关于林业行政审批制度改革的思考 冀 捷* 姜国华** 行政审批制度改革，深层次的目的是要建立起与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，是一场重大的政治革命。推动林业审批制度改革，一是要重视推动行政职能和机关作风的转变，二是要重视解决钱权交易问题，三是要重视解决重审批、轻管理的问题，四是要重视解决此宽彼严的问题。 从性质上分析，林业行业存在着社会生态环境建设中林业的不可替代性，林业管理范围的广泛性，林业产品的社会、经济效益、林业既是基础产业又是重要的社会公益事业的两个“双重性”等特殊性；从管理上分析，林业市场发育不完善不成熟，林业管理手段不规范不适用，林业理念观点不先进不严密。如此种种，使得林业审批改革，必须围绕着特点研究新办法，创出新思路。 一、林业行政审批制度改革的基本原则 1、依法设立、合法合理原则   涉及公民（或自然人）、法人和其他组织合法权益的林业行政审批项目，必须依据法律、行政法规或国务院的决定、命令设定，必须由法律、法规规定的行政主体执行。其他的一律取消或转变管理方式。依法设立的审批项目，根据实际情况和社会要求，凡有不合理的情节或因素，也要采取下放的方式，或者取消。 2、实事求是、生态优先原则   林业行政审批改革，既要坚决按照国家的有关规定整改，又要充分考虑林业行政管理的现状和林业发展的实际特点，对照生态优先的标准，认真梳理审批项目。对关系国土生态安全，影响生态环境建设的林业审批项目，以保留为基础，加紧规范，加强监督，加大管理力度。 3、精简高效、权责统一原则 精简、统一、效能，是行政机关管理的最高目标。林业行政审批制度改革，要做到项目的设立、审批的运行、监督各个环节，坚持效率、效益、效果的统一，坚持先精简合并，再下放转向，在精和简上做文章，充分体现管理的科学内涵。 以精简项目、减少环节、简化手续为基础，实行审批管理责任制，谁审批谁负责，在明确审批项目的同时，要明确规定每一个环节的条件、标准、权限、时限和责任，明确规定每一个审批岗位的对象、范围和规模，责任到岗，权责一致。 4、公开公正、监督制衡原则 要分清林业行政审批类别，从实际和审批项目特点出发，提高审批透明度。林木种子、防沙治沙、林木检疫、资源管理、野生动植物进出口等等，必须将审批程序性规定、申请条件或材料、受理部门、收费标准等，用不同形式予以公开。审批结果要以公开内容相一致，公开的必须严格执行，未公开的，既不能作为依据也不能随意解释。对有数量、条件限制的野生动植物经营利用等审批项目，除按条件审核外，还要以听证、招投标、拍卖及集体讨论等形式公正处理。 要明确监督职责和审批职责，要使监督权和审批权相平衡，要体现有审批有监督有过错有追究。既要加强行政审批过程的全面监督，也要加强对审批部门和岗位的分类监督。 5、强化服务、执政为民原则 为人民服务，是国家机关、公务人员的法定职责，必须在各个审批项目中，在审批过程中充分予以体现。林业行政审批要有利于维护广大人民最根本的生存与可持续发展权利，有利于生态建设、生态安全，有利于满足人民群众对生态环境和森林产品的实际需要。 要以转变职能和作风为重点，按简化程序、一般程序、特殊程序，划分确定林业审批项目，切实做到简便规范、服务完善、社会知情、办事方便，将政府的行政职能真正落到实处。 二、林业行政审批制度改革的任务 随着社会和经济的发展，全社会对林业的认识越来越深刻，越来越广泛、越来越升华，对林业也提出更高更新的要求。林业迎来了历史性转变，进入了以可持续发展理论和现代林业理论为指导，坚持三大效益兼顾，生态效益优先，充分发挥林业的多种功能，促进国民经济和社会的可持续发展的新阶段。实现了以产业发展为主向以生态建设为主，以采伐天然林为主向采伐人工林为主、由毁林开荒向退耕还林、由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益、由部门办林业向全社会办林业的五个方面的全面转变。