农业水资源保护对策研究 梁剑琴 摘要：针对我国农业水资源的尖锐矛盾，要从可持续发展的思想出发，依靠科学技术，大力发展节水型农业。而通过政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合，建立高效的农业水资源管理机制是解决农业水资源问题的根本途径。 关键字：农业水资源 可持续发展 水市场 宏观调控 民主协商 Abstract : In view of the sharp contradiction of agricultural water resources in our country , we should begin with the idea of sustainable development , depend on science and technology , develop saving-water agriculture . And setting up a efficient management system of agricultural water resources is the basic way to settle the agricultural water resources problems by the combination of water market , macroscopic regulation of government and democratic discussion . Key words : agricultural water resources sustainable development water market macroscopic regulation democratic discussion 一 水资源是基础自然资源，系生态环境的控制性要素；同时又是战略性的经济资源，为综合国力的有机组成部分。随着人类文明的进步与发展，水资源的需要量也在不断增加。世界各国越来越认识到水已成为21世纪可持续发展的一个关键问题。联合国《世界水资源综合评估报告》指出：水问题将严重制约21世纪全球经济与社会发展，并可能导致国家间的冲突。 农业作为国民经济的基础产业和战略产业，是任何国家和地区的经济发展所依赖的基础。对于我国这样一个农业大国来说，农业生产的发展对于确保社会经济长期持续发展更是具有决定性的意义。而在农业发展的众多资源中，水利是农业的命脉，是农业发展的重中之重。随着我国经济的进一步发展以及工业化和城市化水平的不断提高，加上人口的不断增长，我国社会用水需求也将日益增加。根据目前国外对可利用水量的概念和我国有关专家对全国水资源可利用水量的分析，中国可利用水量大约在10000亿——11000亿立方米之间。按目前已利用的水量推算，已经超过可用水量的40%，属于用水高度紧张，表明了中国水资源已处于相当的紧缺程度。因此，21世纪我国农业发展将面临严重的水资源短缺问题，而且水资源短缺对农业和农村经济发展的制约作用有可能超过耕地，成为制肘农业和农村经济持续稳定发展的重要因素之一1。所以，分析农业水资源未来供需发展态势，评估农业水资源开发利用现状及其存在问题，研究农业水资源运用发展对策是我们保证社会经济健康、持续、快速发展不容忽视的问题。 从长远看,我国农业用水面临需求增加和比重下降、供水总量不可能增加的趋势,农业用水紧缺的矛盾将不断加剧。一是农业用水需求不断增加,到21世纪中叶,我国农业要满足新增4亿人口的农产品需求,仅按人均400kg粮食,目前1m3水产1kg粮计算,至少要增加上千亿立方米农业用水需要。二是农业用水比重下降,供给总量不可能有增加。随着工业化城市化发展,我国农业用水在社会用水总量中的比重呈下降趋势,从70年代的88%下降到目前的75%,下降了13个百分点,从长期看,本不充裕的水资源以及新增使用量大部分不可避免地要优先满足城市和工业发展的需要。因此农业用水总量不可能有大的增加,用水比重还将不断下降2。面对我国农业用水的严峻形势，当前我国农业水资源面临的矛盾却相当突出。我们对农业水资源的自然条件和利用状况（当然，自然条件与利用状况是密切相关的，这种划分只能是相对的）进行分析，矛盾可分为两大方面： 一、自然条件先天不足。