浅谈林权制度改革和登记发证中的法律适用 呼官政* 丁 欣** 改革开放二十多年来，蓬莱市林业取得了长足进展，在林业生产责任制和经营机制等方面也进行了有益的探索和实践。但从总体上看，林业改革特别是林权制度的改革相对不快，成效不大，与市场经济体制的要求不相适应，由于林业责、权、利三者分离，极大地影响了造林、营林的积极性，制约了林业发展。林业产权已成为能否调动社会各方面造林积极性、促进林业更好更快发展的重要基础，大力推进林权制度改革，已成为当前最重要、最紧迫的工作。党的十六届三中全会提出建立健全现代产权制度，产权是所有制的核心和主要内容，2003年颁布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，提出要深化林业体制改革，进一步完善林业产权制度，放手发展非公有制林业，这是我国林业体制创新和机制创新的重大突破。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代林业产权制度，依法保护林权所有者的财产权，有利于生态建设和林业的可持续发展，有利于保护和发展林业生产。按照“市场化运作、公司化经营、社会化参与”的要求，加快建立适应市场经济要求的长期、稳定和明晰的林业产权制度，放手发展非公有制林业，加快由部门林业向社会林业的转变。通过改革，做到更广泛地发动群众、更充分地依靠全社会的力量办林业，把以前没有释放出来的生产力激发出来，把全社会特别是农民植树造林的热情焕发出来。   林业长期是一项弱质产业，也是一片被投资者冷落、遗忘的领域，一个重要原因就是没有解决好发展林业的利益机制问题。市场经济的法则告诉我们，要“绿”起来，就必须“活”起来。我们要推动全社会办林业，全民搞绿化，促进外部生产要素向林业流动，就必须在运用物质利益原则上做文章，在激活各种利益主体上找潜力，在调整所有制结构上动脑筋。新世纪蓬莱林业要实现跨越式发展，就必须在林业发展机制上实现创新与跨越，大步走向市场，让植树者受其益，务林者得其利。 一、林权制度改革的核心是依法确权 林权是森林、林木和林地的所有权、使用权、收益权和处分权的集合，林权问题是影响林业发展的关键性问题之一。作为生态环境的主体，森林资源一直被看作国家的一项重大资源、资产，具有特殊重要性。但在市场经济的新形势下，林业要加快发展步伐，同样应该象其他产业一样活化产权，依法明晰产权，引入充满活力的市场机制，真正调动起广大生产者和投资者的积极性。在实践中，往往存在一些产权混乱问题，有的所有权、使用权或收益权由非所有权人享有，例如，蓬莱市小门家镇大道王家村承包户在林地经营中因收益分配与村集体经常发生纠纷，承包户多次到当地政府和林业部门上访。集体的林地承包给个人造林，这时所有权与使用权就发生了分离，使用权和收益权由经营管理者或者承包者行使了，但这决不意味着所有权的改变。正因如此，我国森林法不但保护森林、林木、林地的所有权，也充分保护它们的使用权。《森林法》明确规定：“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。根据《宪法》和《土地管理法》的规定，在我国林地所有权形式只有国家所有和集体所有两种，在行使林地所有权和使用权时，一定要注意两个问题：一是森林、林木的所有权与林地的所有权有时是统一的，有时是分离的。比如，集体经济组织在集体所有的土地上造林，此时森林的所有权和林地的所有权都是集体的。再如，当前我市推行的林地拍卖，集体的林地由个人承包造林，此时林木的所有权就归个人，而林地所有权仍是集体的；二是林地的使用者，因为只享有使用权，所以无权处置林地，即无权买卖、非法转让或随意改变林地的性质及用途，否则，其行为就是违法的。二、林权制度改革应坚持四项原则 根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《山东省人民政府关于推进林权制度改革的意见》的文件精神，我市林权制度改革的基本原则主要是：（1）因地制宜、分类指导。全市林地类型、林种结构复杂多样，农村经济发展水平不平衡性较大，改制方式和内容的确定要从实际情况出发，尊重群众意愿，不搞一刀切，不盲目照搬照套。如蓬莱市南王羽山上的林木在建国林木入社时候由当时的团结大队从群众手中购得，当时团结大队由数个自然村组成，团结大队撤销后，分成八个行政村，成立了团结党总支，林地、林木等集体财产仍由团结总支所有。近年来团结党总支解散，但其财产、账目仍由南王街道办事处专人掌管，林地、林木等集体财产未做分配，各村群众按以前习惯分别向所属村承包林木。