刍议水权市场的建立 刘克亚* 黄明健**（福州大学法学院 福建福州 350002） [摘要] 本文从水权的初始分配制度、水权市场主客体的培育、空间结构及运行规则等方面，论述了建立水权市场的步骤及其发展所必须的各项配套制度体系，并对水权交易所制度及水权储备银行的设立进行了初步的探讨。 [关键词] 水资源；水权初始分配；水权市场 水资源是人类赖以生存和发展的重要资源,我国水资源短缺，地区分布很不均衡，更为让人忧虑的是我国当前的水资源利用效率十分低下，呈现短缺与浪费并存的情况，这一状况无疑是我国长期的水资源无偿分配制度造成的。随着我国社会经济的发展，水资源的需求日益紧迫，面对这一形势，我们在加强水利建设，增加供给的同时，有必要利用以高效配置资源见长的市场机制来调节水资源的使用，建立国家调控下的水权市场。本文将从水权的初始分配、水权市场体系架构及相关具体制度等方面对水权市场的建立进行探讨。 一、水权的初始分配 水权是指依法对于地面水和地下水取得使用或收益的权利①，水权市场顾名思义，也就是对水权进行交易的场所。在水资源进入水权市场前，要将其使用权即水权在用水者之间进行初始分配，水权的初始分配是水权市场建立的前提，它决定了水权市场的结构及参与水权市场的主体。然而，作为人类生活不可或缺的资源，并不是任何对水资源的消费都可以进入水市场，对不能进入水市场的水资源进行水权的初始分配是没有意义的。因此，进行水权的初始分配前，我们有必要对社会的水资源需求结构作一考察，以确定可以实行水权制度的水资源的范围。 人类对水资源的需求可分为生活用水、生产用水、生态环境用水三种。生活用水又可分为基本生活用水和超常生活用水，生产用水也有基本生产用水和超常生产用水之分。基本生活用水是满足人们基本生活所必需的水量，对这一部分水资源的获得权属于人权的范围，应由国家提供保障，不能实行市场化。当然，基本生活用水不进入水权市场配置，并不等于由国家免费供应，国家可以通过合理征收水费的方式，体现水资源的价值，避免浪费。对超过基本生活用水的超常生活用水则应将其放入水权市场中进行配置。同样，生产用水也应区分对待，对基本生产用水征收水费，这样做是因为有的行业关系国计民生，但购买能力有限，国家应适当保障其基本生产用水，非基本生产用水则要从水权市场中取得。同时，无论是生活还是生产基本用水量都要科学的确定，如，可以以充分采用现有节水技术的情况下的用水量为准，并且基本用水量应根据节水技术的进步不断的调整，这样既可以提高水资源利用效率，又有利于节水产业的发展。生态环境用水是维持生态系统正常运行必须的水资源量，它作为一种非排他性的公共物品，产权难以也不应私有化，因此无法进入水权市场，只能由国家提供。综上所述，可以进入水权市场的水资源应包括超常生活用水及超常生产用水。 可进行水权初始分配的水资源范围确定后，需要进一步明确初始分配的方式及参与分配的主体。笔者认为，水权的初始分配应采取类似房地产一级市场的模式，具体而言，政府可以垄断出让水权，实行公开拍卖、招标等方式对水权实行市场化的初始分配。对水权进行有偿初始分配的意义有三：（１）由于初始水权是通过支付一定的价金取得的，这必然会加强水权人的水资源价值意识并促使其将这一意识贯彻于水资源的使用及水权交易之中，从而有利于水资源的保护和使用效率的提高。（２）由于水权市场自身不会形成和维护水权的价格体系，水权的有偿初始分配可以为未来水权市场中的水权交易确定一个基准价格体系，实现水权市场的健康启动②。（３）国家作为水资源的所有者，通过初始水权的有偿转让，获得的资金可以用于水市场软硬件和水利基础设施的建设以及水环境保护。至于水权初始分配的主体，笔者认为，鉴于水权作为对水资源的独占使用权，从性质上讲属于民法的用益权，从设置目的上讲，是为了通过市场实现水资源的高效配置，所以，其主体应属民法意义上的人，而不应存在特别的主体资格限制③。 二、水权市场体系的培育 水权的初始分配完成后，就可以进入水权市场中进行交易，然而市场中的水权能否得 到有效的配置与水权市场体系的完善程度密切相关。笔者认为，培育机制健全的水权市场应从以下诸方面入手。 （一）市场主客体的培育 水权市场主体与客体是水权市场的基本构成要素，其发育程度是水权市场发达与否的重要指标，建立水权市场应首先从市场主客体的培育开始。