我国森林限额采伐管理制度探析 蒋涵容 摘要：从严控制资源消耗，实现林业可持续发展，减少森林采伐是现阶段我国政府面临的头等大事之一。尽管近几年国务院，国家林业局制定了一些政策，颁布了一些法规、部门规章等，但森林采伐限额和林木采伐管理的配套政策法规还极不完善亟待解决。本文从我国森林限额采伐管理制度的发展概况开始，分析国内采伐制度的存在的一些问题，并归纳出原因，提出应对措施，以期达到森林采伐的限额管理,切实保护好国家珍贵而有限的森林资源,达到科学经营的目的。 关键词：森林资源 森林限额采伐 采伐管理 林政管理 森林限额采伐管理涉及方方面面，它是生态环境保护的主课题，也是严格执行森林法的中心内容。我国森林限额采伐管理制度起步晚,发展缓慢,学者们对其研究的内容也较少，20世纪50年代初国家还没有对限额采伐做出明确规定,林业政策的侧重点只是森林采伐更新政策，至80年代我国才加紧了森林采伐管理的法律法规及政策制定,对森林采伐有了更科学、合理的制度,但在一些方面表现得还不尽如人意,我们必须科学地分析和解决这些问题以促进中国森林限额采伐管理制度更加规范、合理、实现法制化。 一 我国森林限额采伐管理制度的背景及发展 （一）建国初期的林业—采掘林业。林业要为国民经济作贡献，林业要为工业发展作贡献，国家建设需要大量木材，为此林业的主要任务是采伐森林。把80%的资源当作用材林在全国建立采伐基地，忽视资源培育，长期超量采伐、计划外采伐，导致森林资源严重消耗，后续资源不足，赤字越来越大。80年代中期以来我国出现严重的森林资源危机，企业无林可采，林区的职工生活也受到了严重影响，林区经济出现危困。引起了国家高度重视后，1984年制定的《森林法》才明确提出了“用材的消耗量低于生长量” 和“对森林实行限额采伐”的总原则,其后在加强森林限额采伐管理，严格控制资源消耗方面限额采伐管理制度才逐步具体化,主要表现：为了更好的落实限额采伐原则，林业部于1985年发布了《制定森林限额采伐暂行规定》对森林限额采伐的实施范围、原则、依据、和报批办法作了详细规定。1987年4月，国务院批转林业部《关于各省自治区、直辖市年森林采伐限额审核意见的报告》明确提出要“严格执行国务院批准的年森林采伐限额”采伐限额期限是1987-1990，其后还陆续出台过一些关于限额采伐的规定，但关于限额采伐的行政法规很少。【1】 （二）计划经济时期，超额采伐，计划时期过后，采伐量还连续增长，过伐依然严重。三个五年计划-“六五”期间1981-1985年采伐27923.63万m3 ,“七五”1986-1990年300500.68万m3 ,“八五” 1991-1995年（历年采伐量最高时期）31755.1万m3。【2】据第五次全国森林资源清查结果,1994-1998年全国年均林木采伐量超采伐限额8679.4万m3,超限额比率为33. 8%。29个省(区、市)中, 有26个省(区、市)不同程度超限额采伐,其中5个省(区)超采伐限额500万m3以上,东北、内蒙古国有森工(林业)集团公司全部超采伐限额，森林资源遭到严重破坏。1949-2001年（建国50年间）森林总计采伐面积235107.58公顷，（很大黑数未纳入统计），1949-2001年造林面积224318.57公顷（造林成活率80年代前不达40%,80年代后才逐步能达到85%）。不难看出，经济的发展使得我们对木材及需求急剧增加,森林资源消耗量居高难下,更新跟不上采伐，超限额采伐相当严重，林业资源入不敷出。在意识到资源危机后,【3】 2000年1月29日国务院颁布《森林法实施条例》,在第一章总则部分和第五章森林采伐中对限额采伐作了更细致的规定。