关于实行林业综合行政执法问题的探讨 池永东* 我国行政机关的行政执法不同程度的存在执法机构职能交叉以及执法人员执法不到位、执法扰民等问题，解决这些问题的有效措施是实行综合行政执法。由于历史的原因，我省林业行政执法也存在上述问题，本文就林业综合行政执法提出一些看法，供探讨。 一、我省林业行政执法体制的现状 根据《森林法》的规定，县级以上地方人民政府的林业主管部门主管本地区的林业工作。我省除少数几个区外，省、市、县人民政府普遍设置了林业主管部门。各级林业主管部门根据工作的需要，将不同的职能分解到各处、科、股行使。其中承担林业行政处罚职能的机构有：林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理、种苗管理、森林病虫害防治和植物检疫，营林管理、林业规费征收管理等9个机构。其职能列表如下： 机构名称 承担的林业行政处罚职能：林政资源管理机构 对盗滥伐林木，非法猎捕野生动物，违法运输木材，野生植物及其产品，违法经营加工收购木材、野生动物，违法征占用林地，违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚；森林公安机关 对盗滥伐林木，非法买卖林业证件，违法收购木材，违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚；林业站 对辖区内盗滥伐林木，非法猎捕野生动物，违法运输木材，野生植物及其产品，违法经营加工收购木材、野生动物，违法征占用林地，违法毁林开垦、采石、采矿、采土、采种、采脂等破坏森林资源的行为予以行政处罚；林业检查站 对违法运输木材，野生动物及其产品的行为予以行政处罚野生动物管理机构 对非法猎捕野生动物，违法运输野生动物及其产品，违法经营、加工，收购野生动物及其产品，非法采集野生植物的行为予以行政处罚；林木种苗管理机构 对非法生产、经营、采集种子和破坏种子资源的行为予以行政处罚；森林病虫害防治和植物检疫机构 对违反森林病虫害防治和植物检疫的行为予以行政处罚；营林管理机构 对未按时完成更新造林，造林面积未达到50％，成活率未达到55％的行为予以行政处罚；林业规费征管机构 对偷漏林业规费的行为予以行政处罚。 林业主管部门这样分配林业行政处罚职能必然产生以下几个问题：一是林业主管部门内部执法机构和执法人员多。各级林业行政主管部门承担林业行政处罚职能的机构除上述9个机构外，还有设在林业部门的森林防火、绿化、山林纠纷调处等3个机构（有的还有林政稽查、保护区管理）在行使林业行政处罚权。据统计，我省已取得林业行政执法证的林业工作人员有5300多人，加上森林公安的1900多干警，全省从事林业行政执法工作的人员达7200多人。二是各执法机构的职能相互交叉。特别是林政资源管理、森林公安、林业站、林业检查站、野生动物管理机构之间，执法职能严重交叉。这些机构之间又互不隶属，业务之间没有领导与被领导，指导与被指导的关系，所以在行政案件的管辖上容易发生扯皮、争执和重复处罚的现象，严重地损害了林业主管部门的执法形象。三是执法力量配置不合理。林业主管部门将林业行政执法职能按业务管理范围划分后，各机构都配置林业行政执法人员，同时又受人员编制的限制，各机构执法人员的人数都不能满足执法任务的需要，平时忙于业务和事务，对违法行为的查处时紧时松，管一块漏一块，给不法分子造成可乘之机，不利于维护正常的林业生产秩序。四是执法人员素质亟待提高。由于执法机构多，各机构对人员的要求不一，林业主管部门无法统一把握执法人员的进人关，造成执法人员素质参差不齐。 二、改革现行林业行政执法体制的必要性和可行性 不可否认，现行的林业行政执法体制对保护我省森林资源的安全，打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为做了许多贡献。但随着社会主义市场经济的建立和发展，随着林业改革的逐步深入，现行的林业行政执法体制已不能适应新形势发展的需要。 1、政府机构改革要求改变现行的林业行政执法体制。 精兵简政，提高效率是政府机构改革的主要目的。