论加入世贸组织对中国环境保护的影响 傅剑清* 摘要：入世后，我国与WTO成员国间国际贸易与投资日益频繁，贸易与环保间的矛盾将更加突出。世贸组织所代表的国际间自由贸易是一把双刃剑，在对我国的环境保护产生积极影响的同时也会有许多负面的影响。我们面对发达国家的“绿色贸易壁垒”“污染转嫁”和“环护产业市场的竞争”等挑战应积极采取应对措施，实现入世后贸易与环保的双赢。 关键词：世贸组织 入世 环境保护 贸易 世界贸易组织（WTO）是以强制性规则为基础的政府间国际经济组织。它主要运用WTO协定及其附件这一整套法律规则和法律手段来规范其成员的经济贸易行为，平衡各成员间权利义务关系，并解决成员间相互纠纷，维护多边贸易体制的平衡运行。随着世界范围内对环境保护的逐步重视，国际贸易与环境保护关系也显得越来越重要，如何在大力促进国际贸易发展的同时顾及到环境保护已成为世贸组织面临的重要议题。中国已经正式成为世贸组织成员，这是我国经济发展也是世界经济发展中具有重大历史意义的事件。众所周知，入世必将给我国的政治、经济、法律、文化和社会生活带来前所未有的机遇和挑战。入世后，我国的环境保护事业也将因此发生许多新的变化，面临许多新的问题。下面笔者拟就我国加入世贸组织对环境保护的影响作一探讨，以期与同仁商榷。 一、世贸组织协议中与环境保护有关的条款 世贸组织没有专门关于环境保护的协议，但是从该组织的一系列贸易协议中可以看到许多与环境问题相关的条款规定。 (一) 1994年乌拉圭回合谈判确认的1947年签订的《关贸总协定》第20条“一般例外”规定：“本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施以下措施，但对情况相同的各国，实施的限制不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制：“……(b)为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施：……(g)与国内限制生产或消费的措施相结合，为保护可用竭的自然资源的有关措施”。 (二)《建立世界贸易组织协定》规定，“成员国应按照持续增长的目的，考虑优化使用世界资源，努力保护与保存环境，并通过与各国在不同经济发展水平的需要相符合的方式，来加强环保的手段。” (三)《农业协议》提出了一个“农业产品综合支持量”，凡列入这个量度的农业支持措施和开支均应削减，但根据所谓“绿匣子政策”，包括环境保护计划所采取的国内支持措施则不在削减之列。 (四)《补贴与反补贴协议》规定，为适应有关环境保护的法律，允许进行补贴，其数量可以达到公司成本的20%。 (五)《卫生和植物检疫措施协议》前言明确了不得阻止任何成员方采取或加强为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施。该协议第5条规定，在成员方一时找不到足够的科学依据以判断所采取的这类保护措施的“必需程度”时，可以“在可得到的有关资料的基础上临时性地采取卫生或植物检疫措施，但不可对其他成员方构成贸易歧视。为了在更广阔的基础上协调各成员方的卫生和植物检疫措施，该协议鼓励各方采用国际标准和准则，但成员方也可以采用高于国际标准的措施，只要在科学上证明是合理的，或是以适当的危险性评估为基础。 (六)《技术性贸易壁垒协议》前言规定，不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要的措施，以保护人类、动物或植物的生命或健康以及保护环境，只要这些措施不致成为在具有同等条件的国家间构成任意的或不合理的歧视，或构成对国际贸易的一种隐蔽限制。