略论水资源保护中政府的使命 蒋春华(浙江林学院环境法研究所 浙江 临安 311300) 摘要：本文认为，面对日益严重的水荒，反思抗“非典”斗争所取得的阶段性胜利，可以说，在中国水环境，水资源保护的战斗中，无论是政府失灵，还是环保产业化，经济刺激制度的确立，都不能动摇政府在中国环境保护中的主导地位。从根本上来说，要确保我国水资源的可持续永续利用，不是要削弱政府的水环境管理职能，而应是在客观分析我国水问题的症结的基础上，研究如何明确政府的职责，加强政府管理，完善环境执法。 关键词：水资源，水问题，政府使命， 1． 引言， 水是生命之源，而淡水则已是全球公认的基础自然资源，是生态环境建设的控制因素，同时又是战略性经济资源，为综合国力的有机组成部分。可以说, 水环境和水质优劣直接反映国家的文明和人民健康，水的开发利用程度标志着国家的经济和科技发展水平。联合国《世界水资源综合评估报告》指出：水问题将严重制约２１世纪全球经济与社会发展，并可能导致国家间冲突。2002年9月于南非约翰内斯堡召开的本世纪第一次世界环发大会（又称里约＋10），将水资源问题列为最重要的议题之一。目前, 党和国家把水资源问题提到了战略高度，党的十五届五中全会指出：“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。” 1998年，我国长江等江河发生大洪水以来，水利部门年年加大水利投入，加强堤防和控制性水库建设，同时积极实施退田还湖还河和平垸行洪、疏浚河湖，同时在江河上游积极实施退耕还林还草、封山育林等措施，加快水土流失区的治理。十多年来，我国政府结合经济结构调整，依法关闭、淘汰了一批技术落后、浪费资源、污染严重的小企业，积极推行清洁生产，加快城市污水处理厂建设，促使污水处理市场化、产业化 。然而,水环境形势依然严峻,水荒正在日益逼近，尤其是水污染问题，水质性缺水导致南方有些地方守着江湖没水喝，合理利用水资源、切实改善水环境仍是摆在我们面前的一项长期、艰巨而复杂的任务。 联想刚刚取得阶段性胜利的抗“非典”之战役，此役和缓解水荒相比，性质也许不同，适用的具体措施和手段不同，然而，就其艰巨性和复杂性来说，似乎可以相提并论。然而形成鲜明对比的是，短短两个月的时间，抗“非典”斗争就取得了阶段性的胜利，而水问题呢？以淮河水污染治理为例，则是“年年喊治淮，年年污水排”。据相关报道，淮河流域重点污染源的19家企业，谁也不敢，不能，也不会下决心去关停，因为它们都是当地的财税大户，不仅如此，对于这些周围群众反映极大的企业的偷排、漏排超标污水的现象，有关部门只是睁一只眼，闭一只眼，推委、敷衍，满足于罚款了事，甚至压制群众。无独有偶，位于贵州兴义市的某监狱办的一家州属造纸厂，虽然排放的污水严重超标，而且位于该市国家级风景名胜区内，是国家明令关停的十五小企业，但依该市副市长的话说：“就是因为‘这个厂是州里的，我们说话不管用，还有该厂监狱的特殊背景，也就迟迟没有人下决心办他们’”。仅仅因为一次国际皮阀艇赛在该地举行，州里考虑到国际影响，强令停止排污一星期，在这周内，壮美的高峡瀑布才没有“黑袍裹身”。这样的事例，在现实生活中可谓是不胜枚举，反思我国近日来抗“非典”斗争所取得的阶段性胜利的现实，其经验之谈，我想，除了医护人员的英勇无畏，公众对直接危险的高度紧张和配合，我们更不能否认的我国政府在其中所起的关键性作用，正是各级地方政府的不折不扣地执行中央的各项举措，才有力地阻止了非典型肺炎的传播。再结合中央财经领导小组办公室的段应碧副组长在水利部所说 “要象1993年抓扶贫那样抓节水”，可以说，在中国的水资源合理开发利用、水环境保护这个关系民族命运的保卫战中，缺的正是这样一个力度，不仅仅 是执法的力度，还是解放思想，不断创新的力度：无论是政府失灵，还是环保产业化，经济刺激制度的确立，都不能动摇政府在中国环境保护中的主导地位。从根本上来说，要确保我国水资源的可持续永续利用，不是要削弱政府的水环境管理职能，而应是在客观分析我国水问题的症结的基础上，研究如何明确政府的职责，加强政府管理，完善环境执法。 2.