林业主管部门作为各级人民政府的组成部分，精减机构，缩减人员是必然的趋势，林业行政执法机构多，人员分散的现象，在机构改革中必然要受到冲击，林业主管部门不可能再将一个职能重复交由几个机构同时行使，政府机构改革要求林业主管部门调整机构和职能设置，精兵简政，提高效率。 2、林业分类经营改革要求改变现行的林业行政执法体制。 我省林业分类经营改革已进入实施阶段，林业分类经营要求林业主管部门，对公益林和商品林采取不同的管理办法，公益林要管住，商品林要搞活。而我省现行的林业行政执法主要是集中在木材流通环节中，采取路上检查这种静态的、被动的管理模式。这种管理模式，不可能管好公益林，反而会把商品林管死，不能适应现代林业发展需求，因此需要建立一种新的林业行政执法模式。 3、实行源头管理要求改变现行的林业行政执法体制。 福建省人大常委会颁布《福建省森林条例》规定，2002年1月1日起全省木材市场全面放开，林业部门不再承担商品木材统一进山收购的任务，木材产销将直接在山场进入市场。这一新的形势对现有的在计划经济时代建立起来的森林资源管理体制带来严峻的挑战。森林资源管理依靠省政府增设林业检查站，在道路上拦车检查已是不可能，靠林业主管部门加大力度，严查木材经营加工企业也不现实，必然遭到木材经营加工单位的反对。因此需要建立一个新的林业行政执法体制。 4、1998年九届全国人大常委会对《森林法》进行了修改，2000年国务院重新颁布施行了《森林法实施条例》。 修订后的《森林法》和新颁布施行的《森林法实施条例》规定，除森林公安机关可以代行《森林法》第39条，第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权外，林业行政处罚权全部由县级以上林业主管部门行使，取消了原《森林法实施细则》林业行政处罚权可以由县级以上林业主管部门委托其他单位行使的规定。《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》也规定对违反《野生动物保护法》、《种子法》、《防沙治沙法》行为的行政处罚由县级以上林业主管部门决定。这些法律规定为林业主管部门集中林业行政处罚权，实行林业综合行政执法提供了法律依据。 5、2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）明确规定：要进行综合行政执法改革，相对集中行政处罚权。 特别是党的十六届三中全会又进一步明确指出：要改革行政执法体制，相对集中行政处罚权，推进综合执法试点。这是我们建立林业综合行政执法体制的政策依据。 三、我省林业综合行政执法试点的模式 今年11月，国家林业局从贯彻落实党的十六届三中全会精神和《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》的高度出发，制定了《实行林业综合行政执法的试点的方案》，选择 11个省的21个县级林业行政主管部门进行相对集中行政处罚权的试点。国家林业局确定了三种试点形式，第一种是将现有的林政资源执法队伍明确为林业综合行政执法机构；第二种是将现有的森林公安队伍明确为林业综合行政执法机构；第三种是根据实际情况重新组建林业综合行政执法机构。成立林业综合行政执法机构后，其他机构不再承担查处林业行政案件职责。我省永安市被定为第一种形式，南靖县被定为第二种形式。永安市拟以现有林政资源管理机构、林业检查站和林业站为基础，通过考核，择优选用现有执法人员，组建林业行政执法大队。执法大队行政隶属林业局管理，业务归林政资源管理机构管理和指导。基本方案是：大队内设稽查股和综合股，下设15个稽查中队，其中道路检查站中队2个，直属中队1个，并按乡镇设12个中队，机构规模80人。除县森林公安分局仍行使《森林法》授权的第三十九、四十二、四十三、四十四条林业行政处罚权外，林业法律、法规、规章规定的林业行政处罚权都由林业行政执法大队实施，其他机构不再承担查处林业行政案件的职责。南靖县拟以现有森林公安队伍为基础组建林业综合行政执法大队。同时将林业检查站和林业站的行政执法业务划给林业综合行政执法大队统一管理，由林业综合行政执法大队统一实施林业法律、法规、规章规定的林业行政处罚权。