该协议第2条第2款规定，技术规章对贸易的限制不应超过为实现合法目标所必需的程度，并考虑不实现这些合法目标所带来的风险，这些合法目标包括：保护人类健康或安全，保护动物或植物的生命或健康，或保护环境。 (七)《服务贸易总协定》第14条第1款(b)项规定：“缔约方对国际服务贸易不得实施限制和歧视，但成员可采取或实施为了保护人类、动植物的安全和健康的措施，只要这类措施的实施不在情况相同的国家间构成武断的或不合理的歧视，或构成对服务贸易的变相限制。” (八)《与贸易有关的知识产权协议》第27条第2款规定，各成员为了保护人类、动物或植物的生命或健康或避免严重损害环境，在必需的限度内可以不授予有关项目专利权。 仅从上述条款表明，依法进行环境保护是世贸组织成员的权利，各国有权根据环境保护的要求，采取必要的贸易限制措施，但前提是不得构成国际贸易方面的歧视。为了适应当今世界经济可持续发展的要求，世贸组织中关于环保的条款日益增多。而世贸组织中发达国家与发展中国家之间由于经济发展的需求不同，以及相应采取的环境保护标准不同，发达国家往往主张比较严格的环境限制措施，因此而产生了国际贸易中的“绿色贸易壁垒”的问题。 二、世贸组织的国际贸易自由化对我国环境保护可能带来的影响 入世后，随着我国与WTO其他成员国间国际贸易与投资活动的日益频繁，环境保护与贸易活动之间的矛盾与冲突将更加突出。 （一）国际贸易与环境保护的关系 国际贸易与环境保护二者之间相互影响、相互联系、密不可分的。一方面，环境是国际贸易的基础，国际贸易要存在和发展必须获得必要的资源。另一方面，对于环境保护而言，世贸组织所代表的国际间自由贸易就像是一把双刃剑，在对我国的环境保护产生积极影响的同时也会有负面的影响。 积极的影响如：环境问题介入贸易，导致对自由贸易的限制，可减少并控制有害环境产品或濒危动植物及其制品的进出口；自由贸易推动环保产品和服务的发展，从而推动全球的绿色贸易，实现对环境的有效保护；另外，自由贸易可加快经济落后国家的发展从而提高国家治理污染、保护环境的能力，摆脱贫穷对其环保投资的制约。 负面的影响如：贸易自由化会加剧某些资源的过度消耗，而出口国如果无法得到足够的资金对开发地区进行适当的补偿，将加重其环境压力。随着国际贸易的发展，大量有害物质、危险化学品的交易会增加发生跨国界的环境污染和生态破坏的风险，会加速全球自然环境的退化。可以认为，自由贸易在一定程度上加剧了全球环境的恶化。 （二）国际贸易自由化与我国环境保护的矛盾与冲突之分析 随着现代世界经济一体化和国际间的贸易与投资活动的飞速发展，贸易与环境之间冲突越来越激烈。究其原因，部分学者认为国际贸易自由化与环境保护间的冲突主要源于现行的国际贸易政策在价值取向上与环境保护存在的矛盾。因为WTO国际贸易政策的目标在于消除贸易障碍，实现贸易的自由化和全球化，因此它强调减少政府的管制和干预，实行权力的下放和分散化：而环境保护的目标是防止市场失灵(其中包括自由贸易)对环境的消极影响，保护和改善环境，因此它要求一定程度和形式的政府管制和干预，实行一定范围的权力集中。 从另一方面来说，从发达国家与发展中国家经济发展需求的差异这一角度来分析，我们认为贸易自由化与环境保护的矛盾还会导致发展中国家与发达国家在经济上的差距和利益冲突。在以自由贸易为基本原则的世贸组织贸易体制下，我国环境政策与WTO规则以及其他成员国的环境政策间的冲突，更多体现为我国的贸易需求与发达国家的环境政策的冲突。 我国尚处于工业化的过程中，希望扩大对外贸易特别是出口贸易以推动本国经济的发展，公民的环境保护的意识还相对较淡薄，环境法规有待完善，我国的环境标准离环境保护的实际要求也还相对低下，且在发展经济的同时用于环境治理的费用投入能力不足。发达国家已完成工业化过程，环境污染的加剧、公众环境意识的提高，迫使这些国家逐步完善其环境法规，在产品的生产、加工、运输、销售等各个环节都有相应的环境标准和环境措施。