有利于资金的更合理利用。 然而，不容忽视的是，“退田还湖”政策的实施过程中也出现了很多不足，存在很多制约因素，具体体现在： 一是部分地方对移民的生计安排不足，尚未解决好农民的生产与生活来源问题。如湖北省最大的平垸行洪、移民建镇地区—监利县新洲新村共安置移民1.2万人，政策性集中征地74公顷。扣除建房和基础建设用地后，人均占有耕地不足1分。“退田还湖”中非集中性移民则主要通过租种他人土地生活，绝大多数移民生活极易陷入困顿之中。13除去耕地不足之外，农民建房也存在困难。按国家标准，每户建房补助费用是1.5万元，其中0.5万元留作公共设施建设费，扣除其他一些经费，每户实际得0.8万~1万元不等，而每户建房成本大约是2万~3万元，从而导致农户因建房而债台高筑。妥善安排移民生计，是保证平垸行洪、退田还湖、移民建镇取得成功的关键，也是使沿江湖地区广大群众安居乐业的前提，必须着重加以解决。 二是移民建镇过程中建新拆旧进度普遍滞后，新房子建起来，旧房子继续留用的现象比较突出，从而使部分移民可以随意返迁，为项目的顺利进行留下隐患。国家计委主任曾培炎指出，能否做到建新拆旧是考核各省移民建镇是否真正取得成效的重要标准。必须再次强调住进新房、拆除旧房，防止返迁，确保平垸行洪和退田还湖的实施。 三是退田还湖、移民建镇的配套基础设施、建设投资不足，造成一些移民安置点存在不同程度的行路难，给排水难、通讯难等问题。这样一来，势必会影响到当地群众移民的积极性，一方面会给移民工作的继续进行造成很大的阻力，另一方面安置点的群众不仅会滋生不满情绪，给当地造成不稳定因素之外，更很可能因此而返迁。 四是目前退田还湖的工作重点仍放在“退”上，对于那些既退人又退田的“双退”圩垸集中管理和综合开发考虑不足，有些退出的圩垸已经杂草丛生。这种“只退不管”的模式显然违背了“退田还湖”政策，是对资源的浪费，还会造成移民随意返耕，也给外地盲流和不法分子潜入带来了可乘之机，给社会安定带来隐患。 三、有待深入解决的问题、对策及建议 （一）“退田还湖”政策面临的问题 “退田还湖”不仅在实施过程中出现了一些问题，其政策本身也存在一些必须面对及深入考虑的问题，如果这些问题不解决好，将会使“退田还湖”工作陷于失败。 1、现有的退田还湖规模仍不能解决长江中游蓄洪能力不足的问题。根据已有的规划和实施结果表明。现有的退田还湖工作使长江干流及主要湖泊恢复面积约2900平方，共可增加蓄洪容积130亿立方米，而1954年长江有1023亿立方米的超额洪量，若1954年洪水再现，则现有退田还湖所增加的洪水调蓄能力，显然是杯水车薪。14那么，“退田还湖”政策是否应当在更大范围内继续实施？如果有必要，应当如何进行？这些都是首先应当解决的问题。 2、必须看到，现有的“退田还湖”的政策是以蓄洪为目标的，其所考虑到的，仅仅是长江湿地众多生态功能中调蓄洪水的功能，而忽略了其他生态功能，甚至还忽略湿地的经济功能。对前者的忽略，引发了这样的问题，即退田还湖在增加长江流域水容量的同时，是否也重新改变了长江流域的生态环境？如果有改变，这种改变属于何种性质？ 另外，有人认为现有的“退田还湖”的政策实际是牺牲了经济利益来维护长江流域蓄洪的生态功能，这种看法是那种“以土为本、以粮为纲”的陈旧观念的反映，它没有意识到湿地本身是具有很高生产力的生产系统，开垦湿地，是把相对稀缺的资源用于低收益、不能持续使用的用途。如把适于生产高价值的芦苇和提供多种服务功能的湿地开垦为农田，种植大豆，既降低了生产价值，也损耗了湿地的环境资本。15所以退田还湖工作如果实施得当，应该是一项既满足生态价值又满足经济价值的双赢活动。然而，事实上，我国目前“退田还湖”政策中存在的问题之一便是没有充分认识到湿地的经济价值。 3．对“退田还湖”政策内容的理解片面化，具有很大的局限性。“退田还湖”工作基本局限于长江中游四省，而未与上游省份的“封山育林、退耕还林”和下游省份的“疏浚河道”工作结合起来。即使是“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工作本身，也存在理解表面化，缺乏后续管理的问题。所以退田还湖后很可能出现的局面是田退了，湖却还不了。一方面上游来泥来沙不减，则湖床、河床越淤越高，即使面积扩大了，其容积也不一定会扩大；另一方面，如果不重视对退田还湖后的湿地以及原有的湿地进行保护与维持，而是弃之不理，则新增湿地及原有湿地很可能会退化、消失，同样会造成田退了，湖却没有还的局面。 