具体表现在人均和亩均水资源量少；水资源在地区分布上很不均匀，水土资源组合不合理；水量年内及年际变化大，水旱灾害频繁；水土流失严重，许多河流流沙量大，径流流量减少等。 二、利用状况后天失调。具体表现在用水量过大，水资源浪费严重；地下水超采引起严重的农田生态与环境问题；水资源开发利用各地很不平衡；水污染加剧，水质下降；生活和工业用水增长迅速，挤占农业和生态环境用水；水利工程老化失修，灌溉设施陈旧；农业用水的管理体制和制度落后等。 针对上述矛盾，学者们提出了各种具体对策，诸如发展节水型农业，提高水分利用率；加强井灌区的管理，合理开发利用地下水资源；加强现有地表水灌区的技术改造与科学管理；调整农业种植结构和水资源的优化分配；积极进行污水回收处理发展灌溉；加强农业水源工程的建设，发展引水调水工程等等。但是我们要解决农业水资源问题不能仅止于此，必须进行更深入的分析，以期找到理念上的支持。 二 针对水资源的危机,要从可持续发展的思想出发,建立生态经济型环境水利模式,要全面研究水资源开发、利用、保护、防洪抗灾同生态环境的关系,大江大河源头地区与中下游的关系。处理好大气水、地表水、土壤水、地下水及雨水污水资源化统筹,旱涝并举,山水兼治,工程措施与非工程措施齐用,使农业用水的经济效益、社会效益与生态效益相统一,水利建设与脱贫致富、林草业建设同步,水利工程与生态工程配套,要进行流域生态治理,湖泊要尽最大可能退田还湖,坡耕地则要退耕还林还草,把水资源可持续利用的生态指标列入各级政府干部任期政绩考核的内容,大力推广节水农业3。节水型农业是以农业节水、高产高效为中心，以提高农业用水效益为目的，确保水资源良性循环、农业持续发展为条件的农业。农业水资源的可持续发展就是管理、保护和合理利用农业资源,不断调整技术和机构体制变化的方向,以确保持续满足当代及今后世世代代人的需要,同时技术上适当、经济上可行、而且社会能够接受的一种发展形式4。 如何实现农业水资源的可持续发展呢？根据我国农业水资源利用的浪费与紧缺并存，提高水资源的利用率具有极大的潜力的现状来看，大力发展节水型农业，实现水资源的可持续利用是实现农业水资源可持续发展的战略性选择。农业和农村经济结构是一个大系统，解决农业水资源问题，必须基于农业和农村经济结构战略性调整。现阶段，我国农业和农村工作的中心任务，就是积极推进农业和农村经济结构的战略性调整。水利是农业的命脉。要做好水利工作，就必须认真研究和把握农业发展的阶段、形势和任务，并以此调整水利发展的思路，切实采取有效措施，为农业发展提供强有力的支持和保障，进而为经济社会发展做出更大贡献。学者们提出了许多节水农业的开发模式，如生态农业建设，内容包括:调整种植业结构和粮经比例,使之更趋于合理、实际;大力发展农牧渔等行业,使之多业并举,共同发展；立体农业建设，是在特定地段上不同作物与饲养动物有规律地分层排列,从而获取单位面积上较稳定而高产高效的农业结构模式，它有三种类型,即多层的农业群落、复合农业群落和农业群落的带状组合；建立适水种植农业生态系统,一是确定水资源数量,二是根据水资源数量选择相应的农业生态系统,使系统在保持较高效率的情况下,水资源的开发利用和消耗补给保持动态平衡。总而言之，改变传统、粗放的农业用水方式,建立生态经济型环境水利模式,是实现水资源可持续利用的根本保证,实现传统农业向现代农业的转变,灌溉措施要同耕作方式、农业技术等其它措施一样,由粗放型向集约型转变。灌溉方式不转变,其它先进的、科学的农业技术措施也难以取得预期效果。实行节水灌溉,有利于提高农产品产量、质量和经济效益,有利于节地、节能、节肥、节省劳力,有利于农业机械化。从一定意义上说,节水灌溉就是科学灌溉、现代灌溉,是农业生产上的一次深刻革命,是保证水资源保持利用,促进我国农业现代化的一项重要战略选择5。 农业的可持续发展取决于水的可持续发展，水资源可持续利用的关键在科技。所以，科技兴水战略对水利建设和农业水资源可持续利用至关重要。现代科学技术决定水利事业的发展方向。因此，面对世界科技进步，我们若再不采取正确的决策，水利基础设施老化失修，设备技术陈旧，管理粗放，人员素质低的矛盾将会更加突出，我国农业水资源的态势将会越来越严峻。上述解决农业用水问题的对策莫不要求以科技作为行动的基础。