由于存在着不同的经济发展水平、不同的环境意识和不同的利益需要，我国和发达国家各自的环境标准截然不同，与发达国家十分严格环境标准相比，难以协调，从而导致双方的矛盾更趋尖锐复杂。这些矛盾给本来就不平衡的国际贸易格局增添了新的不和因素，使我国的贸易地位进一步恶化。 归纳起来，入世后可能导致我国的国际贸易与环境保护上出现以下矛盾与冲突： 1、我国在进出口产品结构上与发达国家相比处于不利的地位 我国尚未摆脱高投入、高消耗、高成本、低效益的粗放型经营状态。我国对发达国家的出口商品以初级产品为主，从发达国家进口的多为高附加值的制成品。初级产品是以对自然资源的掠夺性开发为代价的，而发达国家为了保护本国的环境资源，以低于资源价值的市场价格向我国购买。一方面，资源开采过程中的损失和资源价格以外的价值均由我国承担；另一方面，初级产品加工而成的制成品又高价卖回到我国。发达国家从中获取了高额的附加利润，结果使我国资源消耗得不到补偿和维护，加剧了我国的环境恶化。 2、发达国家利用向国际贸易、投资的机会对我国实行污染转嫁 有人说入世后我国将成为继英、美、日后的第四个“世界工厂”，并引以为豪。其实，现代意义上的“世界工厂”往往会给本国带来的沉重的环境压力，这对我国这样一个自然资源并不富足，环境污染问题已较严重的发展中国家来说，污染转嫁现象更是值得我们警惕。况且，英、美、日等国获得“世界工厂”的美称之时也曾付出过相当沉重的环境代价，只不过当时的世界整体环境形势没有今天如此的突出，而且这些国家发展起来后也花费了大量的时间和金钱来治理环境问题。中国应当引以为戒。 中国入世后，由于我国的环境保护法规和标准比较宽松，发达国家的企业为了逃避国内较严的环保法规，利用我国对外开放后各地区引入外资心切的特点，直接或变相地将某些污染严重的产业或国内限制、淘汰的对环境破坏严重技术或产品转移到我国，这不仅加重了我国的环境问题，还使我国的经济利益受到损失。因此而对我国造成了潜在的环境威胁。在我国这种污染转嫁的现象现在已十分严重。如1991年我国吸引的外商投资企业中，像皮革、电镀、印染、化工等“污染密集型”的企业分别占企业总数和投资总额的27.6%和34.7%，近年来这种情况更是有增无减。我国入世后应加大对这类恶意转嫁污染的外商投资的防范与限制，特别是一些经济不发过地区，绝不能为了眼前利益而牺牲子孙后代赖以生存的资源与环境。 3、发达国家利用隐蔽性很强的“绿色贸易壁垒”，把我国的许多产品挡在了门外，为其本国的市场罩上一个巨大的保护伞，并使我国的贸易状况恶化 所谓绿色壁垒也称环境贸易壁垒（Environmental Trade Barrier），是指国际贸易中某些国家借口环境保护，对外国商品制定过分高于国际公认或绝大多数国家所达不到的环境保护标准，或比本国商品的环保标准高的双重标准，限制或禁止外国商品的进口，从而形成的贸易保护壁垒。它是近年来国际上出现的一种新型非关税壁垒,已越来越成为一些国家贸易政策措施的一部分。其主要形式有:绿色关税和市场准入、绿色技术标准、绿色环境标志、绿色包装制度、绿色卫生检疫制度、绿色补贴等等。 我国企业在近年的国际贸易中因“绿色贸易壁垒”引起的贸易制裁和贸易冲突时有发生，给我国经济造成了十分严重的经济损失。同时也影响了我国的外贸形象。笔者认为，我国入世后应当积极应对国际“绿色贸易壁垒”。（1）尽快提高企业和公民的环保意识，经济政策和环境政策的制定一定要与国际环境和贸易政策接轨，做好环境与贸易保护方面的宣传,加强环保立法、执法工作。（2）特别要加强国际环保公约、环境标准等法规的学习和宣传,认真研究贸易伙伴国的环境质量标准,把环保导入企业的经营决策,使各级经贸工作者充分认识到环境在我国外经贸工作中的重要现实意义。