我们提出林权改革方法，由南王街道与八个村进行协商解决，将林权进行分配；调解未果，由南王街道办事处代为申请林权登记，待林权确定后再进行发证。（2）有利于“增量、增收、增效”。实行林权制度改革必须有利于林业资源总量的增加，有利于林地经营者收益的增长，有利于地区生态和经济效益的提高。如蓬莱市潮水镇、刘家沟镇的女王山、小门家镇卧龙山等地采取政府统一供苗、群众上山栽植、树权归个人的办法，极大地调动了群众个人造林的积极性，两年来三处乡镇群众共造林近2万亩，栽植各种林木300余万株，有力地促进了林业生产的快速发展。 （3）贯彻“公开、公平、公正”原则。改制方案要经过群众讨论确定，集体经济组织申请立项，有关部门论证认可，并经乡以上人民政府批准。要公开改制的内容和程序，公平开展竞争，公正无私进行操作。对独断专行、暗箱操作、以权谋私者要严肃查处。蓬莱市各镇、街道不少村存在树随地走，或者承包山峦仅凭口头合同，没有签订合同文本的现象。我们按照“公开、公平、公正”原则先是协调双方完善合同，对权属双方均无异议的，承包户申请林权登记时要出示村委会证明。 （4）坚持依法治林。要认真贯彻执行《森林法》和有关法律法规，严格依法治林、依法护林。改制后，在限额采伐、监督检查、技术指导和关键性措施实施等方面，林权所有者和经营者服从政府林业主管部门的统一规划和管理。如南王街道苗沟村北山顶、紫荆山街道来王沟村南山位于鼠山，林地、林木在改革开放初期由村里群众承包，主要用于砍柴、放牧，1990年后，当时的蓬莱县政府批准成立了城郊林管所，管理范围包括该地，实行封山育林，禁止放牧和砍柴。这次林权登记由苗沟村委和来王沟村委申请林权，群众由于没有林木分配收益权，不进行个人林权登记，但向群众讲明，该林地地仍归村集体所有使用，但由林管所负责统一管理，任何单位和个人不得破坏该地森林资源。三、林权制度改革应采取多种形式 林业产权制度改革的方式可以多样化，根据《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》和《山东省人民政府关于推进林权制度改革的意见》的文件精神，目前在我市采用较多、成效比较明显的有股份合作、竞价拍卖、招标承包、租赁经营等方式，可以因地制宜地选择运用。 （1）股份合作。对具有一定规模和发展潜力的成片宜林地，采用家或集体以土地、林木资产价值入股，单位或职工、农户出资出劳，或以技术、物资等形式入股合作，按章经营，风险共担，收益共享。如蔚阳集团公司苗圃基地就是由蔚阳集团公司出资出劳、北沟镇北王绪村以村集体土地为资产入股、林业局以技术和以资代劳等形式入股，三方进行股份合作。 （2）竞标拍卖。面向社会竞标转让各类林地经营权，经营者出资买断国有或集体林地经营权，按统一规划要求自行栽植管护，自主经营，自负盈亏，一次性或分期上交经营权拍卖转让金或保证金，所得收益除交纳有关税费外全部归经营者所有。如村里集镇黄水河沿岸各村将栽植的树木分段、分类进行了竞标拍卖，村集体提出竞标底价由农民通过竞买的方式取得了树木的所有权，村集体与个人签订《林木拍卖及管护合同》，对拍卖树木的日常管理、质量标准等双方的权利和义务作出了明确规定。 （3）租赁经营。林地的租金由集体确定并以租赁形式转让给大户或联户承包造林，承包户自行负责购苗及栽植管护，按规定交纳租金，采时承发包双方按比例分成，承包方得大头。这种方式大多适用于农田林网。因此，租赁承包时，还需明确林下套种其他作物的收益分配。如蓬莱市个体业户王先连承包经营紫荆山街道、南王街道的苗沟、鼠山和来王沟部分林地进行荒山开发，每年按合同规定向各村集体交纳租地费用和收益提成。 （4）招标承包。面积相对集中的林地，如县乡道路两侧、中小型河渠农田林网等，按所有权和经营权分离、责权利统一的原则，通过招标，由农民承包经营，承包方定期向发包方上交承包金，或按林木收益与发包方比例分成，承包金经过竞标确定。如村里集镇黄水河沿岸各村、大辛店镇牟黄路沿线各村将河道、公路两岸适宜植树的地方进行公开招标承包植树造林，按照“谁造谁有”的原则，农户交纳承包费后，镇、村免费供苗，农户负责栽植、管护，在承包期内，林木所有权、使用权、收益归农户所有。四、林权制度改革必须严格规范依法运作 （1）明晰林地、林木权属，依法开展林权登记发证工作。根据《森林法》和《林木和林地权属登记管理办法》规定，林权证是确认森林、林木和林地所有权和使用权的唯一法律凭证。林地、林木权属都要清楚明确，由县级以上人民政府依法界定权属，明确林地使用性质，颁发林地林木权属证书。