水资源流域管理法律问题研究 摘要：本文通过比较的方法分析了国内外的流域管理的现状，为我国流域管理的发展提出了一定的建议。 关键词：水资源问题 流域管理 区域管理 一 、水资源问题 水是人类生存的基本条件，但人类正面临着水危机，水资源问题已成为一个世界性的环境问题，我国尤为严重。殊不知，昔日豪气澎湃的黄河啊已气息奄奄，令人自豪的长江啊令多少人流离失所，多少美丽的河流湖泊已成为黑河黑湖。我国目前水资源存在的主要问题：1、水资源分布的地域和时空不均，南多北少，春夏多秋冬少，因此旱涝灾害频繁；2、水土流失严重，河流含沙量大；3、水域污染严重；4、水资源管理混乱。水资源管理体制已成为我国水资源问题的瓶颈问题。 二、我国水资源管理体制的现状 （一） 水法修改前的模式 我国水资源管理一直遵循的是“统一管理与分级、分部门管理结合”的原则，在此原则指导下的水资源管理体制形成了“多龙治水”的格局。我国对水资源保护和开发拥有管理权的机关包括水利、环保、电力、农业、城建、地质矿产、林业、水产、交通等。为数众多的管理部门之间争夺严重，难以统一和协调。一方面是大量的权力交叉与重叠，另一方面却存在部分的权力真空，这一状况极不利于水资源的保护和合理开发利用。这种传统的管理模式主要以行政区域相一致的管理模式，这种水资源的管理体制已经束缚生产力的发展，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍，成为水资源的可持续利用和经济的可持续发展严重制约因素。 （二） 水法修改后的状况 1988年颁布实施的《水法》是我国水资源保护的最基本的法律依据，为我国保护、开发和利用水资源发挥了重要的作用，但由于时代条件的限制，已不适应时代的需要，因此在众多的专家学者以及民众和诸多的职能管理部门的呼吁下，2002年对其进行了全面的修改，尤其对水资源管理体制作了比较大的调整，确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。这次修改的重要方面则是加强了流域管理职能，新《水法》共8章、82条，除去附则，还有77条，通过统计，其中直接提到流域管理或流域机构管理职责的就有26条，占条文的三分之一。我国首次在法律中确立了流域管理机构的法律地位和管理职责，开辟了我国水资源管理的新篇章。 （三） 我国流域管理的基本情况 我国是开展流域管理比较早的国家，早在1978年松花江水系保护领导小组于长春成立，1987年扩大为松辽水系保护领导小组。水利部松辽水利委员会1982年成立，松辽流域水资源保护局于1984 年正式成立。新生的流域机构，相继在全国的主要的大江大河及湖泊地区建立。现全国有七个流域管理机构，即长江委员会、黄河委员会、淮河委员会、珠江委员会、海河委员会、松辽委员会、太湖流域委员会。并且在全国各地还成立了一些支流流域管理机构，这些流域管理机构对我国的水资源管理的保护、开发和利用发挥了一定的作用，但效果不尽如人意，其根本的原因则在于我国从流域管理机构成立时即对其定位不准确。我国流域管理机构早些年根本没有水资源管理的行政决策权和管理权，它仅仅只是一个具备一定技术力量的科研机构，只具有建议权，缺乏行政管理权，因此它便不能发挥它应发挥的作用。随着水资源问题发展，国家已经意识到这一问题的严重性，根据国务院批准的《水利部职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]87号)以及国家有关法律、法规，黄河水利委员会、长江委员会等七大流域管理机构是水利部在各个流域及其相关区域内(以下简称流域内)的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位，对其性质及其职能进行了初步的规定。 三、西方国家流域管理的现状 （一） 英国是流域管理最见成效的国家 英国在二十世纪六、七十年代水域污染特别严重，为了治理污染，英国政府在1973年进行了一次现代的水管理革命，调整机构实行流域管理，并取得了显著的成效。1973年污水管理机构，把英格兰和威尔士划分为十个区域性的水管理局，综合管理辖区内的水源、供水、污水处理、污染控制、防洪等问题。这些水管局是对河流进行统一规划与管理的权力机构，有权提出水污染控制政策、法令、标准、有权控制污染排放，在经济上也有独立性，这样就解决了原有的单位分散与相互推诿的问题，改变了水资源管理及水污染控制工作上的混乱局面，开创了现代水流域管理的新模式。 （二） 新西兰 1876年新西兰实施政府体制改革，仿效英国建立了郡、市、城区一体化的政府体系，通过不断分解、组合，地方政府机构日益庞大，到20世纪60年代早期达到31000多个，机构臃肿，多次试着改革未果。其后地方政府版图重建的任务理所当然递交给了地方政府委员会。首先涉及的问题是在划定地方彊界的过程中，划分的依据是什么，地方委员会确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路，结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据之一为尽可能接近地理上水流域分布。根据地方委员会最后的行政彊界划分，新西兰设置14个区域辖区（即区域政府），区域辖区的区界直接与水流域界限吻合。因为地方委员会认为，水流域分布应当而且已经成为新西兰行政区划的基础，因为对于诸如水、土地、海洋、大气之类自然资源进行的管理，或者对这些自然资源所进行的其他的支配活动，都必须结合自然分布状况。依照1989年《地方政府法》成立时，以江河流域的河界为限14个区域政府可分别取得各自的流水管辖权和大多数区域的环境决策权。水资源问题也便迎刃而解。 3、德国 德国的流域管理模式与其他国家有所不同，但100百多年间，这种模式对德国的水资源管理很见成效。我国在有些地区可资借鉴。德国政府把河流的水资源管理交给一个协调组织进行管理，他们已经成为主要管理机构，河流协调组织有独立的管理权力，他们的目标和任务是恢复和保持整个河流系统的健康。 四、我国水资源流域管理的改革 （一）制定流域管理法律、法规 从世界各国《水法》来看，大多数国家《水法》的核心都是从流域整体考虑，建立以流域为单元的水资源管理机构。因为流域是以水文地理所形成的一个整体，每一个流域都涉及到省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统筹规划和统一管理才能体现新时期党中央、国务院提出的治水思路和制定的水利建设方针和政策，才能体现江河治理与水资源的统一性和综合性。只有从经济社会可持续发展和水资源可持续利用的高度，从深化体制改革、理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制，机构的职能和管理体制才能体现国家政策的走向。2002年的新《水法》虽然突出了流域管理，但只有原则性的规定，缺乏可操作性，不利于流域管理的实际操作。以《水法》的流域管理为原则，结合各流域的特点，制定专门流域管理法律、法规，建构我国的流域管理法体系是我国实施流域管理的当务之急。（二） 确立流域管理机构的法律地位从以上介绍的西方几个国家的流域管理的模式来看，他们有一个共同的特点，即流域管理机构都是一个独立的管理机构，具有独立的法律地位，并且具有水资源管理的决策权以及综合的有关水资源管理的行政权，因此达到了综合管理，提高效率的目的。我国建立的流域管理机构性质不明，既是水利部的派出机构又是具有一定行政职能的事业单位。从法律主体分析，这是缺乏法理基础的，水利部的派出机构一般情况下是不具有行政法律主体资格，因此流域管理机构只能以水利部的名义进行一定的水资源管理活动，并且也只能由水利部来承担法律责任，这与建立流域管理的目的不符，也不利于流域管理机构发挥作用。从流域管理机构是事业单位来分析，事业单位拥有一定的行政权，只有通过法律法规的授权才具备行政主体的资格，而目前我国缺乏这方面的法律授权。一个机构两种身份，不便于权力的行使，也不利于法律责任的承担，因此有必要对其法律地位予以明确，使其具有行政主体资格，享有完全的水资源管理的权限，独立承担法律责任。仿效英国的模式，流域管理机构具有独立的法律地位，享有广泛的水资源管理权限。（三） 扩大流域管理的范围我国是一个江河湖泊众多的国家，现污染严重，管理混乱，我们应扩大流域管理的战果，把它推广到省级、市级、县级流域的管理之中，打破传统的行政区域的管理模式，实行综合管理。根据地理生态条件构建我国新型的流域管理模式。让我国水资源的管理体制迈向一个新的历史阶段。参考文献：1、 余跃军 高利红：《水法》中的水资源保护制度研究 选自环境资源法论丛第二卷 法律出版社 2002年4月2、 王曦：国际环境法与比较环境法评论 法律出版社 2002年11月3、 生态环境与保护2002年1期至12期作者：向佐群 中南林学院法学院 主办单位：水利部海河水利委员会 版权所有：龙网科技发展有限公司