水资源和水问题 2.1水资源 2.1.1人们习惯于认为地球是个水球，然而，地球上可被人类开发利用的淡水的储量仅为地球总水量的0.3%，而且因为地理气候条件的不同，其在地球上的分布不均，其中绝大多数的淡水都是通过江河由源头向中下游传递，和展延，成为流域。 水的总量一般保持恆定，但水质和分布却随着水的自然循环和社会循环不断地发生变化。水的自然循环是指水在太阳能和其他自然力的作用下，从地表水蒸腾—云到降水回到地面，或汇集到江河湖泊，成为地表径流，或渗入地下，形成地下水，地表水和地下水时有交换，最终都注入海洋。影响降水的一个人力可控的因素，是局部的生态环境的优劣，其间的关系，通俗的讲就是““有水就有林，有林就有水”，生态环境好，就是良性循环，反之，就是恶性循环：无水，生态破坏（水土流失，荒漠化，盐碱化），更缺水。 所谓水社会循环，是指人类为了满足生产和生活的需要，不断取用自然界中的水，经过使用，变成生活污水和生产废水排放，重新进入自然界。在水社会循环中，取水和排水是辩证的统一。一般取用一方水，要产生0.7方的污水返回自然界，因此，在取水的同时，不仅要考虑水资源的承载能力，还要考虑水环境的承载能力，一般认为一条河调水不要超过20%，用水不要超过40%，否则就会对该水域的水生态环境造成严重影响。 2.1.2伴随着人类经济、社会的发展，人类对水的认识经历了三个阶段： 天然水阶段，人口极少，生产力极度低下的原始社会阶段，人类逐水草而生，服从水的自然分布，对自然水的需索佷少，对自然的干预也极少，此期，水对人类来说是取之不尽用之不竭的。 工程水阶段：随着人类生存地域的扩展，人口剧增和社会经济发展，随着人类生产力水平的提高，开始对水的天然分布进行人工改造，即建设蓄水、引水、提水、调水等水工程。此阶段，水的供需矛盾还不十分突出，是按需供水。 资源水阶段：到了现代，由于人口激增，人类的生产、生活对水体、水环境造成了严重的破坏，从而进入了以“必须使水供应与经济社会环境协调发展”为目的的对水资源节约、保护的阶段。此期，是以供定需，对水优化配置、统一调度，统一管理。 2.2. 水问题 2．2.1我国水问题的表现 我国的水问题主要表现为： ⑴水资源紧缺：我国淡水资源量约为27210亿立方米，仅次于巴西、加拿大、美国和印度尼西亚等国，居世界第6位。但是，我国人口已逾13亿人，人均淡水资源占有量为2260立方米，只相当于加拿大的2．5％、美国的20％，居世界第88位，是世界上13个贫水国家之一。我国淡水资源分布不平衡，东南地区多、西北地区少，70％集中在长江流域及长江以南地区。我国北方地区及许多城市严重缺水。如工业发达的华北地区海河、滦河流域，人均水量仅有430立方米，比以干旱著称的阿拉伯半岛还少。全国缺水城市183个，其中严重缺水的城市有40个，全国日缺水量1240万吨。今年的特大干旱直接威胁北方地区农业减产，也包括首府北京在内的140多个城市，数千万人生活用水困难。 ⑵水污染严重：近年来，我国水污染问题严重。据专家测算，去年我国COD排放量超过环境容量的70％，主要污染物排放量远远超过水环境容量。江河湖泊普遍遭受污染。全国七大江河水系741个监测断面中，41％的监测断面水质劣于五类标准；根据水利部门监测结果，1980年全国 受污染的河长比例为21% ，1999年增加到38%.全国75％的湖泊出现不同程度的富营养化。城市水污染问题尤其严重， 1998年监测的176 天城市河段中，52% 的河段污染较重。据统计，1999年全国城镇废污水排放总量为606 亿吨，其中工业废水 量占67%.废污水排放总量较1980年增加了近一倍。据监测，多数城市地下水受到一定程度的 点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。 ⑶伴生的生态问题：日趋紧张的资源性缺水，和水质性缺水，给我国经济造成极大的损失，依据相关资料显示，目前，由于水资源短缺造成的经济损失每年约１８００亿元，由于水污染造成的经济损失约２５００亿元，而水资源短缺引发的生态害损失更加严重。由于需水量激增，生态用水缺乏，如辽河、淮河、黄河地表水资源利用率已远远超过国际上公认的40％的河流开发利用率上限，海河水资源开发利用率更接近90％。一些北方河流呈现出“有水皆污、有河皆干”的状况。