我国森林采伐限额制度面临的问题及其解决 李 锴* 张 明** 摘要：森林采伐限额制度是我国《森林法》规定的一项法律制度，是森林采伐管理的重要内容，其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量。我国实施森林采伐限额制度的实践显示，虽然该项制度本身的价值是不容怀疑的，但随着市场经济的发展，该项制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临着一系列的问题。而解决这些问题则成为了新时期林业发展的一个重要课题。本文在尽可能地总结森林采伐限额制度存在的问题的基础上，也提出了完善该项制度的意见。 关键词：采伐限额 森林 改革 森林是陆地生态系统的主体，森林的功能包括产品功能、服务功能和文化价值。 森林功能的多样性决定了森林对于一国经济发展、生态建设的重要价值，因此，可持续林业成为世界各国可持续发展中的共同命题。在我国，由于十分复杂的原因，林业的建设与发展受到了多方面的制约，出现了森林发展的非可持续性，这种非可持续性发展的总体表现可以概括为森林长期过伐、林地大量流失、树种简单化、林分幼龄化、林地衰退生产力下降等。 在这些森林非可持续性发展的表现中，森林的长期过伐是一个十分严重的问题。 在建国初期，为满足国家恢复经济的需要，我国的森林便被大面积采伐，此后则将森林采伐作为森林经营实体维持生存及支持国家经济发展的重要手段，长期以来对森林的过度的、掠夺性的采伐直接导致了我国森林蓄积量的严重下降和生态环境的严重恶化，为此，我国制定的《森林法》规定了森林采伐限额制度，试图通过控制森林采伐总量来遏制森林滥伐现象，但是，自1987年开始实施的森林采伐限额制度并未完全达到设计该项法律制度的初衷，超限额采伐现象依然十分严重，根据第五次全国森林资源清查（1994—1998）的结果，全国年均林木采伐量超采伐限额8679.4万立方米，超采额比例为33.8%，有的国有林场更因长期超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。 森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家根据用材林的消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐森林或者其他林木，如果以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。如果以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。 滥伐林木构成犯罪的，依法追究刑事责任。应该说，设计森林采伐限额制度的目的及该项制度本身的制度价值是十分直接而明了的，那就是通过控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，可持续经营并改善生态环境，维护生态安全，但是，长期存在的大面积超限额采伐的现实使得该项实施多年的法律制度不仅没有达到预期的目的反而使其有形同虚设之嫌。对于出现这一结果的原因，很多人从不同角度进行了分析并对改良我国的森林采伐限额制度提出了不同的意见，本文认为，一项法律制度未能发挥其应有的作用，原因肯定是多方面的，而对于一项法律制度的完善，必须充分考虑个市场主体的利益诉求。本文试图在看到我国森林采伐限额制度面临的诸多问题的基础上，为该项制度的完善提出一些建议。 一、森林采伐限额制度面临的问题 实际上，对于森林采伐限额制度所面临的问题，几乎所有与林业有关的部门和人员都或多或少地有所认识，2002年林业发展报告指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类经营改革及平原林业的采伐管理亟待完善。2003年林业发展报告则表明，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象并未从根本上杜绝。连续两年的林业发展报告关于森林采伐限额的分析表明，虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。综合起来，该项制度面临的问题主要体现在以下几个方面。 1.采伐限额编制依据的准确性受到质疑。毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，可以想象，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额编制的基本依据基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量 （年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，只能进行更新或改造性采伐。 由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位特别是国有林场，由于其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性被受到合理的怀疑。 2.超限额采伐现象依然严重。本来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐实际上在我国森林采伐中是一个公开的秘密。第四次森林资源清查间隔期内全国年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”期间，全国森林采伐消耗量按同口径比较，平均每年超限额采伐8600多万立方米。1999年，国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有九个县（市）存在超限额采伐的现象，被抽查的10个森工企业局中有7个存在超限额采伐问题，分别占抽查数的52.9%和70%，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。云南省昌宁县西桂林场1999年的采伐指标为10100立方米，但实际采伐15800立方米，超限额采伐5700立方米。 实际上，各地有关超限额采伐的报道和相关数据根本无法一一列举，国家林业局最近一次的森林采伐限额情况检查表明，被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。 3、凭证采伐制度的执行力不从心。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。另外，依照森林法及其实施条例，国有林业企业事业单位申请采伐许可证时，必须提交伐区调查设计文件，《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额审核意见报告的通知》（国发[2001]2号）进一步规定，集体森林经营单位和集体经济组织采伐林木，也必须实行伐区调查设计文件，经林政部门审批通过后方可领取采伐许可证，采伐作业必须按照经批准的调查设计文件进行；在采伐过程中，林政部门还要进行安全生产监督检查和伐后验收，以保证按许可证及设计文件的要求实施采伐作业；采伐作业完成后的当年或者次年必须完成更新造林任务，核发采伐许可证的部门应当组织对更新面积、树种、质量进行验收，核发更新验收合格证，未完成更新造林任务的单位不能取得采伐许可证。上述规定不能说不详尽、不完善，但是，由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。 4、对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的， 但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据表明，在1994年至1998年间发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，其余的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。 