同时2000年国家林业局又进一步加大了木材产量调减力度:由1999年的5260万m3调减为4670万m3,调减590万m3,调减幅度11.2%。故到“九五”1996-2000年采伐量才降为29032.03万m3。 （三）由于各林区仍有超伐、偷伐、计划外采伐现象，2001、02年国家林业局又开始提高林木采伐发证率和发证质量,并加大对超限额采伐单位的核查和处理力度，继续实施木材减产计划。2001年木材减产171.94万m3,2002年减产111.96万m3。2003年减产55.3万m3.随后我国开始加速制定《天然林保护条例》和《天保工程区森林管护办法》意图加强森林保护、限额采伐管理，严格控制资源消耗。同时努力提升速丰林工程基地建设速度，组织开展低产林改造、速丰林林木采伐、税费负担调整和市场流通机制政策研究。2004年国家林业局在北京、河北、吉林、黑龙江等地开展森林采伐管理改革试点工作。【4】目标是制定符合我国国情和森林资源实际的森林采伐管理的政策体系，建立比较科学的森林采伐管理的技术框架和比较完善的森林采伐管理技术系统；制定符合我国国情的科学合理的年森林采伐限额编制的技术方案。为“十五”期间年森林采伐限额编制做好技术准备。此外，“十五”期间2001-2005年将执行新的采伐限额,约20000万m3，计划造林4953.04公顷，相当于建国50年造林总面积的1/4。 纵观我国森林限额采伐管理制度的发展，此制度在最初实施的阶段的确起到了积极的保护森林资源的作用，但以前我们的林业政策缺乏前瞻性和预防性往往出现问题后才制定对策，况且限额采伐政策规定最近几年才着手制定，效果就不明显，仍有不断有超限额采伐现象出现。随着我国市场经济体制的逐步确立，因盲目的追求经济利益,我国森林限额采伐管理制度的不足之处就更加突出,下面本文作者将展开论述我国森林限额采伐管理制度存在的问题及成因。 二 中国森林采伐管理存在的问题与成因 （一） 在思想观念方面 1 林业法制宣传力度不够,往往局限于林业系统, 影响力不大。不少地方的基层领导,尤其是村干部认识未到位,依法治林的观念淡薄,受市场经济的负面影响, 经济为本观念突出,重眼前,轻长远,忽视林业资源的可持续发展。实际工作中常常是有领导放松对森林的采伐管理“权大于法”,盲目地以毁林为代价发展生产。 2 限额采伐,凭证采伐的意识在一些人心目中淡化，特别是一些行政领导尤为突出。在一些重点工程建设，招商引资项目，发展乡镇企业，城镇改造及基本建设方面,占用林地；采伐林木方面,“往往实现先上车后补票,或不补票”，伐木审批把关不严使资源消耗有所失控.【5】 （二）在林政管理上 1 有些地方林政管理混乱，伐区审批不严。如：一证多用、少批多伐、越界采伐、滥伐等现象。以影响农作物生长为由随意砍伐林带、林网内的林木；以防范虫病或山火侵袭, 突击采伐木材数大,又自发砍伐枯死木、濒死木, 给计划调控和凭证采伐控制带来一定难度。【6】 2 生态林和商品林不能真正分开。经营管理粗放，采伐管理队伍的专业化水平不高。未搞伐前作业设计, 或未按作业设计为标准,技术人员不深入实地勘察, 择伐前未能逐株编号,采伐证填写内容不全，估测蓄积,误差大。有些地方作业设计、伐中监督、伐后验收的一整套资料没有很好保存, 没有建档。 3 设计采伐期限过长以及择伐、抚育间伐范围过大,不便于监督管理;有些设计连片皆伐面积过大, 影响水土保持。