国际社会关于饮用水源保护的法律调控探析 蓝 楠 （武汉大学环境法研究所 武汉 430072） 摘要：饮用水源问题因其重要性及其复杂性引起了国际社会的普遍关注，为了寻求更好的解决饮用水源危机的方法，实现社会、经济和环境的可持续发展，必须加强国际社会关于饮用水源保护的法律调控。基于此，在分析世界饮用水源概况的基础上提出了饮用水源保护的问题，对国际社会关于饮用水源保护的法律调控手段进行了初步的探讨。 关键词：国际社会 饮用水源 保护 法律调控 一、世界饮用水源的概况 （一）饮用水源严重紧缺 地球上水的总量约为1018或1010亿m3，其中淡水仅占3%。由于绝大部分的淡水以冰川的形态存在，可供人类利用的淡水不到其总量的1%，而饮用水源只占其中极小的一部分。 饮用水源在全球各地分布又极不均匀，且经常受季节和年份波动的影响，进一步加剧了饮用水源的危机。如科威特全国都靠海水淡化来维持基本生活需要。非洲大陆持续10年遭受严重干旱，成千上万的非洲人们生命受到严重威胁。 同时，地下饮用水源正以比它们能够充满的速度更快的速度被抽干。位于美国中西部州中8个州下面巨大的奥格拉勒地下蓄水层正以每年1米的速度下降。在一些地方，它现在已经下降了100m—200m。印度南部的泰米尔纳德邦，地下水在过去10年下降了约25m。曼谷的地下水在过去40年已下降了25m。 德国近20年来供水也十分紧张，预计21世纪初，地下饮用水源将被耗尽。 据联合国粮农组织1997年公布的一份报告表明，目前全世界有80个国家，约20多亿人口正面临饮用水源不足，其中26个国家的3亿多人正面临着饮用水源严重缺乏的问题。例如，印度好几万个村庄正面临饮用水源短缺，新德里的很多地区每天只供水几小时。墨西哥从墨西哥城所在的流域抽取的地下水比回灌的水多40%，导致地面沉降并有可能不得不进口淡水以满足基本生活需要。饮用水源严重缺乏的现状迫切需要对其进行有效的保护。 （二）饮用水源污染十分严重 饮用水源污染在世界上相当普遍而又严重。目前，全世界每年约4200多亿m3的污水排入江河湖海，污染了5500亿m3的淡水，约占全球径流量的14%以上。估计今后30年内，全世界污水量将增加14倍，为稀释这些污水所需要的河水量约为实际稳定流量的3.3倍，特别是第三世界国家，污、废水基本不经处理就直接排入水体，导致世界一些地区有水，但却严重缺水的现象。 世界卫生组织公布的标准规定，在100ml饮用水中，大肠杆菌的数量不能超过10个，但据全球环境监测系统在110条河流设置的监测站测定报告，只有20条河流的水体中大肠杆菌数低于这个规定标准。柏林的许多饮用水井中硝酸盐的浓度超过欧洲标准10个到25个单位，它的河水中含有超高浓度的磷酸盐、氨、石炭酸和锌。工业排放物和柏林周围的农场上大量使用的化学肥料和自然肥料是这个问题很大一部分原因。 有害物质的排放和蓄积，最终就要污染地下饮用水源。日本每年地下水用量为120—140亿m3，生活用水占全部地下水可用量的21.1%，由于大量有害化学物质排向环境渗入地下，造成地下水污染。如1983年环境厅对超过世界卫生组织暂行标准的三氯乙烯、四氯乙烯进行跟踪调查。结果表明，33口井中仍有21口井检出了三氯乙烯，在42口井中检出了四氯乙烯，其中有14口井还超过了规定标准，在333口井中有212口井检出了四氯乙烯，其中32口井还超过了规定标准。 可见地下饮用水源污染是全国性的。欧盟的一份报告指出，农药对地下饮用水源污染比预计要严重得多。从现在起50年内，6000万m2含水层将受到这种污染。柏林也曾因地表饮用水源污染，被迫利用地下饮用水源，并对含水层进行人工回灌。综上种种所述，世界饮用水源的污染不仅数量大、范围广、危害重；而且是发展中国家和发达国家的地表饮用水源和地下饮用水源同时都受到污染，这大大加深了饮用水源紧缺的危机。 二、饮用水源保护问题的提出 饮用水源危机不仅严重危害人们的生命健康和生存，而且可能引发国际政治问题，同时饮用水源危机引起了国际社会的广泛关注。因此，饮用水源保护问题被提上议事日程并得到快速发展。 （一）饮用水源危机严重危害人们的生命健康和生存 饮用水源污染以及污水处理与净化没有很好解决，直接影响着发展中国家城市居民饮用水供应问题，也是造成广为流行和损害身体疾病的直接原因。据1976年的一份报告称，在全世界不发达国家的城市人口中，只有37%的居民住宅与下水道相连，下水道系统又与某种形式的普通处理设施或氧化塘相连，这种状况在短时期内不会有较大的改变。 国家癌症研究所的W.C.惠帕教授已经警告说：“由于使用已被污染的饮用水而引起的致癌危险性，在可预见的未来将引人注目地增长。”并且实际上于50年代初在荷兰进行的一项研究已经为污染的饮用水将会引起癌症危险这一观点提供了证据，以河水为饮用水的城市比那些用像井水那样不易受污染影响的饮用水源的城市的癌症死亡率要高一些。据联合国统计，世界上每天有2.5亿人由于饮用污染的水而患病或者由于缺水而死亡，每年有1500万名5岁以下的儿童由于饮用不卫生的水而死亡。由于饮用水源性感染引起的不断的疾病与死亡的代价，尤其是在婴儿和儿童中，反映了生命的基本需求——清洁饮用水源供应的持续上升的压力。现在，洁净的饮用水源已成为人类生死攸关的大问题，解决饮用水源水量保证和水质污染将对人类社会产生深远的影响。 （二）饮用水源危机可能引发国际政治问题 当前，在许多国家里，获得充足和安全的饮用水是人们迫切需要解决的问题。就全球而言，饮用水源是丰富的，每年流入河流和渗入地下的淡水，其人均拥有量为7000m3。但水并不是随时随地都可以获得，世界上有22个国家的人均可再生饮用水源拥有量不到1000 m3——这一水平通常表明缺水已成为严重的制约因素。缺水往往成为地区性问题。世界上有一半以上的陆地面积依靠200多条河流水系供排水，这些河流一般由两个或更多的国家所共有，对横贯于政治边界下的地下水的过度抽取，也为稀缺的饮用水源管理注入了国际性政治因素。 由于饮用水供应而发生的冲突随着时间推移和人口膨胀越发严重。叙利亚和伊拉克担心土耳其会对历史上闻名的底格里斯河和幼发拉底河的水进行截流。埃及担心埃塞俄比亚人会将养育生命的蓝色尼罗河部分改道。中东地区的饮用水源，这一维持生存的液体是该地区国家中许多争端和摩擦的缘由。如以色列和约旦所需要的大部分水，都要依赖于约旦河。据统计，这两个国家在2000年对约旦河水的需求，是这条河总流量的135%。以色列和约旦正为获取约旦河的水源而争斗，约旦国王侯赛因断言，水的短缺是他的国家将与以色列再次走向战争的唯一原因。 1988年世界环境与发展委员会提出的文件也指出：“水源正在取代石油成为全世界引起危机的主要问题。”在1991年召开的第七届国际水源大会上，会议对饮用水源危机发出了警告：“在干旱和半干旱地区的国际河流和其他饮用水源地的使用权可能成为两国战争的导火线。” 1995年，世界银行副行长伊斯梅尔.萨拉杰丁曾预言：“本世纪的许多战争是由石油引发的，但下一个世纪的战争则起因于水源。”1998年初，联合国曾举行一系列专门会议，再次对面临的饮用水源危机发出警告，认为26年前联合国在人类环境会议上提出的“石油危机之后，下一个危机是水”的预言已成为现实。 这样，饮用水源保护问题成为严重的国际政治问题。 （三）饮用水源危机已引起国际社会的广泛重视 当一个地区的需水量大于水源的供水能力时，则会出现缺水现象，人们称之为“水荒”。目前有20亿人生活在长期性饮用水源缺乏地区，而且他们的人数还在迅速增加。进入21世纪，饮用水源短缺问题将更为严峻。饮用水源问题已成为当今世界各国共同面临的一大难题。种种迹象表明，该问题已成为国际社会共同关注的焦点。 1972年，在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议上，许多国家的报告中都提到城市饮用水源缺乏问题。会议提要中指出：遍及世界的许多地区，由于工业膨胀和人均消费量的提高，需水量已增长到超过天然来源的境地。为不断增长的人口提供清洁饮用水，已是许多国家的一个技术、经济和政治上的复杂问题，而且是日益深化的问题。在各国报告中，还没有其他环境问题受到如此重视。水质恶化、饮用水源紧缺的矛盾更加尖锐。