关于我国海域使用管理地域范围的探讨 戈华清 摘要：本文就海域使用管理的所适用的地域范围进行了探讨。针对我国现行的《海域使用管理法》的规定，对法律所规定的范围提出了一些看法。并在此基础上提出海域使用管理范围扩展的理论基础和可能性。 关键词：海域 使用权 国家区域 非国家区域 海域是一个生态环境资源与商业、旅游娱乐、工业、农业资源的富集地，对社会经济发展和全球环境保护作用巨大。但由于我国一直是一个重陆地轻海域的国家，我们国家无论是海洋管理还是海洋资源利用都没有等到应该有的重视，但一些国家包括不发达国家都对本国的海洋资源和尽可能利用的资源进行开发利用和管理。本文仅仅就我国海域使用管理适用的范围进行了探讨。 一、国家区域与非国家区域 依据国际法中对国家区域和非国家区域的划分理论，在国家区域内的海域包括：内水、群岛水域和领海，非国家区域内的海域有毗邻区、专属经济区、大陆架等非国际化区域和公海等国际化区域。 对这些不同区域的开发利用《海洋法公约》都做出了明确规定，其中第五、第六部分对沿海国在专属经济区和大陆架的权利及义务进行了明确规定，我国1994年成为公约成员国，在遵守其规定的同时，对这一区域所享有的权利也应当给予充分重视。根据《海洋法公约》，沿海国在专属经济区内享有以下权利：(1)以勘探和开发、养护和管理海床和底土及其上覆水域的自然资源(不论为生物资源或非生物资源)为目的的主权权利；(2)对该区域内的人工岛屿、设施和结构的建造及使用、海洋科学研究、海洋环境保护和保全等方面拥有管辖权。沿海国在大陆架的权利有：“为勘探开发大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利”，这种主权权利是“专属性的，即，如果沿海国不勘探大陆架或开发自然资源，任何人未经沿海国明示同意，均不得从事这种活动。” 沿海国对大陆架的权利并不取决于有效或象征的占领或任何明文公告。它以海洋的地理位置、历史状况为归属。在此所指的自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源，以及属于定居种的生物，即在可捕捞阶段在海床上或海床下不能够移动或其躯体须为与海床或底土保持接触才有移动的生物。专属经济区与大陆架一样不包括其上的空间，沿海国只有对该区域自然资源的使用权及有限制的管辖权，它们不属于沿海国家主权范围，更不属于公海，由其独立的法律地位构成独特的法域空间。根据《海洋法公约》的规定，专属经济区首先是沿海国家的渔业垄断区域，其次是其他生物资源、非生物资源、空间资源的利用，总的来说，凡是区内与经济利用有关的权利，都应当属于沿海国享有。 与《海洋法公约》相一致，我国《专属经济区和大陆架法》第三条规定：“中华人民共和国在专属经济区为勘探、开发、养护和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然资源，以及进行其他经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利。中华人民共和国对专属经济区的岛屿、设施和结构的建造、使用和海洋科学研究、海洋环境保护和保全，行使管辖权。”第四条规定：“中华人民共和国为勘查大陆架和开发大陆架的自然资源，对大陆架行使主权权利。中华人民共和国对大陆架的人工岛屿、设施和结构的建造、使用和海洋科学研究、海洋环境的保护和保全，行使管理权。中华人民共和国拥有授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探的专属权利。”由《专属经济区和大陆架法》的规定来看，我国对专属经济区和大陆架的自然资源开发利用享有主权权利。当然法律所规定的这种主权权利与完全主权并不一致。但由于这一区域范围的复杂性，我们不能完全适用国内法是正当的，但如何将其与国内法中的海域利用结合起来，是我们目前必须解决的问题之一。 除大陆架与专属经济区外，就是对远洋群岛 的管理与利用问题，远洋群岛也是一个法律地位很复杂的区域，关于岛屿的开发利用《海洋法公约》规定得不够明确，但根据国际实践，岛屿有自己的领海是没有问题的。 我国海岛分布范围广，数量多，资源丰富。有人居住的岛屿只有433个，大部分为无人岛屿，开发潜力非常大。目前我国海岛开发与管理问题比较多，最为突出的有两个：海岛主权纠纷；海岛资源破坏与环境恶化。这些问题的产生很显然都与海岛的开发利用密不可分，而我国并没有海岛管理法 。就海岛的地域范围而言，海岛应是我国海域的一个重要组成部分，但由于一般海岛离海岸线较远，而且海岛具有陆地与海洋结合的特征，因此对它的使用与管理与近海与浅海资源的管理并不完全一致。海域使用管理法能否将海岛管理完全纳入其调整范围还有待进一步探讨。 二、我国海域使用权范围的探讨 从我国海域使用管理法的规定来看，该法适用于我国领水（包括内水 和领海）。所谓内水，《海域使用管理法》第二条规定内水是指“中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域”。关于“领海”，《海洋法公约》第二条规定：“沿海国的主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，称为领海”。领海依据海洋法公约的规定都是有一定的宽度的，我国1958年明确规定领海宽度为12海里。 