其他机构不再承担查处林业行政案件职责。基本方案是：大队内设法制科和监督科，并将全县重新分成6个辖区，林业行政处罚案件按辖区管理，下设7个中队（其中1个是检查站中队），规模为97人。据调查反映，这两种综合执法形式各有其优缺点。 以林政资源管理机构为主的林业综合行政执法形式的优点是：改革的成本比较小，因为现有的林业检查站和林业站基本是由林政资源管理机构管理，综合执法的人员机构不要做大的调整。缺点：一是执法威信有待于进一步的提高；二是管理职能与监督处罚职能没有分开。 以森林公安为主的林业综合行政执法形式的优点是：执法威信高。缺点：一是森林公安现有干警人数有限，许多林业行政处罚工作仍需要其他林业行政执法人员参与，会出现同工不同酬的现象；二是森林公安的最终归属尚未定论，林业行政处罚工作过分依靠森林公安，万一以后森林公安被地方公安收回，林业行政处罚工作可能出现空挡。 因此，理想化的模式应是第三种模式，即根据实际情况重新组建林业综合行政执法机构。它的优点：一是能真正实现“两个相对分开”、“权责一致”、“精简、统一、效能”的改革原则。二是有利于林业行政处罚的专业化，有利于林业主管部门对林业行政执法工作的管理。三是有利于今后林业机构的改革。实行综合执法是执法管理的必然趋势，如果林业部门没有一支自己的专门执法队伍，在今后的机构改革中，政府可能根据《行政处罚法》第十六条的规定，将林业行政处罚权决定给其他行政机关行使。因此，按第三种模式重新组建林业综合行政执法机构，及可以加强林业行政执法力量，又可以避免因担心森林公安的归宿问题对林业行政处罚工作带来的影响，还可以为今后林业机构改革打下基础。 四、组建林业综合行政执法机构要注意的几个问题 1、要真正解决执法机构多，行政处罚权职能交叉的问题，不能因成立一支新队伍，造成多一个职能交叉。 组建林业综合行政执法机构后，林业主管部门原来所有享有林业行政处罚权的机构不再行使林业行政处罚权。法律、法规赋予林业主管部门的行政处罚权统一由林业综合行政执法机构行使。其它管理机构在行使管理权过程中发现违法行为的，应向林业综合行政执法机构报告，由林业综合行政执法机构根据违法行为的事实和情节，依法进行查处。 2、要处理好与森林公安机关的关系。 《森林法》第二十条授权森林公安机关可以代行《森林法》第39条，第42条、第43条、第44条规定的林业行政处罚权。所以，组建林业综合行政执法机构不宜否定森林公安机关行使这些林业行政处罚权的权力，但要防止夸大森林公安作用，扩大森林公安机关行使林业行政处罚权的范围。林业行政执法要以林业综合行政执法机构为主，森林公安机关主要起保障作用。 3、要明确与林政资源等管理机构的关系。 林业综合行政执法机构是实施林业行政处罚权，处理林业行政案件的专业机构，不参与日常的林业行政管理工作。林政资源等管理机构实施法律法规授予林业行政主管部门的行政管理权，不参与林业行政处罚工作，实现“两个相对分开”。 4、要整编好林业道路检查站和林业站两支队伍。 林业综合行政执法机构建立后，林业道路检查站应作为林业综合行政执法机构的一支执法队伍，专门负责木材运输检查工作。林业综合行政执法机构的主要力量应放在山场的源头执法，其人员主要来自林业站，力量配置可以根据各地的实际情况，采取分乡或者分片组建基层林业综合行政执法队伍。进行林业综合行政执法改革是一项全新的工作，目前尚未有可借鉴的经验，而且涉及人员、机构和编制的调整，为此建议：一要加强对林业综合行政执法工作的领导。从国家到地方要成立林业综合行政执法改革领导小组，具体指导、协调林业综合行政执法改革工作。二要保证必要的改革经费。实行林业综合行政执法改革，是对现有林业行政执法队伍的调整，无论采取哪种形式，都涉及林业行政执法队伍装备、设备的添置、更新问题。因此，要给予必要的资金支持，以保证试点工作的顺利开展。三要抓住贯彻中共中央国务院9号文件的有利时机，解决林业综合行政执法机构的编制和经费问题。国务院或者省级人民政府如能明确林业综合行政执法机构的法律地位，今后各级林业主管部门与各级编委、财政部门协调时就有一个明确的依据。