五大转变代表了新时期林业发展的方向，规定了林业行政审批制度改革的总任务。 1、全面清理审批项目和各类规范性文件 林业行政审批制度改革，从清理入手，以清理为基础。第一步，以法律法规为依据，全面清理行政审批项目、各类规范性文件。目前，林业审批设定主要依据森林法、野生动物保护法、防沙治沙法（2003年3月1日实施的《农村土地承包法》是又一部关于林业行政管理的法律）及12部行政法规。二十几年来，为贯彻落实法律法规，林业部门制定了八十几件规章和几万份文件。对此要分清类别全面予以清理。根据实际和改革的总体要求，对林业有限资源的使用、占用或占有，公共资源的经营，涉及国土生态安全等项目，先保留再规范；对技术等级、岗位标准等以行业管理为主要特点的项目，先取消再调整；对没有法律依据或明显不适应当前市场经济发展的项目，严格把关坚决取消。规范性文件，以部门清理为重点，谁制发谁清理，从标题、文号入手，逐件逐项清理。对没有法律法规依据的、超出法律规定的种类、幅度、范围的、不适当解释上位法或文件的、明显与市场经济发展不适应的，坚决予以废止。全文不适应的全部废止，内容不适应的部分废止，不留死角不留余地不留后手。第二，及时组织力量，认真分析问题，抓紧时间修改不适应的内容，以改变方式、提高效率、简化手续为原则，修改完善有关规定，不漏空不缺位。做到文件清理完毕，修改同时到位。第三，适时公布。将保留、取消或废止、转向或下放的项目、文件，以公报形式全部向社会公开。 2、从林业实际和社会需要出发，制定审批程序性规定 林业行政审批，内容上既有上下级政府业务性审批，也有面向社会的，有涉外的审批，主要的是后面两项；性质上有批准类，如进出口国家重点保护陆生野生动物或者其产品，有核准类，如林木种子经营许可证；范围上有批规划的也有批项目的。 转变政府职能，转变机关作风，促进依法行政和减少审批项目，改进审批方式，是当前全社会的要求。要紧紧围绕着实际和需要，建立合理合法、简便规范、科学严谨的林业审批程序项规定。 （1）制定规范每个审批事项的每个审批环节 根据林业审批事项的性质、特点，范围或复杂程度，将审批项目分为简单、一般和特殊三类，制定程序性规定。对条件简单、标准明确的核准类项目，执行“简易程序”，部门审查并审定；对于审批规划审批项目的一般类项目，执行“一般程序”，部门审核领导审定等二到三个环节；对于重大、复杂的涉及有限资源、有限数量的项目，要经过审查、审核、检测核查、审定等多个环节。 （2）制定规范每个审批环节的详细规定 要按照审批程序中的受理、审核、复审、审定、告知或集体讨论或听证、检测核查等实际环节，规定相应不同的条件、标准、责任、权限、时限。 审批条件要严格掌握划定的范围，注意把握审查的实质。对申请材料，主要是对合法性、科学性、合理性等审查，不能超越职权、超越范围要求送审材料，对与林业或与项目无关系的要严格控制，也不能在受理条件之外再附加条件。可以根据林业情况复杂、地域广大的实际，设定由基层林业部门进行的审核，目的是方便群众，但不能没有依据设若干审核，搞层层壁垒，内设多级审批。 审批标准各个环节不同，但受理标准应当是最基本的标准，其他环节都是对基本标准、条件的真实性、可行性、科学性、合理性、优劣性进行分析、鉴别、确认，不能再添加任何条件。 时限确定要严格，各个环节办事时限不能超过项目总时限。根据林业管理特点，规定所有的审批时限不能超过半个月。 3、以五个转变为依据，分类管理审批项目 林业五个转变的实质和内容，转变的要求和条件，都要切实可行的贯彻到审批当中去，落实到审批行为活动中。划分林业审批类型的出发点和落脚点，第一是与林业生态环境建设的主体地位相适应；第二是与林业现行的管理制度相衔接；第三是与社会的发展程度相匹配；第四是与林业改革的总体要求相一致。 （1）严格按程序、制度执行。 