论我国环境行政权与公民环境权的合理定位 黄 猛 摘 要：市场经济条件下，中国需要符合市场机制的环境法，以合理地配置权力和权利。长期以来，人们对环境行政权和公民环境权的关系混淆不清，导致了环境行政权与公民环境权的错位。本文探讨了环境行政权与公民环境权的缘起及我国的立法现状，分析了两者的错位现象和原因，并对两者的重新定位和错位的消解提出了看法。 关键词：环境行政权 公民环境权 定位 Discuss on the Reasonable Position of the Administrative Power and the Civil Environmental Right of China HUANG Xi-sheng, HUANG Meng ( Law school of Chongqing University, 400044) Abstract: Under the conditions of market economy, China needs the environmental law, which is fit for market mechanism, to reasonably distribute the civil environmental right and the administrative power. For a long time, people confuse the relationship between environmental administrative power and the civil environmental right, which results in a serious disordered phenomenon. This paper will discuss the origin of the environmental administrative power and the civil environmental right, analyze the reason of disordered position of them, and propose the solving methods. Keywords: environmental administrative power； civil environmental right；reasonable position 环境法作为人类保护环境的重要手段，应为调整环境社会关系提供有效的法权模式，以合理地配置权力和权利，从而保障环境法秩序的实现。面对日益加剧的环境问题，各国均在立法上作出了积极的反应，确立了环境行政权以保护环境。同时，由于环境民主理念的兴起和人们权利意识的觉醒，公民环境权在环境立法上也得到不同程度的体现，但这并不意味着两者的平衡和协调已成必然。事实上，人们在对环境行政权和公民环境权关系的认识上是混淆不清的，出现了严重的环境行政权权利化和公民环境权权力化之错位现象。本文试图对此进行探讨，以期抛砖引玉。 一、环境行政权与公民环境权的缘起及我国的立法现状 环境行政权与公民环境权的产生决非偶然，有其深刻的社会历史背景。工业革命时期，科学技术的发展极大地提高了人类改造自然环境的能力。然而无视自然、主宰自然的环境观念在人们头脑中根深蒂固。出于对经济利益无止境的追逐，一方面对自然资源进行了掠夺式开发利用，如大规模的垦殖和采伐森林；另一方面又把环境当作天然垃圾场，肆无忌惮地向自然界排放废物，而丝毫未认识到环境的承受能力是有限的。环境问题给人类的生存和发展带来了严峻的挑战，人们开始寻求保护环境的方法。1970年4月，美国举行了首次“地球日”活动，尽管存在诸多的分歧，但仍达成了一些共识，如要求制定和修改法律，加强对污染的控制；要求政府在环境保护方面发挥更大的作用；要求参与政府有关环境行动的决策过程；要求制定法律来保障公民参与决策的权利；要求了解政府掌握的有关环境资料；要求政府听取公民意见和建议。[1]在这里，我们看到：环境保护既需要国家权力进行干预，又需要公众参与以维护自己的利益。 美国瑟夫·萨克斯教授提出了“公共信托说”，并以此为基础提出了环境行政权。他认为环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性而言，它应该是全体国民的共享资源，是全体国民的公共财产。为了合理支配和保护这共有财产，共有人委托国家来管理。[2]这就需要行政权力介入到环保领域中来。这种学说解决了环境行政权行使的依据问题，但不能很好地解释环境行政权的由来。事实上，环境行政权是市场机制在保护环境方面存在局限的产物。在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，市场通过价格机制反映资源的稀缺程度，影响资源的供求，其实现调节的前提是资源交易通过市场进行。但环境资源的利用并非如此，某些环境资源如空气，是公共资源，不具有消费上的排他性，谁都可以为满足自己的需要加以利用，而不需要通过市场交易获得。环境资源的这种特性，容易导致 “白搭车”现象，即顺便利用他人付费治理好的洁净环境，从而引起需求与供给无法通过市场机制实现相互协调的现象，市场机制在保护环境上的缺陷也就暴露无遗。