水权市场的主体是水权的需求者与供给者，政府在一般情况下不是水权市场的主体，但却对市场主体的培育有巨大的影响和作用。政府的市场主体培育功能主要是通过规定市场主体进出秩序来实现，即规定哪些主体有资格进入市场，并界定主体在水权市场中的活动区域。在我国水权市场建立过程中，尤其要重视作为水权市场与用水户之间重要纽带的供水单位的企业化。以往供水单位是受政府管制的组织，在享受政府补贴的条件下享用水单位低价供水，同时政府通过严格的进入限制维护供水单位的垄断地位，造成水资源供给和需求严重脱节，不能满足多样化的用水需求。在施行水权市场化以后，应赋予供水单位市场主体地位，逐步取消对供水市场进入的限制。 水权市场的客体（交易的对象与内容）是水权，由于水资源有多种用途，因此水权作为用益物权也可以有许多种类。水权人可以根据自己的需要进行水权的设置，如：取水权、排水权、通航权等④。但每一种新水权都不是自然而然成为水权市场的交易对象，其可否进入水权市场要在综合考虑其设立是否有利于水资源的利用、与其他水权是否存在冲突等因素的基础上，经过国家主管部门的认可，而不是任意设定的。同时，由于水权种类的多样性，为了繁荣水权市场，不能只孤立的发展某一类水权市场，而应建立多种类的市场并重视各类市场的协调。 （二）建立健全的市场空间结构 1.市场的统一性。水权的配置是在市场体系中实现的，我们所要建立的水权市场体系不应是部门分割、地区封锁的小市场，而应是全国统一开放的市场体系。当然，由于我国各地区水资源的丰富程度不同，市场区域之间发育的差别是必然存在的，我们不能要求各地水权市场均等化，而应保证各地水权市场的开放性，以利于水权在全国空间范围内的流通、竞争，从一定意义上讲，区域水权市场的开放就是全国统一市场的形成⑤。具体而言，统一水权市场的建立，首先应规范区域性水权市场的建设，各地应根据自身水资源的拥有量及水利基础设施的状况进行可行性考察，防止盲目乱建，避免资源的浪费。其次，要统一水权市场交易管理体制，由政府建立专门的管理机构。再次，要统一交易程序，规范交易行为，防止私下交易等情况的发生。 2.市场的专业性。由于水权内容十分丰富，它包括任何利用水的权利。因此应根据不同的用水需求，建立不同类别的水权交易市场，实现水权市场的专业化。如可以建立水权转让市场、租赁及抵押市场或更进一步细化为生活水权市场、生产水权市场等，不同水市场通过提供专业化的产品及服务，满足多样化的用水需求，实现水资源的充分利用。 （三）规范的市场运行规则结构 1.公正的市场秩序规则。在水权交易市场中，难免出现一些破坏市场秩序的行为，例如，在水权交易中，交易主体可以凭借其经济实力及其他优势不当垄断水权，控制市场交易量，进而控制价格，或以其他方式进行不当竞争。这些行为都会使水权价格偏离其真正价值，损害其他市场主体利益，破坏了水资源的合理配置机制。面对这些情况，必须由政府通过行政权威及力量，禁止和限制不合理行为，保护交易者合法权益。水权市场的市场秩序规则应包括：（1）市场准入规则，规定进入水权市场需要遵守的法规和具体条件。（2）市场竞争规则，主要用来防止水市场的垄断和不正当竞争，消除地区封锁等。（3）市场交易规则，主要用来规范市场交易行为，包括公开交易、等价交易等，以使水权交易规范化、法制化。 2.规范的水权交易程序。水权作为一种用益权，其客体具有流动性，它的行使不但对权利人的利益至关重要，也会直接影响到其他权利人的利益和生态环境。因此，应对水权的转让实行较为严格的程序，以使各方利益得到充分考虑。具体程序应有以下方面：（1）由交易者向水行政管理机构提出申请。（2）水行政管理机构按国家规定，对交易合同主体、内容、水资源用途及其对水体的影响等进行审查。（3）对审查合格的申请者，准予交易，并进行水权变更登记。 （四）通畅的信息系统 对水市场而言，信息不对称、信息不畅通会造成水权的交易障碍，可以说信息是影响水资源配置效率至关重要的因素，因此，信息系统的建立是市水市场培育的重要环节。在信息系统的建立过程中应充分发挥国家与市场双方的优势。 1.建立国家信息供给机制。国家在信息的收集与传导方面有着强大的资源优势，尤其宏观市场信息的获取上，是交易者及区域市场无法企及的。