论森林生态效益补偿费征收制度 黄伦宽* 摘要：本文介绍了中国实行森林生态补偿的背景以及对森林生态效益补偿内涵之界定；重点探讨了森林生态效益补偿费征收制度的理论基础,并提出了建立和建全森林生态效益补偿费征收制度方面的对策与建议，以期为我国森林生态效益补偿制度改革研究充实内容。 关键词：森林生态效益补偿费 可持续发展 补偿费征收制度 中国森林资源虽然呈现一定好转趋势，但形式依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素依然没有消除。目前，影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度，中国森林生态效益补偿还处于负补偿阶段。而其中原因之一就是森林生态效益补偿的资金不足或不能到位。因此征收森林生态效益补偿费扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足的压力，是一种有效的必不可少的策略手段。因此本文对森林生态效益补偿费征收制度的探讨与研究具有极其重大的战略意义，它将为森林生态效益补偿费的征收提供强有力的制度保障。需要明确指出的是本文研究的森林生态效益补偿费不是我们经常谈到的狭义森林生态效益补偿费，而是本文下面进行界定的广义森林生态效益补偿费制度。 一、中国实行森林生态补偿的背景 在新的历史时期，中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。在决定中党中央、国务院以世界眼光、从全局高度对林业的战略地位作出了科学判断。《决定》指出：“森林是陆地生态系统的主体，林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务。”“在贯彻可持续发展战略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中，要赋予林业以基础地位。”这是在党的文件中首次对林业作出的全面的科学定位，标志着我们党对林业的认识产生了一次新的飞跃，对推动整个社会走上生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路具有重大战略意义。进入21世纪，我国将全面实施可持续发展战略，今后50年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和生态文明”三大目标。随着国民收人水平的提高和人们对森林资源认识的不断加深，人们对森林资源不再追求单一木材及其他直接产品，而更加侧重于无形的生态产品与服务，如森林生态旅游的蓬勃兴起，与此关系甚密。 在现代社会人们对森林的社会和生态服务要求越来越高，越来越迫切，林业生产经营者对森林的直接经济利用受到越来越多的限制。这就产生社会矛盾—林业生产经营者为享受森林社会和生态服务的人们长期支付巨大费用而又得不到应有的补偿。特别是随着20世纪80年代以后的国有林区的改革，中国计划经济体制逐步向市场经济体制过渡，国家和集体的分配制度改革了，如果政府不支付这笔费用，那么生态林费用将由林农和其他经营主体承担，经营与管理生态林，不能带来直接效益，就难以提高林农和其他经营主体经营管理生态林的积极性，事实上已证明培育保护森林越多的地方和单位就越贫穷。20世纪80年代后期统计的数据表明中国92％的贫困人口在林区和山区。几乎所有的森工企业都陷入“两危” (经济危困、资源危机)境地。林区的贫困化越来越严重，森林的培育和保护日益放松，从事林业的积极性日益下降，国家的生态环境呈现出恶化态势。 为了解决上述问题，笔者认为建立一套科学有效的森林生态效益补偿费征收制度来规范森林生态效益补偿费的征收对森林生态保护具有极其重要的历史意义，也是解决森林生态效益补偿资金不足的有效途径。 二、森林生态效益补偿的界定 森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品，而且还为社会和经济发展提供生态产品与服务等无形产品。从整体而言，森林资源具有正向外部性，由于森林资源的存在，增进了其他利益群体的效益或者福利。木材等林产品易于通过市场手段来解决，而无形的森林生态产品与服务则难以通过市场来实现与体现，具有公共物品所具有的非排他性和非竞争性两个明显的特点，因而存在着市场失灵问题。 由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务,客观要求对收益群体进行补偿费的征收，以实现经济外部性内部化，从而使生产要素得到最优配置。