此外环境资源的公共性特征还要求在环境保护问题上要有“集体行动”，目前最经济也最通行的办法，就是由政府组织环境保护行动。[3]实践也证明，环境问题要求人类对其进行宏观调控，而能够担此重任的只有国家，这就要求赋予国家对环境资源进行管理的权力，即环境行政权。因此，环境行政权是指国家行政机关依据法律规定，在环境资源处理、环境管理以及环境监督上所享有的，以保障环境公益为目的的权力。它自创设时就以保护社会公共利益为目的，公益性是其显著特征。 目前，我国法律对环境行政权作了具体规定。如《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和公害。”《环境保护法》第7条规定：“国务院环境行政主管部门对本辖区的环境保护工作实行统一监督管理。”为保障环境行政权的实现，我国还构建了许多法律制度，如现场检查制度，排污收费制度，“三同时”制度，排污申报登记制度等。我国环境行政权的行使范围涉及到环境保护的各个领域。 我们也看到，环境行政权在实施过程中还存在失灵现象，如决策失误，行政效率低下等。为此，人们提出多项补救措施，如环境税、环境使用权交易、环境资源市场的价格调控、环境污染保险等。但从根本上说，这些措施的设立缺乏法律上的权利基础，即没有公民环境权作支撑。[4]何谓公民环境权？简单地说就是公民享有良好生活环境和合理利用环境资源的权利，包括知情权、参与权、决策权、环境使用权、管理督促权和求偿权。尽管我国关于公民环境权的理论研究取得了长足的进步，但在立法上却明显滞后，与一些国家在宪法中创设环境权相比， 我国还未确立公民环境权的宪法地位，只在《环境保护法》中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”因此，在我国，公民的环境权不是法定权利，只是作为应然权利而存在。 二、环境行政权与公民环境权的错位和原因分析 从现实情况看，环境行政权与公民环境权之间存在矛盾和冲突。这是因为环境行政权是社会公共利益的法律形式，而公民更关注对环境所享有的私人利益。按照亚当•斯密的观点，基于“看不见的手”的自由竞争理论，个人利益与社会利益应当是一致的，虽然各个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途，但他对自身利益的追求或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。[5]由于经济的外部性，私人均不愿投资于环境保护，而对资源的利用却极尽贪婪之能事，所以社会利益与个人利益存在矛盾，导致了以追求环境公益为目的的环境行政权与以追求私益的公民环境权的对立，即环境行政权与公民环境权之间的互为消长。我国过去由于受计划经济体制的束缚，存在着重视社会利益而忽视个体利益的情况，致使环境行政权无限膨胀，公民环境权则相对萎缩。 从法理的角度来说，环境行政权与公民环境权之间存在对立统一，即既互相联系、依存，又互相对立、冲突。在两者的渊源即谁派生谁的问题上，环境行政权是公民环境权的衍生形态，公民环境权是环境行政权的基础和来源，环境行政权的行使必须以实现公民环境权为首要目的。在两者的冲突上，表现为两者之间的错位，即两者在实践中各自发挥了对方的功能，处于相互替代的状态。包括两方面：(一)环境行政权权利化。即环境行政权权力掌有者把公共权力当作个人权利加以行使的情况，表现为：（1）环境行政权的放弃。即放弃环境行政权力的行使，把其当成权利，认为具有可选择性的现象。如对公民检举揭发的污染情况不进行调查，对造成重大的危害的环境污染事故不采取有效措施予以排除等；（2）环境行政机关超越权限行使公民环境权的权能。按权力法定原则，环境行政权行使的范围由法律明确规定，其行使不能超出这个范围，但现实中却不尽然。如当公民因企业的排污行为遭受到财产或人身上的损害时，公民本可以就损害赔偿与该企业协商解决或向法院提起诉讼，但环境行政机关却和该企业协商解决而排斥受害人参与。(二)公民环境权权力化。其最典型的形态是权利主体对环境执法人员以利益上的诱惑、拉拢、腐蚀，从而使自己行使环境行政权的内容，使公民的环境权权力化。如环境保护机关在获取不法利益后，允许排污主体对因其排污行为而引起的环境纠纷行使处理权等。 产生环境行政权与公民环境权错位的原因在于： （一）在法律效力上，两者相差悬殊。环境行政权与国家机器相关联，以国家强制力为后盾，体现的是国家意志，具有强制性和纵向干预性。公民环境权则是平等主体间形成的，对清洁环境的享有和合理利用环境资源的可能性，体现的是个人意志，在法律效力上不具有强制力。环境行政权与公民环境权这种在法律效力上相差悬殊的状况往往使公民环境权成为环境行政权滥用的牺牲品，这是两者错位的深层次原因。 （二）在环境立法上，对公民环境权和环境行政权的规定存在畸轻畸重的误区。对于公民环境权只能在有关立法中找到一鳞半爪的规定，比如《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”关于知情权也仅限于第11条：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报。”