首先，《海域使用管理法》没有将所有国家区域纳入该法的调整范围，忽视了群岛海域的界定和管理，对于一个海洋岛屿众多而且资源丰富的国家，忽视这一块是对国家利益的严重削弱，因此必须保证对这一区域的有效利用与管理；其次，对于非国家区域内的沿海国家功能管辖区：毗邻区、专属经济区、大陆架的开发利用和管理在《海域使用管理法》中没有规定，尽管《专属经济区和大陆架法》对这一海域的开发利用进行了原则性规定，但没有具体的使用管理措施，也是形同虚设；最后，对于非国家区域内的全球国家共同体空间如：公海、海床的利用和保护也没有法律规定。但就国际社会对海洋开发利用的趋势来看，这显然并不能满足海洋发展的要求。有一些发达沿海国家都将海岸带的管理按自然区划延伸至一国领海以外，并特别确立了对远洋或公海资源利用的规划的实施计划及保障措施如法国、美国、澳大利亚、日本等。 关于非国家海洋区域的利用问题，实践经验已经证明，在短期内，《海洋法公约》确实能实现“帕累托最优”状态，但在长期内，《海洋法公约》不能实现“帕累托最优”状态。近年来愈演愈烈的“过度捕捞”和“赤潮”现象就是“帕累托失效”的表现。导致《海洋法公约》“帕累托失效”的原因在于《海洋法公约》是不完全的。因为现实世界是复杂的、具有不确定性，作为签约方的各国的理性是有限的，它们不能预测到自然的所有状态以及别国的信息，也就是说，各国之间信息不对称，从而产生逆向选择和道德风险问题。同时，《海洋法公约》在签订和执行过程中存在着巨大的交易成本。《海洋法公约》中的一些条款也考虑到了“过度捕捞”和污染问题，但这些条款没有说明各国的捕鱼量和排污量究竟不应超过多少，因为制定这一具体标准的交易成本太高了。这样就减少了《海洋法公约》的规范性，增加了《海洋法公约》执行过程中的难度。《海洋法公约》是在联合国的号召下经过各国谈判签订的，它的执行没有一个强权机构加以监督，这导致它的约束力很差:一方面观察到各国的机会主义行为的监督成本太高了，另一方面，即使观察到了各国的机会主义行为，打击其行为的交易成本也太高了。这样各国在执行《海洋法公约》过程中只能是靠道德规范起作用，它不能及时制止各国的机会主义行动。这些因素都导致《海洋法公约》是不完全的，从而《海洋法公约》不能使海洋资源的配置达到“帕累托最优”状态。 因此，为了实现海洋资源在公共区域内达到“帕累托最优”，我国对在自己主权管辖区域内的资源应该用国内法进行规范才能真正达成资源的有效利用和管理。 目前，在我国管辖的专属经济区及大陆架上进行的捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动、矿产勘察开采活动、石油勘探开发活动已被纳入我国法律管辖范围（石油勘探开发活动是从海洋环境保护的角度 －而不是从资源使用管理的角度－被纳入法律管辖范围，在资源使用管理立法方面仍为空白） ，环境保护固然重要，但资源利用也不可忽视。《中华人民共和国渔业法》第二条规定：“在中华人民共和国的内水、滩涂、领海、专属经济区以及中华人民共和国管辖的一切其他海域从事养殖和捕捞水生动物、水生植物等渔业生产活动，都必须遵守本法”。《中华人民共和国矿产资源法》第二条规定：“在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，必须遵守本法”。《中华人民共和国石油勘探开发环境保护管理条例》第二条规定：“本条例适用于在中华人民共和国管辖海域从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者和个人，以及他们所使用的固定式和移动式平台及其他有关设施”， 在此管辖海域根据我国《专属经济区及大陆架法》的规定应该包括专属经济区及大陆架。 从长远来看，随着科学技术的进步和人类对海洋资源依赖性的增强，我国在其所辖专属经济区及大陆架上的开发利用活动绝不会仅限于上述几项，对已经或即将扩大的海域开发利用如何找到明确的法律依据是进行有效管理的基础。对已经存在或将要出现的那些开发利用活动如何管理？是否适用海域使用管理法，值得我们思考，也是我们可以考虑的一个方向。参照《海域使用管理法》的有关管理精神和具体制度，对所有在我国所辖专属经济区及大陆架上进行的开发利用活动进行资源使用管理具有可行性与否值得我们进一步的思考。当然由于在这一区域不仅涉及到一国资源利用，还可能涉及他国主权或他国利益，对于共同有争议的海域一般采用“搁置主权争议、实施共同开发管理、合理分享资源、共同分摊成本”， 以达到资源合理利用，在这一方面，我国正在积极采取措施，如2001年与韩国签订的《中韩渔业协定》中对于渔业中涉及的暂定措施水域、过渡水域和维持现有渔业活动的水域分别进行了明确的规定 。 此外，我国地质矿产行政主管部门并无海上执法力量，这使得我国海上（尤其是专属经济区及大陆架上）的矿产勘探开采活动难以得到及时、有效的管理与监督。那么如何对这一块进行有效管理，还有待进一步探讨。如果完全适用我国海域使用管理法的规定也不尽合理，一方面从主观上扩大了我国的法域范围，与有关的国际公约不相符合，这种单方面扩大国内适用领域的做法，必然会导致国际纷争；另一方面，对于这一块也不好管理、管理成本巨大，花费大量的人力、物力是否真正物有所值，还是一个疑问。因为国际法中的主权权利与管辖权并不能完全等同于国内法中管理权，国家主权权利也不等同于完全主权。如何在国家管辖范围内的国际区域找到管理途径，是拓展我国海域使用权空间的前提。 但综合利弊，从更有效地维护我国在专属经济区、大陆架上资源权益的角度出发，从更有力地维持我国所辖海域海洋开发管理秩序的角度出发，从统一海上执法力量、加强海上执法力度的角度出发，提出扩展《海域使用管理法》空间管辖范围问题有其必要性，扩大海域使用权的地域范围也有其必要性，因为使用空间的扩大需要由使用权的扩大来支撑。至于如何扩展，在何种程度为适当必须经过科学论证才具可行性。