如发展节水技术，科学规划地下水开采，加强现有地表水灌区的技术改造，利用优化技术调整农业种植结构，发展污灌水水预处理技术等等。而从国内外农业水资源开发利用技术来看，未来发展体现在以下几点：水资源合理开发利用技术；农业节水技术；农业节水增产技术；节水管理技术等。 根据前文分析，农业水资源的严峻形势的形成是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，农业水资源问题具有区域性、地方性，与地理环境条件和自然生态机制相关，如北方地区水资源紧缺程度远远高于南方地区，南北水土资源不相匹配等；农业水资源问题与科学技术落后息息相关，改变生产技术或采用先进的科学技术对解决农业水资源问题至关重要。但是，农业水资源问题并不仅仅只是技术问题，其基本特征与其他环境问题一样，是人与环境关系的失调、失衡或不和谐，人对环境认识不当，人与环境之间的交流活动不当是造成环境问题的根源；其实质是人与自然关系的失调、失衡和恶化现象、是人与自然的非和谐相处6。因而，解决农业水资源问题，必须认识到其本质并不是技术问题，而是对水资源的不恰当利用造成的人类生存发展与水资源关系的对立。而水资源的不恰当利用正是我国农业水资源管理机制落后、失效造成的 。国际上公认，有效的管理可以节水50%左右，因此探讨农业水资源管理机制，高效管理水资源有着重大的理论和实践意义7。 三 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率。目前，国际上通行的办法是利用水权与水价作为重要手段来实现对水资源的有效管理8。 水权是水事活动中有关各方权利关系的总和，有水事活动就存在着水权。水权是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括四项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水权是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源为国家所有决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的多种手段来保护、管理水资源。中央政府可以通过授权地方政府共同实行对水资源的管理。为了适应水资源开发利用分散化要求，国家在权、责、利清晰的基础上，分离所有权和使用权，通过使用权的社会化来适应社会发展的要求。在这一过程中，国家通过建立水资源有偿使用制度来理清权利关系，国家并且可以允许在有效监管下，市场主体依法进行使用权的有偿转让9。因此，有专家认为我国的水权制度也应集中在对使用权的规范上，建立水权流转机制，发挥市场机制自我调整的功能。 对于农业水资源使用权流转，“农转非”问题是特别突出并引起学者们关注的问题之一。近年来随着经济的飞速发展,工业和城市生活用水急剧增加,大量农业用水通过不同途径转为非农用途,更加剧了农业水资源的短缺。从世界角度来看，这是一种趋势，产生这种现象懂得根本原因是比较效益在发挥导向作用，可以估算，单位水资源所产生的农业效益与远远低于工业所产生的效益10。我国水资源“农转非”现象更加普遍，而且随着时间的推移趋势更加明显。 我们应该看到，水资源“农转非”一方面迫使农业生产走高效用水之路，促进了农业节水技术的发展，另一方面在一定程度上侵犯了农民的水使用权，因此必须实行资源有偿使用制度，建立符合市场规则的水资源流转机制，这是实现我国农业水资源优化配置的必然要求，有利于推进节约用水，提高水的利用率，缓解乃至解决供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的综合利用11。 通过对美国、日本、墨西哥等国家农业水资源改作它用的成功例子的考察，我们发现,国外对水资源使用权转让的补偿多是由转让的双方部门通过充分协商,买方向卖方提供经济上或物质上的补偿,从而节余下水供买方使用。这样买卖双方都能从中获益,同时又加强了农民的节水意识,促进了农业节水技术的发展和提高。