关于森林生态效益补偿制度探讨 李燕玲* 摘要：随着经济和社会的发展和生态环境的恶化,森林生态问题引起了全社会的关注。为解决生态公益林保护所需资金,林业部门提出了建立森林生态效益补偿基金制度。 本文对森林效益补偿制度的必要性与可行性进行了分析，借鉴国外的先进经验,针对其中的重点和难点提出了建议。 关键词：生态 效益补偿 建立生态公益林体系,保护和改善生态环境、维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。国际社会普遍关注生态环境保护问题,在1992年的国际环境与发展大会上,我国明确提出了“经济发展必须与环境保护协调;保护环境是全人类的共同任务”等主张,随后几年里相继制定了“实行可持续发展战略”等政策和措施。1998年《全国生态环境建设规划》的颁布既是履行有关国际公约的实际行动和对世界文明的重大贡献,更是我国现代化发展战略上的一个重大调整,生态环境建设方面的一个重要里程碑,它阐明了保护生态环境就是保护生产力,建设生态环境就是发展生产力。 目前,我国生态环境日益恶化,主要体现为:水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。森林具有多种生态功能,是陆地生态系统的主体,森林的兴衰与生态环境的好坏密切相关。坚持保护环境和保护资源是我国的基本国策。21世纪是我国发展史上极其重要的历史时期。在这个阶段里,林业正在加速实现由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业、由以采伐天然林为主向采伐人工林为主的重要转变。因此，我们需要建立一套完善的效益补偿机制来促进森林业的发展。 一、建立生态效益补偿基金的必要性 1.2 建立生态效益补偿基金制度是实施生态公益林体系建设的重要保证 生态公益林与商品用材林不同,它不是以生产木材和林副产品为主要目的,而是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境,以及以国防、科研服务为主要目的。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的,活立木本身是其生态效益的载体，这种特性决定了生态公益林是严禁商业性采伐的。而在市场化的今天，经济运行规则要求一切商品的生产和经营要在市场实现等价交换,商品生产和经营均以赢利为目的。这就出现一旦公益林的经营者受经济利益驱动,将林木采伐,其生态效益也就不复存在。因而经营者不可能按商品经营方式通过市场交换取得其劳动和投入的经济回报。因此,市场经济的运行规则必然要求社会对生态公益林经营者的经济利益给予合理补偿,才能使生态公益林经营者的生产和经营得以维持和发展,充分体现社会主义市场经济活动中的公平合理原则。因此,要建设好生态公益林体系必须建立森林生态效益补偿基金制度。 1.2 建立森林生态效益补偿基金制度是弥补我国生态公益林资金投入不足的重要途径 我国生态公益林建设资金投入严重不足已严重制约了森林生态建设的发展。主要体现在三个方面:一是造林初期投入受到限制。截止1998年,全国林业10大生态工程实际完成中央投资20多亿元,仅占规划中央投资的22%,占规划总投资的3 9%,平均每公顷造林费用中央投入仅为50多元,折算每亩仅3 5元,与实际造林成本100元以上差距甚大。二是森林管护费用投入错位,导致造林多,成活少,成林更少。三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿迟迟未到位,严重影响了生态公益林经营者的积极性。 1.3 建立森林生态效益补偿基金制度是缩小森林生态效益的经营者与受益者之间经济发展差距的坚实后盾 森林生态效益的主要载体生态公益林大多分布在江河上游,以经营生态公益林为主的生态型国有场圃也集中分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围等地区。这些地方既是经济欠发达地区,也是少数民族主要聚居区。据国家林业局1998年对全国4200个国有林场调查统计,如按国家规定的贫困县标准划分,属于贫困的林场就有2772个,占国有林场总数的66%。生态效益的受益者主要是江河的中下游地区和沿海地区,一般属于我国经济较发达地区,其经济发展水平和居民收入水平要比江河源头的生态公益林经营区和少数民族聚居区一般要高出10倍以上。如果建立经济效益补偿机制,由后者适当给予前者生态效益补偿,既可以保护生态公益林,减少自然灾害给中下游带来的经济损失,也有利于缩小两者之间的经济差距,维护民族团结和社会稳定。 