对于公民参与决策权，虽在《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》中有所规定，但对于公民参与的范围定得过窄，且未规定公民参与的途径和程序。公民若要援引这些规定对环境行政权实行监督只能是勉为其难，如要以此来要求国家给予环境损害赔偿或排除环境危害更无异于痴人说梦。而对环境行政权的规定却具体而明确，同时缺乏必要的监督和约束，为两者的错位留下了极大的空间。 （三）由于历史上的原因，中国民众对权力顶礼膜拜有加却缺乏权利意识，同时受“君子喻于义，小人喻于利”传统价值观的影响，鄙视个人利益的追求，强调集体利益而忽视个人利益，使得人们很容易认同体现公共利益的环境行政权，而对作为个人利益的法律形式的公民环境权则关注不够。 三、环境行政权与公民环境权的合理定位 对公民环境权的定位必须要界定它的性质。对于它的性质，理论界颇有争议。有人认为公民环境权是一种财产权；[6]也有人认为公民环境权是由于国家环境行政而产生的一种“反射性利益”；[7]还有学者认为公民环境权作为人权或宪法权利无法确定。[8]笔者认为这些学说只揭示了公民环境权的某些特征，并未揭示出公民环境权的本质。从公民环境权的内容看，它包括了知情权、参与决策权、管理督促权等，所以说公民环境权具有“社会权”的性质。在本质上，它是公众作为社会成员行使的“社会性”权利，但我们也不能就此否认公民环境权的私权性质，它应是公民的一项基本人权。理由在于：第一、公民环境权是人们所享有的应有权利，是人们利益和需要的自发反映，是不可剥夺的自在权利，它在法律定型化之前就已存在。第二、环境权的核心是生存权。环境是人作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所的提供者，是人类生存和繁衍的必要条件。[9]公民环境权作为基本人权已为《人权宣言》所确立。作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。承认公民环境权具有私权性质不是毫无价值之举，因为追求在良好环境中生存和利用环境资源是公众积极参与环境保护的内在动力，只有肯定其追求的正当性和合理性，才能发挥公众保护环境的积极性和主动性。但一公民实现环境利益最大化的行为会构成其他公民实现环境利益最大化的约束条件，而人的理性是有限的，在利益的驱动下容易利欲熏心，因此我们要建立一种约束机制，既激活人们保护环境的积极性，又克服人性自私的弱点。因此，笔者认为，在市场经济条件下公民环境权的合理定位应是：(1)公民环境权是基本人权，是人生而应有的权利，不可剥夺。（2）公民环境权是一项“社会权”，公民可以它为依据制约和监督环境行政权的行使。（3）公民环境权的价值取向是实现个人对环境享有的合理利益，但不得滥用。（4）公民环境权易受干扰和侵害，应建立相应的保障、救济机制。 对环境行政权的定位同样要考虑其特性，即既具有强制性和支配性，可以对公民环境权进行监督，又容易在缺乏有效约束和监督时被滥用。博登海默认为：“不受限制的权利乃是世界上最有力的，最肆无忌惮的力量之一，而且滥用这种权力的危险始终存在。”[10]所以，我们应对环境行政权的行使目的、范围、程序等予以规范。因此，笔者认为，在市场经济条件下环境行政权的合理定位应是：（1）环境行政权非具体人格化，国民是权力的所有者，国民委托政府代为行使，两者之间是委托人与受托人的关系，政府行使环境权应接受国民的监督；（2）环境行政权的价值取向在于保障人们在健康和良好的环境中生活的权利，使环境权得到广泛的实现，促进经济、社会与环境的良性协调发展；（3）环境行政权力法定，不得滥用。（4）环境行政权既是权力，又是职责，故不能放弃，行为方式只能是作为。 四、环境行政权与公民环境权错位的消解 环境行政权与公民环境权的错位会使环境法律的指令失灵。环境法的指令主要通过权利和义务范畴，权力与责任范畴展示。“而主体对权力和权利的认同和接受具有主动性和自觉性，而对义务和责任则正好相反，主体对权利和权力的接受的主动性和自觉性，使主体有可能混淆两者的指示目标”，[11]从而使环境法律的指令失灵，进而导致环境法目的的落空。我们必须寻找对两者错位予以消解的有效途径，方法如下： 第一、通过立法，实现公民环境权从应有权利向法定权利的转化。在宪法上明确规定公民的环境权，赋予其宪法地位，使公民环境权获得宪法的根本性保障。同时在民法和环境法中规定公民环境权的各种权能。 第二、在法理上严格界定环境行政权与公民环境权的关系，并把这种界定转化为大众的普遍观念和行为。只有在法理上界定两者的关系，并在此理论基础上配置环境权力和权利，才能澄清人们的错误认识，进而在实践中理顺两者的关系。 第三、完善现行的环境行政诉讼制度。按《中华人民共和国环境保护法》第40条规定，只有当事人对行政处罚不服时才可向法院起诉，其诉讼范围过于狭窄，无法有效地实现公民环境权对环境行政权的监督和制约作用。建议扩大环境行政诉讼的范围，规定公民对环保监管机关未依法履行职责和认为环保监管部门审批建设项目不当时，可以向法院提起诉讼。同时建立代表人诉讼制度，即通过部分当事人的诉讼行为保护全体当事人的利益，包括起诉时未能确定的共同利害关系人的合法权益。这样既可以保护公民环境权不受非法侵犯，又可以促使政府合法行使环境行政权，从而有效地防止生态破坏和环境污染。 注释：