从经济学的角度分析，森林生态效益补偿是通过有益(或者受损)的森林生态产品或者服务进行补偿，从而使森林生态外部性内部化，实现资源最优配置，正向激励森林生态产品和服务的提供者。根据此定义，笔者认为森林生态效益补偿不再简单为传统意义上的生态效益补偿，而包括更为广泛的内涵，其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励，如补偿费(补助)、直接投资等，也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收等。本文主要立足于对森林生态效益补偿费征收的负向激励机制进行深入的研究与探讨。但愿能为政策决策者和有关人员提供正确的决策思路。 三、森林生态效益补偿费征收的理论基础 (一) 经济理论基础 1、公共物品理论 森林资源无形的生态产品与服务是一种公共产品,大家对其都有使用权，因而个人对此种资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本。经济学教科书上常用的“公地悲剧”，讲的就是这个道理。对森林的生态产品与服务的保护就如同道路、广场的修建一样，是一种非排他性的公共物品的提供。它在消费上不具有排他性，不是你用了我就不能用，而是只要它存在，你就可以消费，我也可以消费。但由于缺乏安全、专一、排他性的产权，使得森林资源的生态产品与服务不能自由地投向最有效的用途，所有人无节制的追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾,这就导致了“公地悲剧”不可避免地发生。 森林生态效益补偿费征收制度的设立就是为了更好的保护森林的生态价值不被“公地”化，同时又要为市场提供其不能生产的公共物品。但由于其提供常出现“免费搭车”的现象。此时，仅强调市场的作用是不够的，单纯的通过市场很难保证其生态产品与服务价值得到有效的保护。因为，在对生态环境保护领域，个人理性并不必然的产生集体理性，个人所追求的最大利益化与集体或社会利益往往是背道而驰的。因此，在保护森林生态领域中“集体理性”和“公共选择”是必要的，森林资源的保护和可持续开发利用这一对大家都有好处的行为，也只能靠大家的齐心合力才能做到。而这又只能由政府通过对所有消费森林生态产品与服务的人收取价格的方式来实现，这也就是森林生态效益补偿费征收制度形成的公共物品理论。 2、外部效应理论 所谓外部性．就是行为个体的行动不是通过价格而影响到其他行为个体的情形。当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本，个人收益不等于社会收益时，就存在外部性。外部性有两种：——种是负外部性，即它把一些成本转嫁给社会。森林资源的破坏导致的水土流失就是最典型的例子。森林资源作为一种非排他性却又有竞争性的公共资源,一个人的使用会对社会上其他人产生一定的外部效应，引起社会和私人纯产值的差异。比如：从私人角度看产生一方木材的成本为500元，市场价格为700元，它可以认为利润是200元。但从社会的角度看，如果他生产一方木材对生态环境造成的生态价值损失，假定可以得出的是300元，那么社会成本是800元，而不是500元。从私人角度看是赢利了，从社会角度看是亏损的。对于这一类属于市场体系之外的“负外部性”，政府的干预是必须的。再例如一片森林，如果采伐者可以获得全部收益，而由此产生的水土流失所造成的损失却要由大家承担，在这种情况下，尽管林主知道皆伐会造成严重的水土流失，他仍然会选择皆伐这样的采伐方式。如果制度上规定林主必须交纳相当于砍伐森林造成的负外部性的生态补偿费，就可以解决诸如砍伐森林这样具有负外部性的问题。另一种是正外部性，比如造林会给社会带来正效应，但造林者并不能直接得到这些效益，如果效益的外溢导致造林者收益过少，造林的积极性就会受到抑制。为了激励这样的行为，就要以征收森林生态效益补偿费、税收减免等方式来弥补造林者所减少的收益，让造林者获得一部分正外部性。 按照外部性理论，为了有效地解决外部性内部化问题，政府必须做出适宜的制度安排，从而形成外部成本的收益者占不了便宜，外部效益的提供者不吃亏的森林生态效益补偿制度。因此政府可以通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值，引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为。也就是政府通过对森林提供的生态产品与服务的消费使用行为征收森林生态效益补偿费，从而使森林生态资源的使用者的私人成本与社会成本一致化，这样便将外部成本内部化。它是征收森林生态效益补偿费的理论基础和依据. 