二、建立森林生态效益补偿基金的可行性 2.1 我国森林实行分类经营为生态效益补偿奠定了基础 新时期、新形势要求国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标,必须根据森林的不同功能,实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。所谓森林分类经营(Classified forest management),又称为“森林多效益主导利用经营,即以发挥某一林种某一效益为主,兼顾其它方面效益的经营模式。它是在社会主义市场经济体制下,根据社会对林业生态效益和经济效益的两大要求,按照对森林多种功能主导利用的不同和森林发挥两种功能所产生的“产品”的商品属性和非商品属性的不同,将《森林法》中划分的用材林、经济林、薪炭林、防护林、特种用途林五大林种按其发挥的主要功能进行重新划分。将防护林、特种用途林划为生态公益林;将用材林、经济林、薪炭林划为商品林。森林分类经营既是建立森林生态效益补偿制度的前提,也为建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。 2.2 国民经济持续增长,为建立森林生态效益补偿基金制度提供了物质保证 改革开放以来,我国国民经济增长较快,1995年国民生产总值达到57650亿元,提前五年实现了国民生产总值比1980年翻两番的战略目标。90年代以来,发展速度更快,从1992年到1996年,GDP年均增长12.1%。1997年开始,虽然受到亚洲金融危机的影响,1997、1998、1999年GDP增长率仍分别达到8.8%、7.8%和7.1%。1999年国家财政收入总额首次突破万亿元,达到11377亿元。我国经济实力的迅速提高为建立森林生态效益补偿基金提供了物质保证。 2.3 《森林法》中明确提出征收生态效益补偿费,为建立森林生态效益补偿基金提供了法律依据 1998年7月1日开始实施的《中华人民共和国森林法》第八条规定：“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用,不得挪作他用。具体办法由国务院规定”。2000年1月29日发布并实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定:“防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”1996年1月21日,中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》(中发〔1996〕2号)文件第七条提出“按照林业分类经营原则,逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制,加快森林植被的恢复和发展”。这为建立森林生态效益补偿基金提供了法律依据。 2.4 国外完备的森林生态效益补偿机制为我国建立森林生态效益补偿基金提供了可借鉴的经验 日本“森林法”规定:国家对于划为保安林(即生态公益林)的森林所有者,国家要补偿其由于被划为保安林而遭受的损失;加拿大魁北克省“森林法”规定:“根据土地和森林法被取消木材限额的人,有权从林业部获得补偿”;德国黑森州“森林法”规定:如林主的森林被宣布为防护林、禁伐林或游憩林,或者在土地保养和自然保护区范围内,颁布了其它有利于公众的经营规定或限制性措施,因而对林主无限制地按规定经营其林地产生不利,则业主有权要求赔偿。国外的补偿办法有:(1)建立基金进行补偿。如法国设立国民林业基金,其来源一是征收专门税,二是政府拨款。马来西亚设森林发展基金,其来源一是国家拨款,二是向森林采伐和木材加工单位征收林业发展税。(2)政府补偿与受益者补偿相结合。如日本要求受益者负担的补偿金额相当于向公益林林主应补偿金额的若干倍。(3)采取综合性的财政税收政策进行补偿。许多国家的补偿措施是综合的。如日本除上述受益者补偿外,国家还规定对保安林免收各种税收,对保安林贷款贴息等。 2.5 已出台的地方性生态效益补偿办法为国家建立补偿制度奠定了基础  我国许多省、地县政府早已重视生态环境建设,并根据本地实际情况,制定了地方性的森林生态效益补偿制度,如广东省、辽宁省、浙江省等。虽然有些地方森林生态效益补偿资金没有足额到位,但从各地执行的总体情况来看,基本上达到了预期目的,促进了当地公益林的建设和发展,承担森林生态效益补偿费的单位和个人也从中受益。