同时要积极参加国际上有关的环境与贸易组织,遵守履行国际公约,包括关于保护臭氧层的维也纳公约和蒙特利尔协定书、巴塞尔公约、气候变化框架公约、生物多样化公约、濒临物种国际贸易公约等,及时调整我国有关的环境贸易政策,努力向国际接轨。（3）转变外贸发展模式,建立可持续发展的出口商品结构。出口商品开发的重点应放在绿色食品、环保技术与食品、环保标志产品三类产品上。未来10绿色产品将主导世界重要市场,我国应顺应这一绿色潮流,改造产品设计、包装,提高产品质量,增加环保因素,努力达到各种技术、安全、环境标准以及包装、标签规范,同时开发环保成本低、质优、符合国际环境标准的绿色产品,在这一新的贸易领域打开市场,使环保和贸易互相促进。 4、发达国家在世界环保市场中凭借其雄厚的经济技术实力而拥有霸主地位，庞大的绿色市场被他们捷足先登，而我国的环保技术和产业刚刚起步，实力薄弱，在竞争中处于不利地位。 1992年，国际市场上交易的环保技术和产品达到2500亿美元，而仅美德日三个发达国家就达1500亿美元，占世界市场总额的60%，这还不包括英法等其他发达国家。据我国国家环保总局科技处统计，我国1998年的在世界环保市场上的占有额还不足1%。由此可以看出发达国家与我国之间的巨大差距。 三、入世后中国如何参与世贸组织提供的国际环境市场 （一）WTO的国际环境市场对于中国的重要意义 1、中国是一个环境发展中国家，急剧上升的环境压力正在转化为庞大的环境市场需求。因此，中国迫切需要发展自己的环保产业，以满足这种需求。WTO环境市场正是中国发展自己环保产业的一个极其重要的技术来源与资金来源。 2、国际环境市场是国际环境新秩序构架中的一个组成部分。国际环境新秩序，就是为世界各国在国际及全球环境事务中确立一个权利与责任格局，并建立解决国际与全球环境事务及与环境有关的其它事务（经济、政治、文化）的相关规则。国际环境市场，既有环境意义，又有经济意义，而且它的运作与影响又是相当政治性的。中国作为一个大国，它的环境利益，和其他大国一样，是全球性的。中国不仅应使国际环境新秩序承认这一点，而且应使其各类规则与之相协调。这里，环境市场，尤其是WTO环境市场，将会起着非常重要的作用。 （二）中国对WTO国际环境市场的政策选择 就中国而言，WTO环境市场包括两部分：一是中国本身的环境市场，它所涉及的政策选择是如何对国外开放的问题；二是WTO其他国家的环境市场，它所涉及的政策是中国如何进入与拓展的问题。对于后一种环境市场又分为两部分，即环境发达国家的环境市场与环境我国的环境市场。中国在进入这两类环境市场时的政策选择无疑应是不同的。 1、中国环境市场向国外开放。中国环境市场向国外开放，既是必然的，也是必须的。就中国而言，这种开放的最主要目的应是加速中国环保产业建设，这如同中国轿车市场向国外开放是为了建立中国的轿车工业一样。中国巨大的潜在环境需求是国际环境界与经济界所熟知的。随着中国经济的持续高速增长，这种潜在需求正加速变为现实需求。这一点国际环保产业界也已看到。但是，由于环境发达国家的环保产品的价格和某些技术经济特性并不完全适合中国国情，因此直接在中国开辟环境物品与服务的市场，很难普遍成功。这又是一个国际环保产业界不得不认真对待的事实。这样，环境发达国家进入中国环境市场的方法，主要应以环境投资方式进入，或以环境技术销售方式进入。中国把这两个方式称为“以市场吸引资金”与“以市场换取技术”。这两种方式应是中国对外开放中国环境市场时的政策选择。 2、中国进入WTO环境发达国家的环境市场总体上看，渠道仍然是狭窄的，市场空间也相当有限。这主要是因为中国环境技术水平远落后于环境发达国家，中国环保产业的产品主体也不是环境发达国家的主要环境需求。中国只能以自己的性能优良且具有价格优势的终端治理与控制新产品，在WTO的那些生产此类产品将无经济效益的环境发达国家中寻找市场空间。