外部效应理论尽管从一定程度上将森林生态产品与服务的社会成本与私人成本一致化了，但其根本的出发点仍是出于对经济增长的追求。它更多的是着眼于微观的经济环境，缺乏对整个宏观经济环境和人类社会可持续发展的考虑。 （二）可持续发展理论基础 笔者认为完整意义上的可持续发展应是生态环境、人类社会与经济发展三者协调一致的结果，是一种具有综合性和总体性的社会发展理论。片面的强调任何一方都是不可取的。经济的可持续发展，人类社会的不断进步必须以从生态环境中获取物质和能量为基础，生态环境的可持续性又可通过人类经济的发展，社会的进步，提高自然资源的使用效率，开发更多潜在的可再生资源而得以保障。可持续发展应该被理解为经济、社会、科技、人、自然、伦理之间的全面、协调、充分的发展。 如果说上述的“外部性”理论仅着眼于微观经济环境、强调对经济增长的追求的话，那么可持续发展理论则着眼于宏现经济和整个人类社会(包括后代人)，强调的是社会、经济和生态的和谐、统一的发展。 1、可持续发展理论对外部性理论在时间上的拓展 将可持续发展理论运用到森林生态效益补偿领域就意味着，森林资源的生态成本计算不仅是在代际之内，而且要拓展到代际之外，将那些对后代人的生存和发展造成的损失纳入成本之中。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的外部性。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、沙漠化等环境恶化的苦果时，更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源，否则会将更为严重的后果传给我们的后代人。可持续发展理论要求政府在保证当前经济发展的同时，通过各种手段保留给后代人不少于当代人所拥有的机会。现代意义的森林生态效益补偿制度应该基于此理论来建构与设想。作为一个对后代负责任的政府可以通过征收森林生态效益补偿费的方式对当代人有可能向后代人传递的负外部性进行调节，并利用征收来的补偿费收入对森林资源进行培育和维护，从而对森林资源进行有效的保护，使后代人拥有和当代人同样的生存和发展环境。因此在拟定森林生态效益补偿费标准时，不仅要考虑到代际内的外部成本，更不应忽视森林资源消费的外部成本在时间上的延续。因为人是依靠自然环境而生存的，对于过去、现在和将来的人都是如此。人与自然的关系状况不仅对当代人产生影响，而且还会波及到后代人。 森林生态效益补偿费追求的代际公平并不要求当代人为后代人做出巨大牺牲，但也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价。以森林资源的开发利用为例，从单纯的经济学角度分析，经营者在砍伐林木之后，很少会考虑森林的再植，因为森林再植的成本巨大且森林再生周期过长，会使得投资再植森林的收益在当时显得微不足道。但是，如果我们将森林所具有的不能在市场上交换和定价的生态价值，即森林的外部收益和我们后代的未来收益同时考虑进去，那么在森林采伐的同时，进行再生投入是非常值得的。森林生态效益补偿费的征收正是要将这一部分外部成本内部化，真实的反映森林资源的社会边际成本，让内含森林生态价值的价格机制正常地发挥作用。同时为保证后代人拥有同样的生存环境，修复已被破坏的森林生态环境提供充足的资金。 2、可持续发展理论对外部性理论在空间上的拓展 在经济日益全球化的今天，森林生态效益补偿费的征收对一国国内林木产品价格和相关产业的国际竞争力产生着重大的影响，森林生态效益补偿费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因为与其他市场失灵不同的是森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界的扩散性。在封闭的经济中，外部性问题可以由政府采取相应的政策、措施来消除或减少。但在资金、商品及劳动力高度流动的经济条件下，—国森林资源的滥用所造成的生态破坏引发的相关问题会自然的以各种形式向别国扩散。然而，该国家的政府在制定本国的森林资源保护政策时并没有动力来考虑其他国家所承担的额外成本，“公地悲剧”也会再次上演。所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态效益补偿费征收制度还应涉及各国的木材进出口关税政策以及相关税费制度的协调问题。因此建立有效的国际合作机制是必然的也是必要的。 可持续发展理论强调的是社会、经济和生态三方的协调发展。与外部性理论侧重于经济的发展不同，社会、文化、生态环境是森林生态效益补偿费征收政策同样需要重点考虑的。