对于各地的成功经验,国家可以借鉴。可见,随着我国国民经济发展水平和居民生活水平的提高,以及决策部门和居民环境意识的提高,改善生态环境,并愿意为改善生态环境而付费,因此,建立森林生态效益补偿制度的条件已经成熟。已经出台和实施的地方性森林生态效益补偿制度充分证明了这一点,也为国家建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。 三、建立国家生态林补偿机制和森林生态效益补偿制度  3.1 建立森林生态效益补偿制度 林业效益多向性的特点决定了森林环境建设必须有相应的扶持体系。林业既作为一项产业,又是一项社会公益事业,本身存在着周期长、社会效益和生态效益显著、市场竞争力弱的特点,对以发挥生态效益为目的的生态林的营造、管护和更新的工作,属于国家保护生态环境的事业,按照事权划分的原则,建议国家将生态林建设的资金列入中央财政预算,稳定和保障发展、保护生态林的资金来源,以促进生态林业的顺利发展。面向全社会(农村、农民除外)征收森林生态效益补偿费,将征收的资金用于生态林业建设,征收的森林生态效益补偿费25%上缴中央,75%留地方,根据“先收后支、列收列支、收支平衡”的原则拨给同级林业主管部门使用。 3.2 建立保护森林资源、改善生态环境的多元化投资机制  制定以政府为导向,全社会为基础,银行信贷为补充的投资政策,逐步建立和完善多元化的投资机制;实现国家投资份额的较大增长,从目前林业投入占国民生产总值的0 1%,提高到2010年的0 3%～0 5%;建立和完善适应市场经济发展要求、保障林业投入的经济政策和法规体系。 3.3 调整林业政策,保障林业经济持续增长  ①改变单靠从木材收入解决造林育林资金的政策,借鉴国外的成功经验,建立完善国家造林补助制度,同时将目前林业承担的政策性和社会性支出逐步转由国家和地方财政支出。 ②在税收政策方面,国家应对林业实行轻税制、低税率的优惠政策。取消向原木、原竹生产者代扣代缴8%农业特产税,对属于生产性事业单位的国有林场、苗圃免征所得税,以保证营林事业的发展;对林业生产单位为节约利用森林资源而产生的综合利用产品免征增值税和所得税。建议对国有森工企业在国家财政体制未进行调整的情况下免征所得税。根据国有森工企业的现状和我国林业发展的目标,从森林保护的现实出发,即使在理顺财政体制的情况下,国家仍应对国有林实行轻税制、低税率的优惠扶持政策。总之,对林业的税收优惠扶持政策,应从我国未来发展的战略角度,以立法的形式确定下来,保证扶持政策的长期性和稳定性。 3.4 建立森林资源与环境综合核算体系  建议充分应用现有研究成果,建立完整的、可供操作的森林资源和环境综合核算体系,形成国家级、地区级和企业级的森林资源和环境核算方案,以补充和完善新的国民经济核算体系。 四、注意几个问题 4.1加强对森林生态效益补偿基金的管理 指定专门机构进行管理是建立森林生态效益补偿机制的保障。森林生态效益补偿基金数额巨大,政策性强,各级林业部门要给予足够的重视,指定专门机构进行管理,落实职责,保证管好用好基金。 此外,加强对森林生态效益补偿基金使用的监督是有利于补偿机制顺利公正有序运行。鉴于森林生态效益补偿基金的特殊性,除了林业部门加强管理外,审计部门也要加强对森林生态效益补偿基金使用情况的审计和监督。应建立森林生态效益补偿基金的财务制度与会计核算办法。借鉴天然林保护工程资金的财务制度和会计核算办法,在中央财政预算中设立“森林生态效益补偿基金”专户,对补偿基金实行财政审批,列收列支,同时可以考虑将现有育林基金逐步纳入森林生态效益补偿基金管理。 4.2 加强森林生态效益补偿基金的专款专用。 《森林法》规定:：“森林生态效益补偿基金应专款专用”，“定期向社会公布基金使用情况,接受社会监督”。森林生态效益补偿基金是从社会筹集的基金,加之数额巨大,因此,社会公众对该项基金的使用也会给予更多的关注,林业部门有义务对基金的使用情况定期向社会公布,接受社会监督,这样做利于取得社会的理解与支持。此外应注意对森林生态效益补偿基金实行免税费的政策保护。森林生态效益补偿基金是一项特殊的非赢利性基金,在实行专款专用的同时,要求税务部门对该项基金的储存和使用实行免税费政策,保证该项基金全部用于公益林建设和管护,充分发挥其作用。 参考文献: [1]徐信俭,等.关于建立森林生态效益补偿基金的思考[J].林业经济,2000,(4). 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