皆伐迹地的更新质量差，树种选择不合理，投入少,使皆伐迹地更新造林难以达到预期目的，不能达到速生丰产，甚至难以招造林成材，长此下去将严重影响后续林业资源的培育，影响林业经济效益的稳步提高。 4 有的乡镇因资金紧张未设林业站,甚至不配林技员,这往往使林业管理不能到位。采伐监督管理制度不够完善。伐中指导少或流于形式,检查、监督亦少,伐后验收跟不上,“灭荒”达标及绿化达标流于形式。 （三）在林业政策、法律制度上 1 林业税费过重是某些不法分子为获得更多利润铤而走险乱砍滥伐、超方偷运因由之一；先前的林业税费制度已不适应当前的形势。木材源头管理、流通管理有缺口, 有些木材加工经营单位非法收购无证木材, 为乱砍滥伐提供了销赃的去处。 2有效的森林采伐办法法制监督体系还未形成，尽管国务院和有关部委，各地政府相继出台一些行政法规，规章等但其效力等级不高，未能引起有关部门的重视，并且在实践中缺乏可行性和可操作性，加之未有配套的监督机制，不能做到有法可依。 此外，还有农村居民自用材采伐管理滞后。农村居民，自用材采伐涉及面广，工作难度大，管理措施难到位，是林木管理的一个薄弱环节，一定程度上影响了林木采伐证率的提高，使部分资源消耗底子摸不清，心中无数。自从国家实施天然林保护工程，对重点保护林区实行封山育林政策，加之林业系统机构改革，许多林业职工被下岗分流，收入低或无法解决再就业问题，为了生存和发展，就得靠山吃山，在一定程度上必然会对林业资源造成破坏。 以上是中国森林限额采伐管理中存在的问题与成因,基于以上分析,本文作者从以下方面提出完善我国森林限额采伐管理的对策和措施。 三 建议采取的对策和措施 （一）思想观念上 1 从改善生态环境和实现经济可持续发展的战略高度，把严格执行采伐限额作为国家森林资源保护管理的大事、要事来抓。深化林业改革, 加快林业发展，正确处理好保护资源与发展经济的关系, 眼前利益与长远利益的关系；从战略的高度来认识森林采伐管理与生态环境的改善，林农脱贫致富奔小康和国民经济的持续、稳定、发展的关系。 2 森林生长周期长，容易破坏，恢复难；森林作为陆地生态系统的主体，其价值主要体现在生态和社会效益上：提供良好的生态环境同时为经济的发展和人们生活水平的提高提供物质基础。因此,在严格实施森林限额采伐制度的同时，要通过各种有效途径逐步增强全民，特别是领导干部的森林资源可持续利用的意识，使保护森林资源，爱护一草一木成为全社会的自觉行动。 3 山区综合开发与脱贫不能单纯以采伐林木资源为依托。应鼓励开展森林旅游业，林木产品深加工、特色养殖、开展多种经营，真正实现脱贫致富，不再靠山吃山。 （二）林政管理 1 严格执行森林采伐限额制度和伐区调查设计验收制度。应按照下达的木材生产计划，根据森林资源分布情况合理安排，不得超计划采伐，加强伐中检查和伐后验收，建立采伐档案。认真抓好森林采伐总量、运输总量、销售总量（“三总量”）检查，重点国有林区伐区设计质量和作业质量检查（“二项检查）。 2 切实做好采伐迹地更新工作，必须按期完成，保证更新面积质量，更新不“欠账”。凡未能按期完成上年度更新任务的要坚决停发伐林木采伐许可证。【7】 3 对处于不同生态区位，具有不同功能的森林实行、制定不同的管理制度和办法。已划为国家重点防护林和特种用途林并已享受国家重点防护林和特种用途林生态效益补助资金的森林和林木禁止采伐。 4 认真抓好森林资源管理信息系统建设，全面完成监测任务。为提升森林资源管理、监测的现代化水平奠定基础【8】 5 '整顿' 中国林业企业、工业。各级政府应加强对其工业、企业木材生产的管理，严禁非法生产木材；对现有木材生产企业进行清理，不符合要求坚决予以取缔，各地严格限制新办木材加工厂。