例如，自20世纪90年代以来，黄河几乎年年断流，有的年份断流200多天，长近700多公里，致使黄河入海口的生态严重失衡。塔里木河、黑河下游地区河床干涸、绿洲萎缩、沙漠化扩展，生态严重恶化。特别是干旱缺水问题日益突出，旱灾发生的频率、范围和影响领域不断扩大，持续时间长，造成损失大，已成为影响经济社会发展的严重制约因素。 概括而言，我国目前面临的水问题是：水资源短缺，旱涝灾害，水污染，及生态破坏，可简称为水少,水多，水脏，水土流失。其中，处于问题核心的是水资源短缺和水污染，而水污染又加剧了水资源的短缺。 2.2 .2我国水问题的成因 2.2.2.1直接原因 我国水问题的直接成因是显而易见的.简单地说,是源于两个方面:一是自然因素,一是社会原因。 ①自然因素是和地球气候条件相关联的，在我国,南方降水多，水资源较充沛，而西北则干旱少雨，这是我国淡水资源分布的客观特点。 ②社会原因，是人为的活动导致的，主要有以下几种： 需求增加：人口的激增，人类生活的质量提高，最明显的是生活用水量增加。中国人传统生活方式中，很少或从未出现过的用水要求如洗车、草坪、小区庭园美化和景观、游泳池、游乐场、喷池广场、宾馆（住宿、餐饮、娱乐）高额用水，建筑物幕墙清洗，居民卫生习惯改变等，正不断增加。我国用水总量从1949年的1000亿m3左右增加到1997年的5600亿m3左右。其中1949－1980年为用水高速增长期，人均年用水量从187m3增长到450m3。其后水需求继续增长，但受资源制约供水难以同步增加，人均年用水量在450m3上下徘徊。 同时，工业用水和农业用水的需求也大幅度提升，从49年到97年，全国用水总量由1000多亿m3增加到5566亿m3，其中农业用水占75．3％，工业20．2％，供需失衡的结果，直接导致国民经济用水挤占生态用水，如此，则生态环境急剧恶化，在西北干旱地区，荒漠化趋势蔓延，许多地方出现了土地盐碱化，北方地区的沙尘暴则愈演愈烈，从今年的新闻报道来看，沙尘暴的趋势不断加大：来得早，来得猛，覆盖面大。从这个角度看，我国西北地区缺水，有的是天灾，有的是人祸。 和水资源短缺并存的，是用水严重浪费，粗放用水，肆意污染。城市由于公众节水观念淡薄，使用浪费；供水经营粗放，用水器具效率低下，管网渗漏，有的地方漏损率高达用水量的30％；大量的农村用水沿用漫灌、渠灌模式，不仅大量的水资源白白浪费了，还形成地表径流，将土壤层带走。和以色列和南非这些缺水国家相比，他们的滴灌农业，采用高新技术和先进的节水管理措施，以较低用水标准实现现代化，我国的农业节水空间还是佷大的。同时，水资源作为一种具有公共产品性质的私人物品，当企业生产污染了水环境，所产生的外部成本由社会成员分担，如此，在实际经济活动中，往往出于短期利益或部门，地区自身利益考虑，忽视他人利益忽视公众利益，而且，企业为经济利益就千方百计地逃避社会责任，把环境污染的损失转嫁给他人，把治理污染的职责推给社会,享受“搭便车”的收益。这样一来，上游牺牲、贱卖下游的利益，邻居相互牺牲、贱卖相邻者的利益，在普遍的毫不利人，专门利己的行为方式下，区域间水污染纠纷愈来愈多，水污染状况愈来愈重，有人把这种现象称为“环境道德的沦丧”。 由以上分析可知，自然因素在我国水问题的成因中所占分量佷轻，我国水问题的成因主要是直接源于人类活动的无序。 2.2.2.2根本原因 人们无序用水的背后,肯定有着深刻的思想、意识原因,比如环境意识的缺失，人类中心论等等,我们当然可以从哲学的,宗教的,道德的等层面来探究这些行为,而且，这些非制度化的约束人的行为的系统,相对于法律制度来说,是更全面,更深入人心,更有效,更根深蒂固.。 然而,如果要探究我国水问题的根本原因,一个比较合适、真正有价值的切入点应该从客观入手，而非主观。一方面，我们之所以要探究我国水问题的原因，目的也只是为了更好地控制现在水问题的加剧，为了阻止人类开发、利用水资源过程的无序行为，从法律的层面而言，我们不妨仅仅就行为而谈行为，可能有那么一点急功近利和和功利，然而这却切合法律调控的特征，更何况，远水毕竟解不了近渴，这样的一个系统的人心工程，建成非一日之功，要有一个漫长的形成过程。