同时由于市场的逐利性、滞后性，市场主体常常对蕴含重用要经济价值与指导作用的信息视若无睹，这一市场缺陷的解决，无疑需要国家利用其信息资源网络，将各类市场信息汇总，进行宏观分析，将重要信息提供给市场主体，指导其行为。 2.建立水权交易所。交易所是市场经济高度专业化发展的产物，作为为交易者提供集中竞价交易的场所，其主要有以下几项功能：（1）交易功能。交易所为交易当事人提供了一个交易的场所，这大大方便了市场主体的交易活动。（2）监督功能。即监督各项交易是否符合国家的法律与政策。（3）服务功能。交易所可以充当市场主体的信息顾问并为其提供专业化的服务。笔者认为，应在水权市场中设立水权交易所，其优点有二：首先，水权交易所中的交易能够真正体现了市场竞争机制。水权交易所可以采用竞价买卖、协商买卖、拍卖等方式，每个交易者都有相同的机会选择买入或卖出水权来实现自己的最大利益。同时，水权交易所可通过实行随行就市，使交易双方通过“叫价”得到相对满意的价格，提高了水权的流通效益；其次，水权交易所可以达到国家调控市场的目的。从水权交易所的大量个别价格中可以得出水权的价格行情，据此形成的权威价格为国家的水资源利用决策提供了可靠的依据。国家出于稳定水权市场的特殊需要，可以利用交易所抛售或收购水权，来平抑非正常因素引起的价格大幅波动，防止非法交易者通过控制市场从中渔利，保护合法交易者的利益。    (五)完善的市场监控体系 水资源作为人类赖以生存的物质条件，实现完全自由的市场交易是不现实的，尤其是在水资源日益稀缺的情况下，对其利用一定要符合社会利益，然而，市场自身缺乏体现社会利益的机制，有时市场交易甚至与社会利益背道而驰，这就要求我们建立市场监控体系，实现水资源的利用的社会福利最大化。 1.建立多元化的监督机制。水权市场的多元化监督应包括来自政府的监督以及来自社会的监督。政府的监督可以通过立法及行政手段实现。如制定规范市场主体行为和市场管理方面的法律，同时，通过政府审计、工商及税务部门根据国家的相关法律，对水权交易进行监督。社会监督则需要社会中介组织及公民的参与，水权市场中的中介组织可包括行业协会，水权计量机构，水权价值评估机构等，这类组织的存在将使水权交易更加规范与公正。公民对水权市场的监督则应集中于水权的交易及行使对生态环境的影响方面，为保证公众的参与权，笔者认为，应对水权交易活动进行充分的信息披露，并给予公民在一定期限内向水行政管理机构就特定交易提出异议的权利，期限届满，仍无人提出有效异议，则水权交易自动成立⑥。 2.建立水权储备银行。水权价格是水权市场的重要指标，它反映了市场供需状况及水资源的稀缺程度，市场主体根据价格决定自己的市场行为，水权市场正是通过价格机制的运行将水资源从低效率的使用者转移至高效率的使用者。然而，水权市场的这一优化配置功能只能在静态的市场中实现，它无法在现在与未来之间进行水资源的合理配置⑦。我们可以通过设立水权储备银行，在综合考虑全国水资源拥有量、利用状况及各种需求的基础上，通过其在水权市场是的水权出售与收购，实现水资源在经济发展与环境保护，当代需求与未来需求间的可持续利用。 三、结语 面对我国水资源的短缺状况，我们必须建立水权市场以提高水资源的利用水平。然而，在我国，水权市场无论是理论上还是实践中都是相对新的事物，可供参考的经验不多，这无疑加大了我国水权体系建立的难度。尽管如此，我们仍可以通过对市场经济理论的分析，得出建立水权市场的一般条件，即水权的初始分配及水权市场体系的培育。当然，水权市场中的具体制度是多种多样的，但无论具体制度如何设计，都应当使水权市场实现以下目标：一是要做到“人人有水喝”，二是“滴滴水有价”，即实现水资源利用的公平与高效。 注释： ①④ 裴丽萍．水权制度初论 [J]．中国法学，2001，２． ② 郑玉歆．环境影响的经济分析 [M]．北京：北京大学出版社，2002．200． ③ 陈小君．物权法制定的若干问题研究 [J]．私法研究，2002，151． ⑤ 李炳炎．论建立全国统一的市场体系 [J]．经济学研究，2001，1． ⑥ 吕忠梅． 环境法新视野 [M]．北京：中国政法大学出版社 ，2000．259． ⑦ 范家骧，高天虹．西方经济学 [M]．北京：中国经济出版社，1992．311．