对林木的开发、利用、保护好的林业企业给与优惠政策的呵护，以促进其产业发展；对采伐额度严重超标，忽视林木资源保护的企事业单位亮黄牌示警，严重的追究其刑事责任。 6 对减少森林采伐，加强森林抚育的企业或个人给与补贴，减少对采伐企业、个人征收采伐税，林业税费，育林基金，允许采伐权让制度的施行。（对采伐计划内剩余计划，可以拍卖转让） 7 要把采伐管住，只管山上是不行的，还要管运输，管市场，管加工，源头、和源尾都要抓。“源头”管理是有效控制森林资源过量消耗、控制限额采伐的关键，建立完备的林木采伐“源头”控制管理，把好伐前发证，伐中监查，伐后验收关。“源尾”控制出发点是对木材的需求进行控制，严厉打击非法收购无证木材的单位和个人。【9】 8 妥善解决好基层林业职工的待遇问题。基层林业工作人员人头经费大都未纳入同级问题政府财政预算，靠收取上交的各种林业费用的返还部分解决，难以长久维持。因此，必须将林业经费纳入同级政府财政预算。 9 大力推进改燃节柴，改灶节能，强化对农民自用材管理和减少烧材消耗。习惯烧劈材的农民要教育引导他们改为使用沼气、天然气、太阳能灶、电能、尽量减少薪炭林消耗。 （三）立法、执法与监督 1 建立和完善法律保障体系，努力提高依法行政、依法管理水平。 对《森林法》进行修改和完善，要积极制定《森林限额采伐管理条例》，《林木建设保护条例》的规章和相关政策。联系实际, 运用多种形式广泛深入地开展林业法制宣传教育活动, 树立先进典型，提高全民法制观念, 增强全社会保护生态环境意识。积极动员和组织群众育林、护林,开展义务植树、环保行动, 共同来做好森林资源的保护管理工作。加大打击、查处力度，要求政府督办重大林政案件，落实各项森林资源监督任务，督促各地区认真贯彻执行国家保护发展森林资源的方针、政策和法律、法规。 2 建立和健全执法机制, 进一步加大森林资源保护、采伐管理执行力度。 第一，严格执行好森林资源保护及采伐管理方面的法律、法规和制度, 对破坏森林资源的违法犯罪活动, 严厉打击。第二，各级政府应加强对资源林政、林业公安工作的领导,积极解决编制、经费、装备设施等实际问题,改善工作条件, 改变执法交通工具差, 快速反应能力更差的局面。第三，加强自身建设, 林业执法人员要忠于职守, 依法办事，改善管理手段, 不断提高业务素质和执法水平, 实现资源保护管理规范化、制度化。 3 健全和完善森林资源监督体系，实行林木采伐公示制度，接受社会监督。公示采伐单位名称和采伐户姓名、山场位置、采伐树种、采伐数量、采伐期限、举报受理单位及举报电话。建立破坏森林资源大案、要案的通报制度；建立健全林业行政执法监督机制和林政稽查制度；建立健全领导干部任期森林资源消长目标责任制， 把森林资源消长作为衡量各级政府领导干部特别是县、乡领导政绩的重要内容, 定期考核, 实行奖惩。对超采伐限额负有失职、渎职责任的管理人员和领导干部，依法严肃处理。 4 人大可把限额采伐纳入《森林法》执法检查, 定期组织检查。认真清理、修订和废止不适应新形势发展要求的法规、政策。积极参与和做好建立综合执法体系改革的工作，维护林业执法的严肃性和权威性。立法方面，将其他国家有关森林资源保护，开发利用及相关领域的政策、法律作为参考，再结合我国林情和国情来设计。 5 加强对森林资源管理、林政执法人员的培训，认真抓好破坏森林资源责任追究制度和案件报告制度的落实，加强对森林资源管理队伍的监管，进一步提高森林资源管理和林政执法队伍的素质和水平。 6 制定森林资源监督办法，完善监督制度，规范监督行为。