另一方面，如果仅仅从道德的方面将所有在水问题中有着副面作用的，对水问题的发展起到推波助澜作用的人予以否定，则似乎有悖于法律的本意，因为“对国家加以理想化，以及对市民社会给予道德上的低评价，这两者结合在一起，将不可避免地导致政治上的独裁主义”，我们不能对人求全责备，我们应该尊重人作为一个生物人所应该享有的基本权利，我们不能设想一个人在衣食无着的情况下，会去保护环境，会去考虑子孙后代的利益，而将这样的一些人给予道德上的低评价，应该是一个社会的悲哀，它并不能有效实现法律提升整个社会的道德素质的基本职能。而且，人性中固有的利己主义倾向，经济人的有限理性，和市场经济的固有缺陷，以及市民社会理论在目前受到的种种质疑，都可以从另一个角度来理解：这就是国家之所以存在，法律之所以被需要的一个客观理由。 如果我们把目光再投向国外，考察一下他们在用水方面的利弊得失，也能找到相关的例证。比如以色列，它是一个严重缺水的国家,人均水资源拥有数只有二百余方,远远低于中国。但以色列人在农业生产中使用滴灌用水,效率可以达到95%，产量也是非常之高。而这种滴灌的成本并不高，以色列原装的这种设备进口，每亩地一次性只需投资2000元人民币，可以用15-20年。以色列高效的水利用有完善、理性的制度为前提。以色列1952年制定的《水法》，里面确立的水管理制度是：政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施水法。它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，由其具体来制定配水的标准。理事会成员，有2/3来自公众，1/3由政府任命。在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭。这样的以权力制约权力的制度实践证明非常有效。此外，以色列政府60年代规定了用水配额，在配额之内的农民灌溉用水一律免费。这个配额可以保证水用在最经济、最有效率的地方，并且配额的分配也是非常公平的。  可见以色列水资源文明背后，就是他的制度文明。从构建我国行之有效的水环境法律框架的角度来说，解决我国水问题的症结所在，是用制度来纠正人类损害水环境，浪费水资源的无序行为。正如在理论界已达成的共识“我国环境问题主要由环保领域的‘政策失灵’和‘政府失灵’引起的”，我国水问题的根本原因更源于管理的失范，制度的欠缺。 3.政府在水资源保护中的地位 3.1政府失灵和政策失灵 因为在自然状态对诸如水资源这样的公共物品,因为无法避免使用的外部性,而不能有效利用, 正是由于市场失灵，出现了凯恩斯主义，国家干预主义，然后以此为理论基础，在西方，政府抛弃了守夜人的身份，洋洋自得地以“社会工程师” 的身份积极、主动、有力地参与到社会经济活动中，环境管理也伴随着环境问题的不断加剧而上升为世界大多数国家的一项主要国家职能。 人们对政府干预、政府管制充满了希望和期待，希望能假借政府这只看的见的手，有效阻止人在自利之心下，利己损他的行为，然而政府让人们失望了，至少是某种程度上的失望：政府，即便是民选政府、人民政府，由于人性的缺陷，信息的不足，政府（公务员）并不总是公道正义的“道德人”；政府并不总是个人效用的函数总和，不是一个超理性的永远不会犯错误的“智慧人”，它也有认知的失误，决策的不当，甚至滥用职权，谋取私利。这种现象，人们把它成为“政府失灵”和“政策失灵”。 在我国水资源、水环境的保护中，政府的管理偏差主要表现为： ① 水资源管理职责不清、界线不明、管理不顺 ② 决策不当，最明显的例证是水价扭曲，水厂亏本 ③ 环境执法软化和行政不作为 ④ 官员腐败 3.2政府的主导地位 由于以上的理由，新规制经济学诞生，在西方国家兴起了“放松管制”的运动浪潮，我国的专家学者以及政府、社会的有识之士，纷纷开出了一剂剂市场化的药方，如环保产业化，水权体系的构建，水市场的完善等，然而，无论如何推崇市场手段，却没有人否认政府在环境保护中的重要地位，在中国，政府在涉及环保这样的公益性活动中，事实上具有不可替代的重要作用。在水资源保护方面，中国政府的主导地位是不可动摇的，原因有二： 其一，在于水资源问题的复杂性。 