针对我国农业水资源“农转非”的现象，参照国外农业用水使用权转让补偿的措施，有关学者提出以下适合我国国情的方法建议：（一）建立节水型激励机制，包括经济上的补偿奖励机制，开发农业自我保护的能力；（二）利用价格机制，适当提高工业用水和生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿；（三）市政或工业部门直接投资节水农业建设，从而是农业用水利用率提高，节约下来的水供投资单位使用12。 在资源短缺的情况下，用水者取得水权要付出代价，即取得水权的机会成本。这个代价包括其他用水者和其他用水类别减少用水的损失。只有包括资源水价的水价，才是完整的水价，否则就没有反映用水的全部机会成本，水价就不能正确引导资源配置。科学的水价体系是水利经济良性循环的重要保证，也是合理利用水资源的调解器13。现行的水价政策主要存在以下几个问题：定价原则不合理，导致水费标准低；没有将供水列入商品范畴进行定价和管理；水费标准背离市场价值，市场调节失灵；水资源本身的价值被抛弃；缺乏科学的水价体系，导致不合理的开发利用水资源。 针对存在的问题，必须以水价改革为突破口，建立科学的水价体系和管理体制，主要包括：修改原由《水费办法》，体现市场经济运作原则，做到成本补偿、合理收益，并体现一般商品的价值规律，对农业粮食作物可以按完全供水成本核定，经济作物要家一定的利润；考虑供求关系，采取市场调节，允许部分地区在有关部门的监控下，按供求关系调整水价，实行动态水价和超计划累进加价制度；改革现行的水价制度管理体制，由物价主管部门管理水价的核定、审批和调整，水管单位的收入是经营性收入，要严格按照财会制度使用、管理；建立科学的水价体系，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施14。 四 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，十五期间“要打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构性调整中的基础性作用。继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场，促进生产要素合理流动”。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场在资源配置中发挥基础性作用，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础性作用。而农业水资源市场除了具有商品市场特征外，还有其自身的特征：1、农业水资源市场的垄断性与广阔性，它决定了水资源市场是不完全的市场，必须在政府的调控下运行；2、农业水资源市场的双重性，水资源具有生产资料和消费资料双重性，因而农业水资源市场也具有双重性；3、农业水资源市场时空分异性，这主要是有水资源时空分布及社会经济发展不均衡所造成的；4、农业水资源市场失效性，主要表现在水资源保护方面的失灵；5、农业水资源市场交易所有权恒定性，农业水资源市场中水资源的所有权是不变的，这是我国水法规定的必然结果15。因此，农业水资源市场只能是一个准市场。所谓准市场是指流域水资源在兼顾上下游防洪、发电、航运、生态等其他方面需要的基础之上，兼顾各地区的基本用水需求，在上下游省份之间、地区间和区域间通过民主协商和利于补偿的机制，来实现流域水资源的合理配置。在这里市场只是作为一种机制，体现的是区域间和行业间的相互协商和合理的利益补偿16。另外，我国水市场发育不完善，相关市场不配套，市场内部结构与市场间结构失衡，在这种情况下，对水资源的管理一味地强调市场的主导作用是与水资源产业的基础性地位相悖的。按照短缺经济学的观点，水资源短缺应当依靠市场机制来调节，但市场并不是解决经济工作中种种难题的万应灵丹，同样，水市场也不是解决水资源短缺问题惟一的灵丹妙药。从经济特性来看，水利设施提供的服务具有混合经济特性，既有私人物品的属性，又有公共物品的属性，带有公益性和垄断性。综上所述。政府的宏观调控是必须的。因此，汪恕诚部长指出，实现水资源有效管理的途径，就是政府宏观调控、民主协商、水市场三者的结合。 发挥政府宏观调控在农业水资源管理中的作用，主要表现在农业水资源初始水权分配和水使用权交易市场之中。 初始水权分配，就是按照一定的原则分配用于经济目的的水资源的使用权。