而且，在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，其背后大都有很多无奈的理由，有的森工企业是为了清偿沉重的债务或者为了支付工人工资、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府甚至完全是为了公益事业被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难。 5、现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。 客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。中央电视台报道的陕西农民石光银联合当地100多户农民治沙造林，他们所造林木价值达1000多万元，但因为其所造林木大多是生态林，因此根本无法取得采伐指标，以至于连300多万元的银行贷款也无法偿还，陷入了守着金饭碗讨饭吃的怪圈。现在，许多地方正在进行林业经营体制改革，将国家和集体所有的商品林，通过承包、拍卖、租赁等形式流转给个人经营，以激励非公有制主体参与林业建设，在此过程中，投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。 二、完善现行森林采伐限额制度的意见 （一）对改革现行采伐限额制度的观点的评析 无论是林业管理部门、林业从业人员还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，关于改革采伐限额制度的观点主要有三种： 第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为，不允许或限制经济人采伐林木，好像是保护了森林，事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府操心。 第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为，应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。 本文认为，上述两种观点未能充分考虑到中国的森林资源现状，都是不妥当的。首先，由于观念本身的原因及发展经济的现实需要，我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中，出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难，森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。虽然国家在这些年来实施了包括天保工程在内的林业六大工程建设，林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变，局部生态环境有所改善，但总体上看，我国森林资源仍然处于休养生息阶段，森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转，生态系统也仍然十分脆弱，并且这种状况并不能在短期内得到解决。因此，完全取消采伐限额制度是十分危险的，它可能使林业建设与发展已经取得的成绩毁于一旦。其次，我国绝大部分的森林资源所有权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因，国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况，势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。第三，将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体，并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别，虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占全国森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的，更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度，集体所有的森林可能重新被肆意砍伐，因为众所周知的是，由于我国大部分集体组织特别是林区集体组织的公共积累有限，抗风险能力和投资集体公益事业的能力很低，不能排除集体组织有希望通过采伐林木的方式尽快增加公共积累、举办公益事业的可能，甚至不能排除少数掌握权力的人以集体的名义砍伐林木谋取私利的可能。对于私有林而言，虽然在理论上，要求私人提供诸如生态环境这样的公共产品既是不经济也是不妥当的，但考虑到我国国民生态观念及生活水平的现实，特别是森林生态补偿机制尚未完全建立的情况下，取消对私有林的采伐限额约束也是值得商榷的，因为取消对私有林采伐限额的约束，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自主权，那么，投资人由于个人兴趣而不再愿意投资林业或者有其他从业机会或者觉得木材价格合适等等原因，都有权对自己的林木采取皆伐的方式进行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态环境的改善也就无从谈起。这种现象在有的地方已经出现，如江西某县的一个私人投资者在2002年投标取得林场的经营权后，为了尽快收回投资并获取投资回报，当年就置采伐指标于不顾而大肆采伐林木。 第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。自2002年始，国家颁布的一系列改革现行采伐限额制度的文件，包括《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《国家林业局关于严格天然林采伐管理的意见》（林资发[2002]223号）、《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》（林资发[2002]224号）等，都体现了这一观点。这一观点的总体思路是，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为，根据我国现在的森林资源与生态环境状况，这一措施应该是恰当的选择。 （二）完善森林限额采伐制度需要采取的措施 为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。 1.尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。 2.根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。 3.建立生态效益补偿机制。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。 4.加强采伐限额制度执行的监督检查。首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照森林经营方案确定，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施，林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。