水问题是一个综合性社会问题，要实现水资源的持续利用，要在优化配置，宏观管理的基础上，广开水源（中水回用，海水淡化，雨水、洪水资源化），还要抓好节水和治理污染，甚至还涉及到生态环境的修复，所以加强水环境，水资源的保护是一场战斗，也是一场革命，不是仅仅水利部门，环保部门所能有效解决的问题，它直接涉及农业部、国土资源部、建设部、环保总局、国家经贸委、国家计委、财政部、科技部、教育部和广电总局、国家林业局等10余个部委局。水问题的解决，绝非仅仅民众之力可为，如果没有“在任何一个社会，都掌握着实权，具有任何他人所无可比拟的力量”的政府的参与，民众连清洁饮用水都不能有效保障，市场更是无能为力，这正是“市场失灵”之所在。 其二，是由我国的特有国情决定的。 我国有着深厚的东方文化传统，和长期实行高度中央集权的政治体制的历史背景，它们的影响都深深地烙在我国现行的政治、经济体制中。我国现行的市场经济模式是“政府主导型”的，政府是工业化和市场化的发动者和组织者，政府在市场化的进程中，不仅仅要维持市场秩序和保持经济的稳定，更要推动经济和社会的可持续发展。虽然市民社会伴随着市民社会理论与市场经济的实践而勃兴，但在中国缺乏市民社会产生的政治、文化资源是一个不争的事实，在环境保护领域，无论是环保意识还是环保行为，都是“政府领着群众走”。 我国有长期政府办水利的传统，在这“利在当代，功在千秋”的事业上，政府恐怕是不能借口“市场化”，就象“教育产业化”那样，推掉自己的责任，还是政府买单的多。 综观世界各国政府在环境保护中的地位、作用，大体上有这么一个趋势：随着社会经济发展水平，市场化程度的提高，逐渐由“政府主导，市场为辅”向“市场为主，政府为辅”的模式转变。我国现阶段的经济发展、市场化水平都不支持市场为环境保护的主体。 正如美国经济学家萨谬尔森所说：“中国如果实行完全的自由市场经济，那将是一个非常大的错误，应该保持政府在经济中的重要角色”，中国政府在环保工作中的主导地位是不能动摇的。 3．3政府主导和市场手段的协调 回视政府和市场（市民社会）所走过的风风雨雨，它们似乎是不能相融，似乎是一个二难选择：因为市场失灵造就了政府环境管理的存在空间，而同样也因为政府失灵、政策失灵，众多的市场手段作为逆向调节又被引入环保领域。然而，这也许恰恰说明了政府管制和市场手段之间并不矛盾，不能把它们看作互相排斥，相互对立的两种环保机制，如果明确它们各自的适用范围，适用方式、手段，那么它们就可以各扬其长，各避其短，协调一致。 强调政府在我国的主导地位，并不是要构建一个无所不包、无所不能的全能政府，不是要政府大包大揽，完全承担起我国环境保护、水资源保护的责任，而是要在接纳市场手段的前提下，充分发挥市场的自发的激励机制，明确政府管制和市场机制的作用边界，明确政府的职能定位，实现制度创新，使政府及其有关部门摆脱一部分政府现在担负的政府不该管，也管不了、管不好的职能，切实担负起其应尽之责，和市场手段一起共同服务于我国的环境保护事业，实现我国水资源的可持续、永续利用，实现我国经济、社会的可持续发展。 4.政府的水资源管理的职能定位 所谓政府在水资源管理中的职能定位问题，亦即确定政府干预环保的法律边界问题，换句话说就是，政府在水资源保护中的使命问题。 .4.1、立法职能 按照韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。故政府的基本职能可以概括为向社会提供一套法律，秩序，和保护产权等方面的服务，并以此换取税收。同样地，在水资源保护领域内的制度创新问题也只能、应该由政府来完成。 这些制度，应该是能充分激发经济主体的环境保护内在驱动力，促使环境保护部门由微观管理走向宏观、间接调控，能充分发挥市场机制和国家管制双重职能的制度安排。目前,我国水资源的总体战略是必须以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展,我国水问题的突出表现是水紧缺和水污染,建议从几个方面完善制度设计： ①、水资源管理体制 ②、水资源投资机制 ③、界定初始水权，建立水市场 ④ 环境行政执法程序,内部行政执法监督制度 ⑤ 严格、明确的法律责任制度 .4.2、服务职能 一个常见的观点是发展与环保是一对矛盾，认为要发展必然导致环境问题。