我国水资源归国家所有，而地方政府是地方各种经济组织和与水有关的利益相关者的主要代表，因此，可以把地方政府作为水权制度的主体和水权的代表者，由地方政府负责水权的初始分配。再分配中，应贯彻国家安全原则、优先权原则与共同发展原则。在国家安全方面，优先考虑水资源基本需求和生态系统需求原则，即流域水资源可利用量在按人口分配各地区基本需求、考虑生态系统需求的基础上，对多样化的经济用水需求进行水权初始分配；保障社会稳定和粮食安全原则，是水权分配社会效益的重要体现。在优先权方面，应注重水效益优先原则，即单位水产生的经济效益，谁的效益好，就优先配置到谁那里去；时间优先原则，即以占有水资源使用权时间先后作为优先权的基础；地域优先原则，即与下游地区和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权，距离河流比较近的地区比距河流较远地区具有优先权；承认现状原则，即在一地区已有引水工程从外流域或本流域其他地区取水的条件下，承认该地区对已有工程调节的水量拥有水权。在共同发展方面，欠发达地区应能优先分配水权，这样落后和欠发达地区才能通过转让水权获得发展资金，而发达地区可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求17。 政府对农业水资源使用权市场交易的宏观调控是全方位的。首先，地方政府作为用水户利益的代表和水权的代表者，水市场只是在不同地区和行业部门之间发生水权转让行为的一种辅助手段。不同地区和部门在进行水权转让谈判时引用市场机制的价格手段，而这样的市场只能是由国务院水行政主管部门或其派出机构———流域水资源委员会来组织。 其次，农业水资源市场交易除了尽可能地遵守市场交易普遍原则外，还必须遵守：1、持续性原则；2、整体性原则；3、补偿性原则，在水资源交易时，应该对相应的付出或损失给予适当的补偿；4、承受性原则，水资源价格根据当地社会经济条件，在可承受的范围之内18。 再次，水权交易涉及到水政治、水安全、水科学、水环境、水经济等多个方面,不单单是水资源的调剂问题,同时,还是权利和利益的再分配问题,因此,必须贯彻执行保护环境的基本国策,实施经济体制和经济增长方式的根本转变与实施科教兴国和可持续发展战略方针,国家应在水问题上高度协调,完善组织、法规、经济各方面的配套措施。国家可以通过制定、颁布和实施各类水权交易法案、法律和条例,规范水权交易市场行为,调节水权交易市场的运行。 再次，国家还可以对水权交易价格进行一些必要的调节。针对我国旱涝灾害多发、市场机制不健全、水市场容易波动等特点,国家应建立水权交易市场调节基金,并以指定代理人的形式积极参与水权交易,在市场里低买高卖,以市场运作的方式来实现国家宏观调控的目的,起到市场“微调”的作用。 最后，国家对水权交易市场行使管理权职责,可对其职能机构进行定期检查,调查其是否履行职责,是否发生越权行为和违法行为,并对查出机构进行管制和惩罚。19 五 正如前文所述，民主协商是实现水资源有效管理的重要组成部分。实现水资源有效管理，从宏观角度看，要兼顾各地区的用水需求，在上下游省份之间、地区间和区域间通过建立民主协商和利益补偿的机制，来实现流域水资源的合理配置，协调地方利益分配，达到兼顾优化流域水资源配置的效率目标和缩小地区差距、保障农民利益的公平目标。从微观角度看，要建立用户参与管理决策的民主管理机制。农业节水工程建设和实施,离不开用户的参与,一切技术和措施最终要通过用户的实践来实现;用户是节水的主体,其行为和素质在某种程度上决定节水的成败。因此,建立用户参与管理决策的民主管理机制是节水环节不可缺少的重要因素之一。可成立由各级地方行政、水行政、节水专管单位负责人和用户组成节水管理委员会,或者成立用户自己选举具有法人地位的自我管理组织——用水协会,有关节水工作由灌区和协会共同协商解决。目前,一种新型的经济自立灌排区的水管理机制值得关注和探讨。它是世界银行推荐的水管理体制改革的模式,已在我国江苏、山东、安徽、河南和河北等五省进行了试点,效果较好。所谓的经济自立灌排区,是指在水利界限清晰、相对独立的灌排区上建立的旨在逐步减少并最终消除对政府财政依赖,按照市场经济体制自主经营、独立核算、经济上自负盈亏、管理与服务相结合的、强调民众参与的、非赢利的经济实体,其主要模式是供水公司+用水者协会20。