进一步改进监督方式，提高监督实效，重点做好对管理者和管理行为的监督，真正实现由事前监督转移到事前、事中、事后的全过程监督和更高层次上的监督上来。 7 积极争取国家加大对森林资源管理基础建设的投入力度，切实改善资源林政管理、资源调查和林政执法的条件和手段，更好地适应新形势对森林资源保护管理的要求。 （四）采伐技术上 1 明确采伐范围,提高设计质量。第一，明确林木采伐作业设计范围，国家、集体、个人所有的林木,不论其主伐、抚育间伐、更新采伐、林分改造及补充主伐都必须进行伐区作业设计。【10】 并强调以下几点:一是严格控制采伐面积和方式,成熟的用材林应当根据不同情况,分别采取择伐、皆伐和渐伐方式。皆伐应当严格控制, 与其它采伐带、块之间应保留相应面积的林带(块),并限期更新。择伐林木应按径级择伐, 择伐强度不得大于伐前蓄积的40%,择伐间隔期不得小于该林分优势树种的一个龄级。二是防护林和特种用途林中的国防林、母树林、环境保护林、风景林、平原农区林带、林网等, 只准进行抚育与更新性质的采伐。三是特种用途林中的名胜古迹和革命纪念地的林木、自然保护区的森林、古树名木严禁采伐。四是加强阔叶林资源的保护管理。严格控制阔叶林采伐,严禁用阔叶林资源烧炭。五是确需进行林木转让采伐活动的, 应组织专家进行林木资产评估,签订合同, 报市(地) 林业局严格审核后再发证。第二，认真搞好作业设计，实事求是搞好标准地实测。严格执行“伐前设计、伐中检查、伐后验收”制度。 2 必须贯彻“以营林为基础”的方针，坚持合理采伐。采伐必须按照调查设计的方式进行，没有调查设计不准进行生产，采伐工人不懂采伐方式、不懂采留标准的不准进行采伐作业，要根据所设计的集材方式，合理的库额定伐木顺序。 3 对伐区技术不断进行改进，提高采伐质量，效率，不断改进采伐理论。 结束语 通过对国内近些年来的森林限额采伐制度的研究，我们发现中国森林限额采伐制度不合理因素很多，需要国家制定和完善的林业政策，林业法规也很多。现有森林资源遭到严重破坏，怎样合理开采森林资源,既满足人们对木材生产，消费的需求,又不影响生态环境为前提发展林业，面对这种情况，我们有更多的使命感，作为环境与资源保护法学的研究工作者，希望能针对问题及早地制定对策，完善国家的林业政策、法规。但是，森林资源保护是一项长期的社会化活动，要实现我们林木资源可持续经营，实施科学限额采伐管理制度，不是一朝一夕的事，还需要投入大量的人、财、物的社会实践，还要呼吁社会其他各个领域给与扶持和协调，只有这样才能真正解决森林资源管理的问题，实现可持续发展。 参考文献： 1 《伐区生产技术手册》中华人民共和国林业部木材生产局 1982 年版 2 国家林业局《全国历年木材、竹材、木材加工及林产化学产品产量报表》 3 《2000年国家森林采伐限额政策执行情况评价》谢守鑫 (国家林业局森林资源管理司) 4 《对当前森林采伐与资源管理中存在问题的探讨》王志清 (浙江省宁波市林业局)  5 《长沙市林木采伐管理初谈》 黄永森 长沙市林业局 6 《林业政策学》东北林业大学出版社 1994年版 施荫森、刘家顺主编. 7 《环境法学》北京大学出版社 2002年版 金瑞林主编 8 《中国现代林业》江泽慧等著 中国林业出版社 2001年版 9 《面向21世纪的林业发展战略》李育才主编.中国林业出版社.1996年版 10《森林可持续经营导论》中国林业出版社 2001年版 11 《森林资源经济学》蒋敏元 李成龙编著 东北林业大学出版社1991年版 12 《国外林业产业政策》中国林业出版社 林凤鸣主编 1996年版