因此政府在制定森林生态效益补偿费征收制度时，必须对森林生态系统的可持续性与森林资源开发与利用的可持续性这一对矛盾予以特别的关注。要维持整个人类社会发展的可持续性，保证森林生态系统与社会经济协调一致，就必须在维持森林生态系统可持续性的基础上去开发与利用森林资源。此时，森林生态效益补偿费征收的目的就不仅仅限于对社会、经济的参与，而更多的要将目光放到人们赖以生存的森林生态环境上来。 （三）法学理论基础 市场经济运营过程中出现的“公地悲剧”，“外部不经济”固然是导致人与自然关系紧张的重要因素，但是自然环境资源消耗和退化的速度超过了其再生、补偿或人造资源替代它们的速度，从而使发展变得不可持续。这与法学理论和法律制度在资源保护领域的滞后、缺位也不无关系。加强资源保护的立法工作，从全局利益出发，切实贯彻可持续发展战略，用法律的手段协调人口、经济、资源和环境的发展，就显得尤为重要。 法学理论侧重于对森林生态效益补偿制中的权利、义务的研究。应该看到，森林资源（尤其是国有林）并不是无主物，而是全体人民的共有财产，国家(政府)只是为了全体国民及其子孙后代管理好这个财产。国家通过管理和利用森林资源参与社会生产和消费活动，从而实现社会的整体利益。因而，政府作为森林资源管理权的主体有权征收森林生态效益补偿费。它利用其政治权力将其上升为具有强制性的法律规范，就形成了本文所言的森林生态效益补偿费征收制度。也只有在国家强制力的保证下，这项制度才能有效建立并充分发挥其作用。 按照传统的法律观点，法律调整的对象仅限于人与人之间的关系，在人类中心主义思想和唯意志论的支配下，人与森林资源的关系也被理解为单纯的人与人之间的关系。例如：将人与森林资源的关系理解为人与森林资源权属的关系，而忘记了人对其权属的关系应首先是一种人与物的关系，然后才是人与人的关系。因而表现在森林资源保护领域则体现为对森林资源的内在价值的忽视。传统法律对森林资源内在价值的忽视，对人与森林资源关系缺乏必要的调整是造成森林资源发展的不可持续的重要原因。为此，强调人类对森林资源的尊重，赋予森林资源以其固有的、按生态规律存在并受尊重的权利，拓宽法律调整的范围就很有必要。因此从法学的角度来看，森林生态效益补偿制度的设立不仅仅在于平衡人与人之间的权利与义务关系，更将着眼于对森林生态环境的保护。 四、对策与建议 （一）依托法治建立和完善森林生态效益补偿费征收制度 森林生态效益补偿机制的启动意味着占我国森林面积30%多的公益林管护开始纳入了国家公共财政支出预算，对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。但是仅仅依赖国家的财政补助是不能满足森林生态效益补偿的现实需要，因此实行森林生态效益补偿费征收政策，将弥补我国传统的森林生态效益补偿制度的不足，为我国林业生态建设提供强有力的政策保障和资金支持，为实现林业跨越式发展注入新的动力。它将从根本上改变长期以来我国防护林、特种用途林保护和管理的被动局面，为持续经营管理好生态公益林奠定坚实而稳定的基础。实行森林生态效益补偿费征收制度，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。对于森林生态效益补偿费征收制度而言，要保证其长期有效的运作，确保其不随领导人看法的改变而改变，就得依托于法治来巩固其制度基础。具体来说，以下几项措施的确立与完善，对于森林生态效益补偿费征收制度的建立与完善是不可缺少的： 1、森林生态效益补偿费的征收要实行法治化。 国家要尽快建立健全防护林和特种用途林森林生态效益补偿费征收的管理办法和制度即《森林生态效益补偿费征收管理条例》的出台已迫在眉睫。《条例》出台后，各地区要严格遵守和执行《森林生态效益补偿费征收管理条例》，并结合实际情况，制定实施细则。坚持依法治林，确保补偿费征收管理制度化、规范化和法制化。对补偿费的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。具体而言，森林生态效益补偿费征收法治化包括以下几个方面： (1) 森林生态效益补偿费征收要素法定性：它的含义是征收补偿费的要素的全部内容及其程序等必须由法律规定。国家应通过制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》给予明确规定其相应的补偿标准，不得由行政机关或领导自行规定。如果未在法律中明确规定，而任意由政府行政机关自行确定，即给予了政府机关和个人以自由裁决权，这就容易导致“人治”而不是“法治”(2)合法性：由于森林生态效益补偿费是一项具有强制性的制度，因此在收费要素充分满足的范围内，有权机关无权自行降低征收标准、确定征收范围、改变征收环节、暂缓征收期限等等，必须依法律的要求和步骤征收。