4．“平垸行洪，退田还湖，移民建镇”政策的实施主体是国务院，党中央以及各级党委政府部门，实施手段以行政强制、命令型为主。在退田还湖，移民建镇的过程中，群众处于被管理的地位，是一种被动状态。这虽然有助于短期内加快工作进程，但缺乏对当地群众意愿的了解，会造成工作“一刀切”，重量不重质，冒进粗糙等缺点，必将不利于移民地区的长治久安，也无法激起群众移民的积极性、主动性，从而不利于长期的“退田还湖”工作。 另外，“退田还湖”政策还面临着实施资金困难、各级配套资金不到位的问题。 （二）相应对策及建议 1．我国现有的退田还湖规模仍不能解决长江中游蓄洪能力不足问题这一事实，决定了“退田还湖”政策仍然必须实施。但由于长江中游是人口密集的地带，本来就人多地少，而且要继续通过人给水让地以使长江干流及其周围湖泊蓄洪容量达到1954年水平，既不现实，因为代价过大；也没有必要，毕竟1954年洪水属于百年一遇型，并非年年都会有。因而此时“退田还湖”政策的重点应转向对蓄滞洪区的建设，也就是平垸行洪的实施而不是继续“退田”。一般情况下，分蓄洪区的调蓄作用相当于天然湖泊的5倍，即10平方公里的分蓄洪区作用相当于50平方公里湖泊的调蓄作用。因而，只要对退人不退耕的圩垸制定有约束力的分洪管理办法与措施，提出合理的农田淹没补偿机制，通过分蓄洪区完全能解决长江中游目前蓄洪能力仍不足的问题。 2．毫无疑问，退田还湖改变了长江流域的水文分布，必将对整个生态系统产生一系列影响，如对当地水质的影响，对地区小气候的影响，对流域生物多样性的影响。按常规来说，退田还湖使湿地得到恢复，其理应会使生态系统朝着好的方向发展，但基于生态系统的复杂性以及我国已颁布的《环境影响评价法》的规定，对退田还湖规划理应进行环境影响评价工作。 至于“退田还湖”过程中对湿地经济价值的忽略问题，则要树立“洪水不仅是灾难，更是资源”的观念。要大力发展有湿地特色的替代产业，如水生经济作物种植，水体养殖，草食性畜禽和水禽养殖，季节性蔬菜种植，以及相应的农林产品加工业等。这种替代产业是基于对湿地多功能利用的原理，利用水和湿地的资源优势，适应洪水的涨变规律的适水型生产模式，从而能使农业生产，社区发展和湿地生态的保护得到较好的协调和统一。当然，其前提是发展替代产业不能增加对湿地资源的压力，不能借发展替代产业之名而行破坏湿地之实。16 3．“封山育林，退耕还林，退田还湖，平垸行洪，以工代赈，移民建镇，加固干堤，疏浚河道”的32字方针应首先是看作一个整体，长江流域应成立退田还湖的综合管理机构，以便协调上中下游的工作，使之相互配合。还应考虑上下游之间的利益补偿问题，如退田还湖受益者是长江下游经济发达的地区，因而下游应当对中游地区作出一定的补偿，或者是通过优先照顾中游移民地区的外来劳力的方式，减轻中游移民建镇的压力。另外，要对退田还湖后的湿地进行后续的保护和管理，使得退田的成果得以维持。 4．退田还湖与移民地区群众的切身利益息息相关，因此，当地群众有权了解退田还湖工作的各项情况，要鼓励公众参与。对退田还湖的重要意义要进行广泛的宣传与教育，以取得当地农民的支持，提高他们的移民的积极性。当然，还要结合对移民进行系统的技术知识培训，帮助他们发展替代产业等，以彻底解决他们的后顾之忧，从而使退田还湖不仅“移得出”，而且“稳得住”。 5．退田还湖，移民建镇工作项目要求投资巨大，出现资金困难在所难免。对此，一方面要保证国家承担的投资按时拨付和下达，另一方面各省的配套资金也要及时到位，加强对资金使用的监督和透明度。此外，广泛吸纳外来资金和“以工代赈”也不失为解决资金问题的出路。 目前，国务院已于2002年12月颁发了《退耕还林条例》，对“退田还湖”则仅制定了若干文件，规划等。这显然不利于退田还湖工作的进行，因此，建议我国及早制定《退田还湖条例》，具体规定退田还湖工作的执行主体，对象，实施步骤范围，办法以及具体责任问题，同时，还应规定退田的补偿机制，移民的安置制度，蓄滞洪区管理和使用制度，公众参与机制，综合管理制度，以及替代产业示范点推广制度等，从而使得我国“退田还湖”工作能够有法可依，可以按规划有序、稳固的进行，实现我国长江流域，尤其是长江中游湿地的全面恢复，免去洪灾之忧。 作者简介 胡苑，武汉大学环境法研究所2002级研究生