这是中国进入WTO环境发达国家环境市场的政策选择的出发点。 3、中国进入WTO发展中国家的环境市场，开拓在WTO成员国中的发展中国家的环境市场，应是中国努力的主要方向。中国开拓在WTO发展中国家的环境市场的可行性是很高的。这主要因为中国与发展中国家之间，由于经济发展状况相近，因而环境问题的类型与压力相同；由于社会发展水平与文化背景相似，因而对环境需求的认识也比较一致。一般来说，能有效地在中国使用的环境产品和技术，同样适用于其他发展中国家。无论是就终端治理与控制而言，还是就清洁生产和清洁产品而言，都是如此。更何况中国新产品和技术相对于环境发达国家具有价格优势。 （三）入世后中国开拓国际环境市场的能力建设 中国加入WTO后能否成功地经营国内环境市场与开拓国外环境市场，其基本条件取决于自己的能力建设。这种能力，除通常的市场经营能力外，对中国开拓国内外环境市场来说，还有两种重要的能力。它们是环境技术能力与环境制度能力。而且，在这两种能力中，环境制度能力对于中国开拓环境市场显得更为重要。 1、中国的环境技术能力建设 中国环境技术能力薄弱是中国开拓WTO国际环境市场的直接障碍。中国环境管理人员在谈到中国环保设备使用状况时，一句口头禅是“1/3运行正常，1/3不正常，1/3不运行”。实际情况可能比此更糟。在1991-1995年期间，中国污水处理能力的年增长率为8%，但达标排放量的年增长率仅为1%。这意味着在每年新增的污水处理能力中仅有1/8是技术合格的，而78.5%是技术不合格的。中国环境技术的落后状况是由多种因素造成的。中国环境科研队伍的功能定向，环境技术开发的资金投入，环境技术开发的目标责任制，环境技术的认证制度，环境技术成果的享用制度，等等，在所有这些方面，都缺乏有力的政策和制度支持。中国对环境技术能力建设的要求是全面的。中国巨大的现实环境压力迫切需要先进的终端治理与控制技术，中国蓬勃的产业投资与基础建设投资迫切需要无污与少污的清洁技术。中国在提高自己的环境技术能力时，要注意使终端环境治理技术、终端污染控制技术，生产过程减污技术以及可持续性技术的同时并举。只有中国环境技术能力建设得到实实在在的提高，中国开拓环境市场才具有实实在在的物质基础。 2、中国的环境制度能力建设 中国现有的环境制度对开拓WTO国际环境市场是乏力的。这不仅表现为中国现有的环境制度重行政管理、轻技术落实，重虚轻实的倾向——这种倾向的突出消极影响是延缓中国环境技术能力建设；还表现为中国环境制度中的环境管理方式（即八项制度）基本沿袭过去计划经济的做法，而不是将环境成本内部化并与市场经济相协调的环境管理方式。中国八项环境制度中虽有排污收费制度，但它并未真正建立在环境经济学分析之上。它的收费标准过低且不合理，以至排污者宁愿支付排污费而不愿投资于污染治理。这大大限制了对环境市场的需求，尤其是限制了对技术上合格、价格上合理的环境市场的需求。因此，中国现在并不具有环境制度与管理模式的出口能力，它们尚不能为中国开拓WTO环境市场起先导性和背景性的支持作用。 笔者认为，面对入世的挑战，中国的环境制度能力建设应从三个方面加以改善和提高。第一，在中国的环境制度中应大力提高环境技术的地位，并制定有关的支持性政策：第二，将过去的那种行政指令式的环境管理真正过渡到市场经济轨道上来，特别是环境税费制度，一定要达到治污、控污、减污的实际效果：第三，环境制度建设，应以形成规范的环境管理模式为目标，它包括环境标准，、环境监测，经济社会政策与环境保护的协调，环境税费，环境投资等诸多方面。只有形成规范的环境管理模式，这种制度才是成熟的。而且，只有这样的环境管理模式，才是有资格进行国际交流的，才能在WTO为代表的国际环境新秩序中起到应有的环境、经济和政治作用。