然而现在我们逐步认识到环境和发展是内在相通的，是完全可以统一的，保护环境就是保护和发展生产力，环境也是生产力。这是从环境问题的本质直接延发出的一个结论。环境问题的本质在于：“环境问题是由于人类的无知，缺乏环境意识，生态观念，和环保技术；植根于资本的本性之中，是在发展的过程中形成的，发达国家理应对此承担更多的责任和义务。”环境问题不是和人类生产相伴生的，否则，我们一再倡导的“可持续发展”就是无源之水，无本之木，只是人类聊以自欺的神话而已。 所以水资源保护的工作不能站在经济发展的对立面上去，要主动从经济建设的边缘进入经济建设的主战场，以政府及其相关部门的专业知识，技术特长服务于经济建设。实践中，有不少用水单位不是不想节约用水，不想治污，而是苦于没有节水、治污的技术。就如农业节水而言，农业节水不仅仅是节水灌溉，而是要从生态农业的大系统看问题。生态农业就是使这种人为产业成为与自然生态系统相和谐的组成部分，其关键是以资源的循环和节约、合理的种植结构和先进的生物技术，在保证食物安全的同时来保护生态系统。首先要建设资源循环型的生态农业；其次要建立大粮食食物的概念，通过调整种植结构既保证粮食安全又节水。灌溉节水是至关重要的措施，其核心是加强用水定额的管理，完善计量手段。这一切，如果有环保部门的服务，必将事半功倍。又如江苏淮安市某针织厂排除的工业废水，严重污染了该市某水体，该市环境监察支队不是一罚了之，而是深入调查，了解到，该厂每天排出废水80余吨，每吨废水处理费用高达30元，企业无力承担。支队查找原因，最后发现，污染是该厂设备条件差，工人操作不当造成的。在支队专家、技术人员的指导下，该厂仅投资5000远，就对设备进行了改造，每吨废水处理费降至0.8元左右。随后，支队又建议环保局贷款2万元帮该厂建污水调节池，实现了废水闭路循环。 4.3、监督职能 监督是为了预防、制止、纠正那些环境违法的现象，其核心是水政执法。水政执法是一项紧迫而艰巨的任务.。实施水政执法，综合治理，.首先，各级领导要重视，从人力、财力、物力上支持并关心水政执法部门的工作。. 其次，各级政府和水利部门要依据国家的法律法规，结合本地区的实际，因地制宜，制定出行之有效的有关政策、措施，使水政执法职能部门便于操作，依法办事，执法有依据。.加强水政执法工作，应当全面规划，统筹兼顾，综合治理，付诸于实际行动，讲求实效，切实把水政执法纳入法制化的轨道，规范和强化水政执法工作。 4.4、宣传职能 我们强调从制度层面解决水问题，然而制度再完美，制度的实施依赖执法，更依赖公众的守法。目前，我国民众环保意识整体不高，特别是当前我国一些地方传统观念顽固，只认红头文件不认法，少数领导人员自身不学法，不懂法，却以离法的意见干预执法，行政干预司法。而且保护水资源不仅仅是水利部门的事，而是全社会的大事，需要社会参与。水利部太湖流域管理局局长刘春生说，要保护水资源、保护人类的生存环境，必须建立起社会保护水资源的有效机制，从自我做起，从娃娃抓起。普法教育应针对这一点。 “现在，是迫切需要我们每个人付出行动的时候了！” 要动员全社会都来参与，提升干部、群众的水资源意识，尤其是领导干部的水资源意识，让环保成为我们的生活方式，就要把宣传工作贯穿于整个工作的全过程，广泛利用宣传媒体，如新闻广播、电视、报刊杂志、专栏板报，举办专题讲座、知识竞赛、广告信息等宣传工具，深入宣传，不能只停留在一般口号或一年一度的普法宣传，走走形式，发发传单。 参考书目： 1、吕忠梅，《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000年版 2、刘大椿、岩佐茂，《环境思想研究——基于中日传统与现实的的回应》，中国人民大学出版社，98年版 3、戚道孟，《环境法》，南开大学出版社，2000年版 4、《水污染威胁中国》，《中国青年报》，00.11.7第7版 5、陈泉生,《环境法原理》，法律出版社，97年版 6、李金昌等，《生态价值论》，重庆大学出版社，99年版 7、林肇信，刘天齐等，《环境保护概论》，高教出版社，99年版 8、施问超，《环境与发展的对立统一》载于《环境导报》03年第四期P39