1992年初有156个国家代表参加的“世界水源与环境大会”提出警告：“饮用水源短缺已成为当今人类面临的最严峻挑战之一。至本世纪末及21世纪初，此种情况更令人忧虑。” 其后在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会通过了《21世纪议程》，在第18章“保护饮用水源的质量和供应：水源开发、管理和利用的综合办法”中指出：“淡水是一种有限的资源，不仅为维持地球上一切生命所需要，而且对一切社会经济部门都具有生死攸关的重大意义。”1992年联合国在冰岛举行的水和环境国际会议呼吁寻找新的途径，对饮用水源做出评价、发展和管理。1993年，世界银行提出有关饮用水源的新课题。联合国2002年12月12日宣布启动“国际淡水年”计划，并根据塔吉克斯坦总统拉赫莫诺夫的提议，决定将2003年定为“国际淡水年”。可见，国际社会对饮用水源保护问题极为重视。 三、国际社会关于饮用水源保护的法律调控 现代人类社会处于多元利益充斥的状态，各种各样利益的评判、实现标准和尺度是不同的，因而人们选择了许多不同的机制来调节和调和这些利益，其中利益申张和实现所借助的最重要的工具就是法律。法律通过界定利益主体权利（义务）并强制保障这些权利（义务）的实现来满足多元的、错综复杂的利益。饮用水源是人类的生命之源、生存之本，对其进行保护是保障人们生命健康和生存权的迫切需要。生命健康和生存权是人最为基础、最为重大的人身利益，是人最为重要的人身权利，是人参加一切社会活动的基础。以人为本位和出发点构建法律制度是现代法的基本要求。以人的权利、利益、安全、自由、幸福、平等和发展为宗旨是现代法的基本精神。 因而，为了更有效地保护饮用水源、保障人的生命健康和生存权，运用法律调节机制成为国际社会饮用水源保护的必然选择。 1972年联合国《人类环境宣言》提出：人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足生活条件的基本权利。为了这一代和将来世世代代的利益，地球上的自然资源，其中包括空气、水、土地等都必须通过周密计划或适当管理加以保护。1992年《里约宣言》在原则1中重申：人类处于普受关注的可持续发展的中心。他们应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果生活的权利。因此，为了更有效地解决饮用水源危机，国际水源协会应运而生，其主要目的是从多方面探讨世界水源问题。 其中与饮用水源有关的议题有：人类对水的需求；人类生存与水；农村水源等。 （一）实行按流域管理饮用水源 以流域为单位对水源进行综合管理是水文地理和生态科学发展的结果，现代水法发展的一大趋势就是实行按流域管理水源。因而，在饮用水源保护和管理中，应当将流域水系统作为一个整体来考虑，采取行动在整个流域生态系统的基础上管理饮用水源。《21世纪议程》全面阐述了应对饮用水源进行按流域综合开发管理；评价和预测饮用水源的质和量，保护饮用水源、水质和生态系统，确保饮用水源的供应和卫生，注意研究气候变化对饮用水源的影响。1978年加拿大和美国签署的大湖区水质协定，以及1987年博茨瓦纳、莫桑比克、坦桑尼亚、赞比亚和津巴布韦签署的有关管理共有的赞比亚河水系行动计划的协定都强调应实行按流域对饮用水源进行统一规划、监督和管理。 为了保护未来世代，有关流域生态系统的协定应当重点关注长期可持续地开发和利用饮用水源以及污染对饮用水源长期影响，应鼓励各国开展并使国内的法律和政策适应完好地保护饮用水源的需要。它们应当授权监测饮用水源状况，鉴别危险，评估计划采取的行动的可能后果，为资源使用者提供便利的咨询、制定和协调国家的饮用水源水质标准以及对用饮用水源加以控制。监测的对象应当扩大，如水质、地下水位和蓄水层的补充速率、地表水流速、水源性疾病等等。 这样，科学合理地以流域为单位对饮用水源进行保护和管理。 （二）加强对地下饮用水源的保护 人们通常认为淡水就是看得见的湖水和河水，但实际上有大量的淡水隐藏在地下蓄水层中。