这就是所谓“合法性”。(3)程序保障性：补偿费的征收和缴纳是森林生态效益补偿费的实施过程，它必须以适当的程序行使，而且对其争议也必须以法律规定的公正的程序予以解决，这就是法定主义要求的“程序保障性”。也就是补偿费征纳的每个环节从登记、鉴定、申报、计算、缴纳到检查都应有严格而明确的法定程序；补偿费征收制度上的处罚、追溯、争讼和复审也应有公正的程序保障。 2、关于森林生态效益补偿费征收制度的立法决策程序。 我国可以在制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》时，将其纳入有关立法决策程序中，引入立法听证制度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。制定条例时，要广泛听取林区居民的意见，充分了解事实和林区居民的意愿。在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺乏，从而保证法律的合理性、可行性，提高立法质量。毫无疑问，进行立法听证是一种有效的宣传手段，在听证过程中，广大林区公民积极参与，实际上也是对立法法案的宣传过程。这不仅使林区居民的真实意愿有了表达的途径，还可使公民对立法有了进一步了解，增强对法案的认同感。这也为法案通过后获得最广大的林区居民的自觉遵守创造了条件。 （二）提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重 中国启动的狭义森林生态效益补偿首次将森林生态产品与服务补偿问题纳入财政体系，属于质的飞跃，需要明确的是狭义森林生态效益补偿制度属于补助，而不是真正意义上的补偿，实现真正意义上的补偿还需要一个相当长的时期。目前和今后一个相当长的时期，完全由国家承担森林生态效益的补偿是不现实的。主要原因在于中央财政（包括地方财政）尚难以支撑如此巨大的补偿金额。因此除了实行普遍的补偿费征收制度外，提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重也是不可或缺的，但又要注意不得加重国民的税费负担。因此，笔者认为唯一的办法就是只有降低林业税费中的其它税费比例，这应该是可行的。因为林业税费相当大一部分属于林业部门征收的税费，林业部门征收的税费主要用于部分造林与营林补助，相当大的一部分用于林政人员工资和设备等方面，因而应有效地采取各种措施把林业部门征收的林业税费降下来，如实行精简机构，减少人员，把一些由育林基金等供养的人员纳入财政预算系列。设立育林基金最初目的在于筹集采伐天然林后的人工造林更新费用。目前，中国采伐已由天然林转向人工林，因此，在很大程度上，育林基金已经丧失了存在的必要性，改革育林基金已成当务之急。毫无疑问，通过这项改革将为森林生态效益补偿费开辟更加广阔的通道。 （三）森林生态效益补偿费制度的安排设想 在未来森林资源生态效益补偿费制度安排中，应着重从下面几个方面解决问题：1、开展森林环境宣传运动以提高公众的环境意识；2、对森林环境服务受益群体进行教育，以增强其交纳补偿费的自觉性；3、探索受益者和潜在的森林环境支持，最大限度地减少社会福利损失；4、建立受益者参与决定环境服务价格的机制；5、引进和建立有效的支付系统，阻止受益者免费搭车；6、支持建立受益者管理协会，依靠内部力量保证所有受益者支付环境服务；7、采取更加有效的行动，排除不支付费用的人获益。8、严格执行森林生态效益补偿费征收制度，并实行补偿费专款专用。9、引进机制确保当地供给者参与确定支付水平的高低和收益分配。10、强化森林资源生态效益计量与评价方面的研究，并建立适当信息扩散渠道，使计量和评价结果能够为社会各界所接受。11、实行“共同但有区别”的责任承担原则，加强对弱势群体的保护。12、研究将森林生态效益补偿费改为森林生态效益补偿税即费改税的问题。13、坚决打击政府寻租和乱收费行为，建立一套有效的监督约束机制。 参考文献： 【1】滕藤，郑玉歆主编.可持续发展的理念、制度与政策【M】.北京：社会科学文献出版社,2004. 【2】郑易生主编.中国环境与发展评论（第二卷）【M】. 北京：社会科学文献出版社，2004. 【3】吕忠梅 徐详民主编.环境资源法论丛（第三卷）【M】北京：法律出版社，2003. 【4】[日]富井利安著：环境法的新展开【M】.法律文化出版社，1995 【5】国家林业局党组理论学习中心组：学习中共中央国务院关于加快林业发展的决定的体会【J】.来源人民网