林地林木所有权和使用权的登记发证，是林业产权制度改革的重要组成部分，对于保护森林资源，明晰林业产权，减少林权纠纷，实现森林资源有序流转，保护经营者的合法权益具有重要意义。为了推动林权制度改革的不断深入，把林权所有人的合法权益以林权证的形式确定下来，依法予以保护。蓬莱市在林权登记发证工作中按照《林木和林地权属登记管理办法》的规定，坚持“稳定、公开、依法、效率”的原则，选拔具有较强工作能力的人员充实到林权登记队伍中。对登记人员要进行集中培训，掌握技术要点、政策界限。要讲究工作方法，做到“三先”，一是先易后难。从班子较强、纠纷较少的村镇开始工作。二是先试点后推开。通过试点统一标准、发现问题，采取对策。三是先公示再登记，严格按程序要求办事。蓬莱市针对地处山区、面积广、地形复杂、林权登记工作量大任务重的情况，专门部署，成立队伍，抓点带面，在加强领导、加大投入、广泛宣传、组建队伍、搞好培训的同时，采取采用新版图、打埋人工界桩、利用GPS定点、调整插花山等具体措施有效地提高登记发证质量。目前，共为521个行政村和事业单位、206位私人承包户确定了林权，各类宗地登记发证1742宗，林地总面积18万9千6百零7亩（189607），各种四旁和散生树木15万4千8百零76株（154876），为全市全面开展林权登记工作摸清了路子，积累了经验。 （2）依法规范承包林地的流转。《农村土地承包法》明确规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。”同时该法还明确了林地承包期限。为了适应林业生产经营周期长的特点，对林业的承包期作了特殊的法律设定，即“林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。” 蓬莱市村里集镇的经营者通过有偿方式获得黄水河林地使用权后，在经营上十分重视依靠科技提高经济效益，造林和管护中做到了“规划设计合理化、造林施工程序化、树种选择良种化、栽培抚育科学化”，多数造林户主动聘请当地林业技术人员给予技术指导，主动学了解和学习林业方面的法律法规，从而改变了过去林业法律法规宣传难的问题。通过林地使用权有偿转让，获得蓬莱市南王、紫荆山街道鼠山林地使用权的个体业主王先连，在经济利益的驱动下把林业当作自己的资产经营，采用良种大苗造林，采取浇水、施肥、病虫害防治等措施，加强林木抚育管理，从根本上解决了林业生产中粗放管理问题，提高了林木经营水平。同时，他还采用雇请专人看护等方式，对林木进行昼夜看护，从而减少了毁林案件的发生，使林木资源得到有效保护。（3）解决林权纠纷，坚持依法调处权属争议的原则。对发生山林权属争议的林地，应查明原因，核实争议山场范围、面积，确实存在林权争议的，蓬莱市林权登记工作人员尽职尽责，本着尊重历史，面对现实的原则，认真搞好调查研究工作，广泛征求当事人的意见，组织力量按照《林木林地权属争议处理办法》尽快调处，妥善处理，首先组织争议双方权利人充分协商，逐步加以解决，确定界限权属，并由双方签字、盖章后方予登记，协商不成的，暂不登记。如在蓬寨路公路绿化带、大辛店龙山山系、小门家巨山山系等，由于插花地较多，各村界线不明显，争议较大，我们就召集涉及村共同勘界，对某些具体细节进行协商，在互相认可，经各村全部同意签字盖章后，给予登记。通过工作组协调，大多数存在权属争议的林地、林木都得以妥善解决。五、林权制度改革呈现的三个特点通过林权制度改革，全市林业呈现出以下三个主要特点：  ——明确了森林资源的权属。通过拍卖、租赁、承包、股份制等多种形式，使林地的使用权实现有偿转让，所有权、使用权实现了分离，权属得以明确，人们有了实实在在的拥有感，造林育林、管林护林的积极性高了，林权纠纷少了，林木病虫害和林地火灾也大幅度下降，不少沉睡了多年的如蓬莱市潮水镇、刘家沟镇的女王山、金果山，南王街道的卧虎山等荒山荒滩披上了绿装。  ——涌现出了一批林权制度改革的新典型，推动了全市森林生态环境建设进程。今春出现了因地制宜，市场化运作，大规模植树造林的新高潮。蓬莱市村里集镇采用统一规划、统一调苗、统一栽植、分户管理的办法，建成融生态观光旅游与经济效益于一体的“黄水河绿化带”，栽植速生杨、毛白杨、香花槐等800亩。  ——开放步伐不断加快。随着林权制度改革的全面推进，林业巨大的经济效益逐步显现，并为人们所认识，今春以来建大规模苗圃基地、速生丰产林基地的多了;建生态旅游观光庄园、名特优新经济林园的多了;承包山林,以林生财的多了,林业逐步成为人们投资兴业的热点。例如蔚阳集团公司采用返租地的办法，规划成片发展苗圃地600亩；开发区文成公司租用集体林地建成绿色旅游庄园——兴瑞特庄园。