正确处理经济发展与人口、资源、环境的关系，改善生态环境、美化生活环境、发展生产、坚持可持续发展战略，全面建设小康社会，是今后我国建设发展的核心。林业是生态环境建设的主体，是可持续发展战略的基础，是全面建设小康社会的重要方面。 但是，林业当前的规模远不能适应全社会对环境、对可持续发展的需要。一是资源总量不足，地域分布不合理；二是总体质量不高，与生态健全、环境良好、国土安全差距较大；三是规划任务艰巨，到2020年北京林木覆盖率达到50%，需新增森林面积6万公顷；四是发展不平衡。环境建设的根本措施是要发展林业，但发展林业的地区基本是自然条件恶劣、经济欠发达、认识跟不上。 不能回避的林业实际，要求林业行政审批，既要与国家及市委、市政府的安排部署保持一致，又必须围绕着实际设立和保留，符合合法、合理的原则，必须实事求是量力而为；林业行政审批制度改革，也必须以促进林业发展巩固林业资源成果为目的，保护和发展相平衡。 林业的审批项目，大多属于对有限自然资源利用、对公共资源经营、涉及国土生态安全或涉外领域的审批项目，如森林采伐限额、征占用林地、国有森林资源资产产权变动等。这些限制发展类审批项目，要做到项目和数量相一致，审批的条件和标准，限制的数量和内容都必须制定程序性规定，向社会公开公布；要做到效率和程序相协调，既要突出效率降低行政成本，也要规定完整的环节，保证审批成效；要做到形式和内容相统一，要按照立法的宗旨，做到能公开招标、拍卖的必须公开进行，需要论证、听证的必须履行必要的程序和手续。要做到审批和监管相结合，既注重把好入门关，又加强监督指导，坚决杜绝以审代管。 （2）把握标准审批，促进林业发展 一定要明确，林业行政审批不是为了揽括权力，不是单纯为了审批，林业五大转变，跨越式发展的过程，需要林业行政主管部门及时正确指导，有效监督管理。分类指导下的林业行政审批，是进行指导和监管的一种方式，是实现林业五大转变的有效手段。 林业发展的战略是分类经营分区突破，积极鼓励社会各种经济主体，共同致力广泛参与林业资源的培育、保护和合理开发利用。林业行政主管部门，除了代表履行监督管理外，还要指导社会各界的林业建设。这是林业行政审批重要内容。这些项目，属于不受数量限制但有条件制约。如在国有重点林区森林经营单位修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地、在非疫情区对植物检疫对象进行研究等。对这类审批，基本的原则是只要符合标准，就必须及时快捷的办理，审批行为要规范，严格按照程序性规定中权限、时限、范围审查核定，切实提高审批工作效率。要把握凡是公开的，审批活动必须遵守，没有公开的，既不能引为依据也不能随意解释。 （3）完善服务，简化环节和手续 这一类项目主要包括各种规划的批准、各种申请的核准。应当明确，这类审批只有责任没有权力，只有义务没有利益。鼓励各种所有制主体参与造林，不是无头无序随意而为，而是要符合发展布局，进行科学的规划。对这类审批项目，重点抓好程序性制定，要减少环节，降低条件。 4、制定各项规章制度，严格管理审批部门和人员 林业行政审批虽然是加强生态环境保护的有力措施，但在生态环境保护与建设的管理中，在行政审批过程中，避免不了的产生权钱交易，滋生官僚主义与腐败。为了有效预防和克服行政审批的反作用，一方面设立林业行政审批必须实事求是、合理合法，审批做到公开、公正、高效、低耗，推进依法行政。一方面对行政审批部门和人员，要切实有效的管理。 （1）建立行政审批责任制 推进依法行政，要求行政机关的行政行为必须依法设立、依法而为，必须符合法律规定的主体条件，必须承担必要的法律责任。 审批责任制按任务、职责、权限三个范围，局级、处级、工作人员等三个层级，四十几个审批岗位，分别规定审批行为规范、工作等级、质量标准、考核评价、分数等，将审批任务、责任按岗位分解到人，真正按权责统一的要求，将林业审批落到实处摆在明处。 （2）制定《林业行政审批管理办法》 “管理办法”将管理方法、手段、措施制度化、规范化，保障审批管理机制科学合理、规范高效。要确定审批设立必须符合合理、合法等多项原则，确定听证程序，明确内部审批上下级管理关系，明确规定审批事项、过程、结果公开制，规定审批听证、招投标制，明确审批收费的“收支两条线”管理制。这些制度对提高审批效率、预防权力腐败、减轻申请人负担将发挥重要作用。 （3）制定《行政审批监督及责任追究办法》 依法推进审批责任追究。要明确层级、审批单位内部、专门机构等内部监督方式；明确人大、政协、新闻媒体、其他社会公众的监督权力，以及质询、批评、意见、建议、举报、投诉等监督方式，设立专门机构处理外部监督。明确规定本局、审批的人员、相关领导承担相应责任，各责任主体分别以违宪责任、行政责任、刑事责任、赔偿责任等方式承担责任。明确规定不公开审批项目审批结果、擅自立项、滥用职权、徇私舞弊、超标收费、收受财物等二十六种审批、监管违规行为及相应的处理内容。 三、林业行政审批制度改革的总体思路和目标 行政审批设定的宗旨，一是促进社会的发展，二是保障经济运行，三是保护基本权力，四是体现公平、公正，五是实施调控。必须客观、历史地看待审批制度的形成与发展，更要用唯物辩证法的观点，指导审批制度的改革。社会的变形、转轨，历史进步，使得已设定的审批，规定审核的内容，都不能适应当前社会的发展形势。这是林业行政审批制度改革的外在要求。 林业的五大转变，林业所处的地位和林业所承担的任务，大量的都是互相矛盾的是脱节的。如果不进行深刻的改革，林业无法摆脱这种状况。这是林业行政审批制度改革的内在要求。 总体思路和目标是： 林业审批制度改革总的要求，是要体现有利于推动社会主义市场经济的发展；有利于促进政府转变职能，履行加入世贸组织的承诺；有利于约束和规范行政行为，推进依法行政；有利于从源头上预防和解决腐败问题。要突出林业既是国民经济的基础产业，又是重要的社会公益事业的特性。要符合按自然规律和经济规律作为的市场规则。要分阶段有序进行，分类型科学管理。 第一阶段为取消、废止。取消一切没有法律依据的审批，取消部分有依据但不合理的审批，废止文件审批时代。以是否适应林业的转变，是否适应林业的改革为基本要求，分废止、修改、继续执行三类，全面清理文件。 但是，有一些与市场规则不太适应的审批项目，还要保留一个阶段。主要考虑一是林业的历史性转变刚刚开始，林业改革也不到位，动作不便过大，二是林业市场发育还不成熟，大量的市场行为要靠调控手段管理才能有序，三是改善生态环境、扩大森林植被，保护野生动植物等，确实需要一定的硬朗手段，四是履行国际义务和坚持国际对等原则。 第二阶段为调整规范。一是保留的要规范，要制定程序性规定，制定规章制度，严格规范审批机构和人员、审批活动和行为；二是取消的要尽责，要制定相关办法，加强协调管理，加强监督指导，务必不能形成断档和真空。三是转向的要有措施，要完善规划，制定运行规则、行业标准和认证办法。 第三阶段为提高水平和质量。要随着社会主义市场经济体制的不断进步，完善行政审批的管理、运行、监督机制，提高工作水平、质量和效率，丰富积累宏观管理经验，逐步实现主要功能主要由市场调剂，资源主要由市场依法配置的局面。一是要按已划分的审批类别，按照林业运行的规律和特点，适度集中受理、集中行政审批权，在集中受理所有审批申请的基础上，将核准类和没有数量限制，条件、标准相对简单的批准类项目，集中到专司审批的一个部门，切实将行业管理与行政执法、行政管理与行政审批分开；二是推行电子政务，实现网上办公。随着国家政务网的建设，林业行政审批对下级政府，对规划、项目等不需要现场检测、认证的，统一审批表格，完善受理和告之环节，实行网上审批；三是限制对市场准入的前置性审批项目。不依靠设置前置审批管市场，加强外部沟通协作，加强市场监督检查，依法行政处罚，三管齐下管好市场。