一份为1977年联合国水源会议准备的科学评估报告指出淡水主要储存在地下，地表河流和湖泊中的水量只占全部饮用水源很小的一部分。蓄水层被污染的后果可能惊人地广泛扩散。通常地下水会进入地表河流从而带去污染物，结果是两种饮用水源都受到污染。 如果抽取的地下水超过自然补充量，就会造成跨世代的影响，如果长时间地消耗过快，蓄水层将面临枯竭。反过来，这种枯竭将会使和地下水息息相关的地表饮用水源减少甚至枯竭。因此，在关于修改《1978年美国和加拿大间大湖水质协定》的议定书中明确规定：缔约方应确定影响大湖受污染的地下饮用水源现有的和潜在的水源；绘制邻近受污染地下饮用水源现有的和潜在的水源地水文地质状况；制定地下饮用水源中污染物抽样和分析标准方法和统一程序。 为有效地保护地下饮用水源，首先必须加强对地下饮用水源的监测，因为地下饮用水源污染的全部后果可能要在几年甚至几十年后才为人所知。防止地下饮用水源污染对于将来世代来说至关重要，因为这种污染一旦发生就很难阻止或逆转。尽管有一些实验性的阻止污染物迁移的方法，它们耗资巨大而且作用也不明显。从蓄水层中清除污染物也极其昂贵而且困难重重。使未来世代免受地下饮用水源污染之苦的唯一有效的办法是对陆上处置有害废物加以控制，把有害废物处置在防污染措施齐全的合适的地方。 （三）实行预警和紧急处置制度 饮用水源和人的生命健康密切相关，必须建立预警和危险事件紧急处置制度。当出现和发生危害或可能危害饮用水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害时，必须紧急启动并实施应急行动。国际社会关于饮用水源保护的法律调控中对此特别关注和重视。 《里约宣言》规定各国应将可能对他国环境产生突发的有害影响的任何自然灾害或其他紧急情况立即通知这些国家，国际社会应尽力帮助这些受灾国家。关于修改《1978年美国和加拿大间大湖水质协定》的议定书规定应制定适当的准备措施和建立有效的制度以便发现和报告适用该计划水域内的污染事故；建立控制污染物进一步扩散的快速反应机制；确保污染事故能够彻底地清除。《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》规定缔约方应当遵循预防原则，避免危险物质造成潜在跨界影响的行动不因科学研究尚未充分证实此类物质和潜在跨界影响之间存在因果关系而搁浅。建立预警和警报系统。《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》规定无论突发事件的起因如何，各缔约方应相互使用，采取一切必要措施处理“区域”的突发污染事件，并防止、控制和减少污染或由此产生污染的威胁。 为了保护人体健康，确保现有饮用水源持续完好和持续的生产力以及人类对其利用。国际社会应发展促进旨在对“区域”内偶发事故引起的饮用水源污染及其威胁做出反应的单独或联合应急计划。当任何缔约方意识到任何事件中，“区域”饮用水源正被污染或已被污染时，它应立即通报它认为可能受到该污染影响的其他国家和地区，并报告“组织”进而可能通知这些国家和地区或“组织”其已采取的减少或控制该污染或其威胁的措施。对某些湖泊和国际性水系来说，也许有必要设立一位巡视官，他的职责是在饮用水源面临危险时发出警报，处理饮用水源水质受到威胁的投诉，以及组织保护饮用水源的地方性支持行动。由美国和加拿大组成的一个委员会建议两国考虑任命一位大湖区生态系统巡视官去执行大湖区水质协定。 此外，国际社会关于饮用水源保护的法律调控还体现在下列方面：如《跨界水道和国际湖泊保护和利用公约》规定为防止、控制和减少跨界污染，可持续的水管理以及饮用水源保全应在双边和多边一级进行加强合作的努力；应当采取一切适当措施，防止、控制和减少引起或可能引起跨界影响的饮用水源污染，如情况可能，应在源上采取防止、控制和减少饮用水源污染的措施。基于受纳水体或者生态系统的需要，规定更为严格的要求，在个别情况下直至禁止排放废水。同时，还规定基于公平原则，为了不以牺牲后代人满足其需要的能力来满足当代人需要，饮用水源应当得到有效管理。